國家治理現代化的多維度透視

肖春花

（華東師范大學 馬克思主義與當代發展研究中心， 上海 200241）

國家治理現代化的基本內涵包括國家治理體系現代化和治理能力現代化，治理現代化表明這個國家發展的基本方向和目標。如何科學把握國家治理現代化的本質所在和評判標準，這是一個復雜的問題。該如何正確把握和理解國家治理現代化的科學內涵，應從價值維度、必然維度、生成維度以及目的維度來認識國家治理現代化過程中的民主化、法治化、科學化和效能化。

一、民主化：國家治理現代化的價值維度

民主既是國家治理現代化過程中實行的一種手段，也是國家治理現代化過程中追求的一種目的。簡言之，民主是手段和目的的辯證統一，是現代政治活動的核心價值體現，是國家治理制度化建設的基本原則。民主是社會主義存續發展的生命，而人民民主是社會主義國家推進現代化建設的政治價值。中國特色社會主義建設過程中，人民民主發展不是一成不變的，而是一個不斷被超越、被實踐、被追求的發展過程。因而，只有在不斷發展完善的政治實踐中，才能更深刻地體現民主，發揮人民民主的作用。

中國共產黨自成立以來，就一直把人民民主與實現人民解放作為奮斗使命和目標。延安時期，黨領導人民探索社會主義道路，充分吸取古今中外的經驗教訓，明確找到一條可以跳出國家興亡周期率的“新道路”，“這條新路，就是民主。”[1]新中國成立后，為了最大程度地實現和保障人民當家作主的基本權利，為了最廣泛地實現人民民主，黨領導人民進行了社會主義社會的艱苦實踐和摸索，在政治制度、經濟體制機制、文化文藝工作等方面取得了很大的歷史性成就。但在實踐的過程中也遇到了不少阻礙，由于思想認識脫離客觀實際，加上缺乏社會主義建設經驗，導致在政治領域方面的建設一味追求所謂的“大民主”，通過單一化的群眾運動形式治理國家，國家秩序由此受到沖擊，民主的實現也受到挫折。

改革開放后，人民民主的發展可以說是實現了一次質的飛躍。鄧小平在《堅持四項基本原則》中指出：“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現代化”，[2]這意味著黨對民主與社會主義建設之間的關系達到了較高的認識境界，民主政治的發展就是社會主義現代化進程的推進，是踏上社會主義民主政治建設的全新歷史征程。在此基礎上，進一步通過改革黨和國家制度，系統總結歷史經驗，提出黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機結合于中國特色社會主義民主政治建設。基于這一政治基礎，不斷推進政治體制改革，為保障最廣大人民的基本政治權利、促進民主化的國家治理提供了總體性的前進方向。

十八大以來，新的一代黨中央領導人堅持人民主體地位，積極開展人民群眾路線教育，實施“四個全面”戰略布局，踐行落實“五大發展理念”新論斷，社會主義現代化進程得到加速發展。尤其是國家治理體系和治理能力現代化的提出，同時，人民群眾的自由民主訴求和維權意識都在不斷增強，必然要求民主政治建設取得新突破。推進國家治理現代化必將不斷發展和完善具有中國特色的民主政治制度，將人民民主原則更加充分地貫穿到制度建設過程中，提高人民民主在實際運行中的實現程度和水平，確保國家治理活動能夠真正體現人民意志和維護人民利益。

二、法治化：國家治理現代化的必然維度

進入新的歷史發展時期，國家治理的社會條件和現實狀況都發生了重大變化。伴隨社會利益格局的變化，利益集團與利益階層也發生了較大變化。相應的，人們的法治觀念、權利意識、法律認識都得到相應地增強。實行法治是合乎社會發展規律的，是政治文明發展的時代要求。法治，某種意義上來說，指的是充分運用法律手段治理國家、規范人們行為。法治化是國家治理走向現代化、文明化的必由之路。

所謂國家治理就是治理主體運用國家公共權力共同維護社會秩序，以維護公共利益。因此，國家權力的運行狀況影響一個國家治理的水平。從中國傳統政治發展歷史來看，國家權力的運行主要在于人治和法治兩種治理形式。然而，在傳統社會中，人治占主導地位，決定著整個社會發展的趨勢。在人治社會中，國家秩序和社會運行狀況依賴于統治者個人的意志和意愿。權力過于集中，缺乏外部監督和制約，容易導致濫用職權和腐敗問題，最終導致國家權力與社會發展處于不可調和的矛盾沖突中，嚴重損害人民群眾利益，阻礙社會發展。隨著時代的發展，要求摒棄專制獨裁型的人治社會，呼喚公平公正的法治社會。尤其是工業革命時代的到來，人們的民主權利意識進一步增強，認識到要維護廣大人民的利益和社會秩序良好運行，必須將權力關進制度的籠子里，將國家治理實踐建立于法治基礎上。

古今中外歷史證明，一個國家的法治是否強大有力深刻影響著國家治理的成效。新中國成立后，中國共產黨人逐漸將法律法規建設提上國家治理日程，確立了社會主義社會法制建設的基本內容，為社會主義政治秩序提供有力的法制保障。改革開放后，國家治理開啟了法治化的征程，治理理念由“法制”逐漸轉變為“法治”。黨的十五大明確指出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。到了1999年，正式將“依法治國，建設社會主義法治國家”寫入憲法，這意味著依法治國已上升為黨領導人民治理國家的基本方略，成為治理國家的基本方式，法治化成為國家治理現代化的必然趨勢。

十八大以來，以習近平總書記為核心的一代領導人站在更高的歷史起點上，明確提出“法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。”[3]從維護社會公共利益、黨和國家的事業發展視角來看，需結合當今中國特色社會主義現代化發展的特點和現實要求，堅持走中國特色社會主義法治道路、建設中國特色社會主義法治社會與中國特色社會主義法治體系。同時，這也是符合全面深化改革過程中法治建設的戰略目標要求。

三、科學化：國家治理現代化的生成維度

國家治理科學化基于遵循社會發展的客觀規律，尤其是在當今深化改革時期，國家治理必須堅持歷史唯物主義關于生產力決定生產關系、經濟基礎決定上層建筑這一人類社會發展的基本規律。把握客觀規律才能更準確地認識事物和改造客觀世界，才足以深刻理解國家治理現代化的生成路徑。科學化是國家治理現代化的生成規定，既要適應我國社會結構領域發生的深刻轉型和變遷，還要適應現代社會結構的基本形態和治理需求，以此來深化發展國家治理體系現代化和治理能力現代化。

從社會結構視角看，改革開放前，中國社會可以稱為高度一體化的“全能型國家”，政治領域在整個社會發展過程中發揮主要作用，經濟領域雖然也在影響著社會的發展，但并不是作為一個相對獨立的影響因素而存在。一個相對自主的經濟領域意味著國家和社會的發展受經濟權力支配的，遵循經濟領域中特定的邏輯和規則運行。計劃經濟時代的中國，行政指令和計劃支配著經濟領域的發展，企業不僅承擔著生產功能，更多的表現為一種政治行政組織。同時，人們的思想觀念、社會關系、生活家庭等方面都帶有明顯的政治烙印，為政治力量所影響。改革開放后，隨著社會主義市場經濟的發展，不斷瓦解高度政治化、一體化的社會形態，經濟、政治、社會領域逐漸深化發展，社會結構呈現多元化、多樣化的發展趨勢。經濟領域中，隨著經濟體制的改革和市場經濟的發展，經濟活動不再按照指令和計劃運行，政府只需負責宏觀經濟調控和維護社會公共秩序。隨著現代企業制度的建立，國有企業管理體制得到進一步改革，企業家成為經濟領域中生產經營的主要負責人，企業家的權力成為主導經濟領域的基本力量。社會和文化領域亦是如此。

當今中國國家治理現代化的推進，是在不斷調整和改革政府與企業、政府與社會等關系中促進社會秩序良好運行，政治、經濟、社會等領域在分化中相互依賴、相互影響，為國家治理現代化創造全新的社會結構條件，也給國家治理現代化的推進提出新的要求。國家治理科學化就是要讓國家治理體系能夠適應改革開放以來社會轉型過程中的發展趨勢和要求，建設法治政府和服務型政府，既要尊重社會結構領域分化的現實運行邏輯，又要發揮各領域之間的互動和協調功能。

四、效能化：國家治理現代化的目的維度

國家治理效能化是指國家治理既要有效地達成既定治理目標，又要最大可能地降低治理過程中耗費的社會資源，實現和維護治理績效與治理成本之間的最佳平衡。換言之，效能化要求國家治理能力講求有效性與低成本性，以最低成本實現國家治理目標的有效性。

國家職能的轉變是現代國家治理過程中的基本要求和特征。隨著全面深化改革的推進，傳統國家職能觀念也隨之發生了深刻變化，最為顯著的是認為現代國家不僅要維護基本公共秩序，還要承擔發展經濟、社會保障、公共教育、衛生事業等方面的職能。隨著現代國家政府承擔起越來越多的社會和經濟職能，國家在公共領域中的支出比重逐漸上升，在國民經濟中所占的比重也迅速增長。這引發人們思考和關注公共支出的效率和成本問題。隨著政府職能擴張，國家治理體系也就變得愈加龐大和復雜。要維持和運行這樣一個龐大的體系，需耗費巨大的社會資源，國家治理體系中復雜的社會結構和治理規模容易導致制度交易成本上升，更為嚴重的是出現權力尋租和腐敗問題。這些問題的擴張化制約著國家治理效率，造成國家公共資源的浪費和內部損耗，并影響著國家權力運行的合法性。

從國家治理的有效性層面分析，社會主義國家和資本主義國家都追求高效性的運行方式，都具有政治統治和社會管理能力。從國家職能范圍分析，由于社會主義國家和資本主義國家的社會制度存在本質上的區別，資本主義國家推行自由主義意識形態，某種程度上表明這是對國家權力的不信任，認為國家只有為社會提供必需的秩序和安全才具有正當合理性，實質對國家職能的擴張具有相當的制約性。社會主義國家性質決定了國家承擔著生產力解放和發展、實現共同富裕等根本性任務。

我國社會主義現代化取得的突破性成就，充分證明了社會主義國家在實現國家治理和社會發展目標方面的制度優越性。但從治理成本分析，在國家治理過程中不可忽視的一些問題是，公共支出規模較大但公共服務能力較弱，行政支出占公共支出比重大，各種體制機制障礙較多，制度交易成本較高。這些問題的存在，決定了國家治理現代化必須將效能化作為其追求的治理目標。實現這一治理目標，關鍵是要界定清國家職能的邊界和范圍。由此，有西方學者認為“國家的職能和公共支出應該更加適中、更加專注，這樣國家就有可能迎來一個充滿活力的經濟，社會福利就會增長。”[4]

[1]中共中央文獻研究室編.毛澤東年譜1893-1949（修訂版）:中[M].中央文獻出版社,2013:611.

[2]鄧小平文選:第2卷[M].人民出版社,1994:168.

[3]習近平.關于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的說明[N].人民日報,2014-10-29.

[4]（美）維托?坦齊等著.胡家勇譯.20世紀的公共支出[M].商務印書館,2000:99.