論道路交通事故認定書的性質與救濟途徑

楊屹東

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

論道路交通事故認定書的性質與救濟途徑

楊屹東

(中央民族大學管理學院 北京 100000)

在我國的法學界與司法實踐中長期對交通事故認定書的性質界定存有爭議。回顧道路交通事故認定書在我國立法上的變遷史，尤以2004年《道路交通安全法》的出臺為分水嶺，法律明確將其定性為證據，但沒有明確規定具體的證據種類，在理論研究與司法實踐中都存在問題。歸納整理我國關于交通事故認定書的救濟途徑，針對實踐中存在的問題，提出完善建議，以期讓大家了解關于道路交通認定方面的立法變遷，不斷完善《道路交通安全法》，同時使當事人能夠得到最大的救濟，充分保障當事人的合法權益。

交通事故認定書;行政行為;行政可訴性;救濟途徑

一、道路交通事故認定書立法上的變遷

隨著我國不斷增長的機動車保有量，道路交通事故也屢屢發生，在發生交通事故后，交管部門會對事故現場予以勘驗調查，向事故當事人出具《交通事故認定書》，以此確定事故責任的比例承擔問題。如果當事人對認定書不服，有哪些救濟途徑呢？欲探討救濟途徑，先要明晰交通事故認定書的性質為何，才能尋找到相應的救濟途徑。但是學界與司法實踐中都長期對交通事故認定書的性質判斷存在爭議，眾說紛紜。首先回顧下在我國法律規定中關于交通事故認定書性質的變遷史。

通過1992年1月1日起施行的《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》(以下簡稱《辦法》)的規定，可以看到《交通事故責任認定書》是由公安機關作出，當事人如果不服可以選擇行政復議為救濟途徑，基于此，理論學界普遍將交通事故責任認定書定性為行政行為。

但《辦法》中只規定了對認定書內容不服時可申請行政復議，對是否可以提起行政訴訟沒有規定，所以在司法實踐中，當事人就此提起行政訴訟時，司法機關也難以確定是否可以受理管轄，有的法院以行政案件受理并作出判決，有的法院卻不予管轄。為了在司法實踐中做到相對統一，1992年12月1日公安部和最高人民法院聯合下發了《關于處理交通事故案件有關問題的通知》(即法發(1992)39號文，以下簡稱《通知》)中第四條規定，當事人單純地就公安機關作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服的，人民法院對此類案件是不予受理的；當事人如果對交管部門作出的行政處罰不服或者損害賠償有爭議的，可以提起行政訴訟、民事訴訟；人民法院在審理交通肇事案件時，若經審查認為認定書中的責任認定確屬不妥，則不予采信。此《通知》出臺后，各地法院的行政庭基本上都關閉當事人對交通事故責任認定的救濟大門。

《公報》不具備強制性，各地的司法實踐又一次循環到最初的局面，有受理的，有不予受理，理論學界也是一番新的論辯。2003年10月28日頒布了《中華人民共和國道路安全交通法》(以下簡稱《道交法》)中第七十三條規定，交管部門應當依據交通事故的現場勘驗、檢查、調查等情況，及時制作交通事故認定書，以此作為處理交通事故的證據。該法首先將原“交通事故責任認定書”的“責任”二字去除，略有傾向地淡化其行政性；其次將交通事故認定的性質由行政行為改變為證據的一種，取消了原《辦法》中行政復議的規定。在全國人大常委會法工委法工辦復[2005]1號《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》中規定，將交管部門制作的交通事故認定書作為處理交通事故案件的證據使用。明確指出交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為，當事人不能向人民法院提起行政訴訟。

至此從法律規定上看，我國已明確將交通事故認定的性質界定為證據，也規定了交通事故認定書不可復議也不可訴，其救濟途徑只為當事人舉證，由法院裁定該事故認定書上所載內容是否予以采信。可是將交通事故認定界定為證據屬性的依據是否是值得推敲的呢？

二、交通事故認定書性質的考究

(一)證據說

1.證據說的合理性研究

《道交法》將交通事故認定書定性為證據的一種，我想主要是基于下列幾方面的考量：

(1)《道交法》中將交通事故認定書定義為是交管部門依據交通事故現場的勘驗、檢查、調查等，及時作出的一種法律文書。交管部門作為處理交通事故糾紛的專業部門，基于其專業的視角，對交通事故的現場進行勘驗、調查，對事故發生原因、責任予以查明、判斷，其目的是解決事故當事人之間將來可能引發的侵權賠償糾紛，同時也為人民法院在審理此案時提供專業建議，便利法院的審判工作。

(2)交通事故認定書不具備行政行為的拘束力、公定力與強制執行力。行政行為的拘束力是指行政主體和行政相對人會被已經生效的行政行為所附加的一種約束的法律效力；所謂公定力是指行政行為一經成立，都會被推定為是合法的，要求所有的行政主體與行政相對人對其予以尊重的一種法律效力；執行力指行政行為有國家強制力作為保障，如果行政相對人不配合履行，其將受到強制執行。但交通事故認定書不具備拘束力，因為其只是對一起交通事故的事故原因、事故過程作出一種分析結論，沒有直接對事故當事人的權利與義務予以確認，不會產生實際的法律效果。那自然就談不上強制執行力，因為沒有規定事故當事人的義務，不具有強制執行的內容。(3)將交通事故認定書作為證據，當事人如果對認定書中所載內容有異議，在人民法院審理或組織調解時，可以同其他證據一樣依據證據規則，就證據的真實性、合法性以及關聯性進行質證，如果該認定書確有錯誤，人民法院可以依法不采信該認定書中所載內容，進而依據現有合法有據的證據作出判決。這樣，當事人的權益還是得到了有效地救濟。

2.證據說存在的問題

交通事故認定書不符合法定證據種類規定的特征，不具有證據合法性的要素。《道交法》只是將交通事故認定書定性為證據，但具體是哪種證據沒有規定。根據《民事訴訟法》中關于證據種類的規定，與其可能相關的為書證與鑒定結論(刑訴中稱鑒定意見)。

公安部在《關于對地方政府法制機構可否受理對交通事故責任認定的復議申請的批復》中指出，交通事故責任認定是交管部門作出的一種鑒定結論。主流也較傾向將交通事故認定書作為鑒定結論，但仔細觀察，會發現交通事故認定書與一般的鑒定結論是有很大區別的。所以會發現，如果將事故認定書定性為鑒定結論，當事人在現有制度中確無法享有與其他鑒定結論一樣的權力，那便損害了當事人的合法權益。

交通事故認定書也不能認定為是書證。根據書證的規則，一般而言其反映的就是案件的客觀事實，沒有摻雜人為的主觀認識，但交通事故認定書卻是客觀事實與主觀認識相結合的產物。交警隊的工作人員根據對事故現場的調查信息，結合自己的辦案經驗，對事故各方的責任予以判斷劃分，其所作出的交通事故認定并非對客觀事實單純而直接的反映。

(二)具體行政行為說

1.交通事故認定符合具體行政行為的構成要件

具體行政行為是指行政主體為實現行政管理的目的，根據行政相對人的申請或者依據法律授予的職權對涉及具體而特定的行政相對人的權利義務作出的行政行為。交管部門作出《交通事故認定書》這一行為符合具體行政行為的構成要件，應當將交通事故認定定性為具體行政行為。那么根據最高人民法院頒布的《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》的規定，可以邏輯地推出如果當事人對交通事故認定不服，依法可以提出行政復議或者行政訴訟，以實現法律救濟。

2.為什么國家不認為《認定書》具有行政可訴性？

行政可訴性是指行政相對人針對行政主體作出到的某一行政行為，在現實的條件下能夠向人民法院提起行政訴訟的可能性，具體包括法律上的可訴性和事實上的可訴性。誠如上文所分析到的交管部門作出《交通事故認定書》這一行為符合具體行政行為的構成要件，具備法律上的可訴性,但該行為不具備事實上的可訴性。所謂事實上的可訴性是指該行政行為是否已經對行政相對人產生了實際的或者終局的法律效果，如果沒有對相對人的權力義務造成實際的影響，即沒有救濟的必要性。依據《道交法》第七十三條的規定，交通事故認定書是交管部門根據交通事故的現場勘察、技術分析、檢驗等情況作出的一種法律文書。如果法律允許對這一行為可以提起行政訴訟，在司法實踐中可能會產生如下的問題：(1)法院審理案件存在專業局限性。對事故車輛損害鑒定的專業性技術判、事故現場勘驗記錄、現場圖、檢驗調查結論等都需要具有處理交通事故專業知識和豐富經驗才能予以判斷，而法官普遍不具備此方面的專業知識。(2)易產生訟累。允許事故當事人對《交通事故認定書》的異議提起行政訴訟，實際上對當事人的損害賠償請求等突出問題沒有意義。事故當事人如有異議可通過行政復議予以更正，即使行政機關作出維持的復議決定，當事人還可以就損害賠償等再次提起民事訴訟予以解決。而如果讓其行政訴訟，法院對爭議認定書判決撤銷并責令重新作出，當事人又可能會對重新作出的行政行為。

三、對道路交通認定不服的救濟途徑

(一)現有救濟途徑考究

1.復核制度

根據《道路交通事故處理程序規定》第五十一至五十六的規定，當事人如果對認定書有異議的，可以向上一級交管部門通過書面的方式提出復核申請；上一級的交管部門經審查后認為原道路交通事故認定存在問題，應當作出復核結論，責令原辦案單位認定。但對重新作出的交通事故認定書仍持有異議，應如何處理并沒有作出相關規定。

2.證據模式

根據《道交法》第七十三條的規定，如上文所分析的將其作為一種證據，如果當事人對交通事故認定有異議，人民法院在民事或刑事案件的審判過程中認為交通事故認定書確有違法情形或存在錯誤的，人民法院可將交警隊所作出的交通事故認定書與其他證據平等對待，依法對其的真實性、客觀性、合法性進行審查，如有有充足的證據能夠推翻該認定書時，法院不需要經過重新認定即可直接決定不予采信，并直接根據已查明的案件事實來確定當事人之間的事故責任。

(二)完善交通事故認定救濟途徑的建議

通過上文的論述會發現，如果將交通事故認定書定性為證據，那么其將處于在證據體系中所屬證據種類難以界定的尷尬局面，也會在司法實踐中產生問題，故我建議從以下方面予以完善：

1.《交通事故認定書》作為一項鑒定結論，其首先要由合法且具備資質的鑒定機構予以作出，其次結論的作出人員應具備鑒定資格。故建議將交通事故認定增加為公安機關檢驗鑒定的項目，將其納入司法鑒定管理的軌道。鑒定機構和鑒定人應當具備相應的條件，并經省級司法行政部門登記并公告，才能取得相應的鑒定資格，如未取得鑒定資格，其作出鑒定結論將不會被采信。如此調整后，為交通事故認定書屬于鑒定結論的證據種類提供了依據。

2.設立專門的交通事故認定科。實踐中，作出交通事故認定的交警同時也是該交通事故的調查人員，這顯然違背了我國《刑事訴訟法》中關于偵查人員不得擔任鑒定人的規定，因此建議設立專門的交通事故認定科，專門負責交通事故認定工作，具體的偵查人員收集到足夠的證據后移交給交通事故認定科進行事故認定，實現偵查人員與鑒定人相分離，增強認定人員的專業性。

3.根據我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》的規定，人民法院可以要求鑒定人員出庭對鑒定結論做相關說明，那么建議在審理關于交通事故的案件中引入專家證言制度，人民法院在審理中有權要求事故認定人員出庭接受質詢。

通過回顧道路交通事故認定在我國立法上的變遷，會發現國家對其性質的界定也是幾經周折，《道交法》的出臺看似給長期存在爭議的交通事故認定書的性質做出了一個明確的界定，但仔細分析也存在一些法律上的不適與實踐中的問題。因此建議在證據說的性質前提下，通過修改交通事故認定書的認定程序，讓其能切合我國的證據體系，這樣做才能讓當事人不存爭議的享有明確的救濟途徑，使公安機關交通管理部門依法行政和公正執法，切實保障交通管理相對人的合法權益。

[1]許睿.中華人民共和國道路交通管理條例道路交通事故處理辦法交通違章處理程序規定[M]，2003

[2]最高人民法院、公安部關于處理道路交通事故案件有關問題的通知.[EB/OL].法律圖書館.網址http://www.law-lib.com/law/law_view.asp？id=9160.[2014.1.26]

[3]楊丹.試析《中華人民共和國最高人民法院公報》中行政案例——兼論我國案例指導制度的意義[D].華南理工大學碩士學位論文

[4]國務院法制辦公室.中華人民共和國道路交通安全法[M].中國法制出版社,2011

楊屹東(1991.3-)，男，回族，寧夏，碩士，中央民族大學管理學院，民族地區公共行政管理專業。