中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)政策分析

郭 蓉

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西 太原 030000)

中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)政策分析

郭 蓉

(山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院 山西 太原 030000)

當(dāng)前，我國(guó)保障性住房建設(shè)已經(jīng)進(jìn)入較為穩(wěn)定的階段，但保障性住房建設(shè)受制于資金和土地的限制，尤其是土地已成為制約保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵因素，因此研究保障性住房土地供應(yīng)的狀況及其政策具有重要意義。本文對(duì)中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)的總量、結(jié)構(gòu)、計(jì)劃和空間分布四個(gè)方面進(jìn)行了分析，并對(duì)不同階段的保障性住房土地供應(yīng)政策進(jìn)行了總結(jié)分析。

保障性住房；土地政策

一、中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)狀況分析

根據(jù)《中國(guó)國(guó)土資源年鑒》(2004-2015)的數(shù)據(jù)顯示，自2003年以來(lái)，中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)狀況從總量上來(lái)看，土地供應(yīng)量及其增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，經(jīng)歷了從緩慢增加，到快速增加，再到迅速減少三個(gè)階段；保障性住房土地供應(yīng)量占住宅土地供應(yīng)量的比重逐年增加；經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)量的變動(dòng)趨勢(shì)同全國(guó)保障性住房土地供應(yīng)量的變動(dòng)趨勢(shì)相一致，2009-2014年廉租住房土地供應(yīng)量呈現(xiàn)先減后增的變動(dòng)趨勢(shì)，2012年達(dá)到最大值，2013-2014年出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。從區(qū)域情況來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、人口稀疏的西北地區(qū)和天津、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快地區(qū)的保障性住房土地供應(yīng)量占住宅土地供應(yīng)量比重較高(超過(guò)30%)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展快且人口較多的省份的占比較低(低于10%)。

二、中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)政策分析

有關(guān)中國(guó)保障性住房土地供應(yīng)的政策大體可以分為四個(gè)階段：起步階段；以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的保障性住房土地供應(yīng)階段；經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房土地供應(yīng)并重的階段；注重公共租賃住房土地供應(yīng)的階段。

(一)起步階段(1994-2002年)

1994年為適應(yīng)城鎮(zhèn)住房制度改革的需要，實(shí)現(xiàn)住房的貨幣化供給，我國(guó)提出了建立具有保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房制度?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》和《城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房管理辦法》首次提出在經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)用地的原則上采取行政劃撥方式的供應(yīng)方式，并且要求經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)量要達(dá)到房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建設(shè)總量的20%，同時(shí)要求地方政府要優(yōu)先安排經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)用地，這實(shí)質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)的原則性規(guī)定，并沒(méi)有實(shí)際意義。1998年受金融風(fēng)暴的影響，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》出臺(tái)，要求建立多層次住房供應(yīng)體系，經(jīng)濟(jì)適用住房的地位得到凸顯，同年《關(guān)于大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房的若干意見(jiàn)》要求各地要根據(jù)當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)用地可供應(yīng)情況及城市總體規(guī)劃編制經(jīng)濟(jì)適用住房年度計(jì)劃，在供地計(jì)劃中統(tǒng)籌安排，將經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)計(jì)劃報(bào)國(guó)土資源部等部門(mén)備案，這一規(guī)定對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)具有一定的意義。

從1998年我國(guó)正式提出建立廉租住房制度到2003年廉租住房制度正式確立，這一階段關(guān)于廉租住房的制度側(cè)重于對(duì)最低收入家庭實(shí)行租金補(bǔ)貼為主，租金核減、實(shí)物配租為輔的手段，同時(shí)對(duì)于廉租住房的房源以收購(gòu)現(xiàn)有公房為主，限制集中建設(shè)廉租住房，在廉租住房的土地供應(yīng)方面，僅做了一些諸如劃撥供地、給予土地優(yōu)惠等原則性的規(guī)定。

(二)注重經(jīng)濟(jì)適用住房土地供應(yīng)階段(2003-2006年)

2003年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》的發(fā)布使得經(jīng)濟(jì)適用房在住房制度改革中的地位得到強(qiáng)化，同時(shí)該文件還規(guī)定在房?jī)r(jià)上漲較快及住房供不應(yīng)求的地區(qū)應(yīng)當(dāng)增加普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供應(yīng)。2004年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于深入開(kāi)展土地市場(chǎng)治理整頓嚴(yán)格土地管理的緊急通知》要求對(duì)各地執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃的情況進(jìn)行監(jiān)管，擅自改變土地利用計(jì)劃的，要追究有關(guān)人員的責(zé)任，這在一定程度上促進(jìn)了列入土地供應(yīng)計(jì)劃的保障性住房用地的供應(yīng)。2005年，《關(guān)于做好穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格工作的意見(jiàn)》明確指出對(duì)居住用地和房?jī)r(jià)上過(guò)快的地區(qū)要著重增加商品住房和經(jīng)濟(jì)適用房的土地供應(yīng)量，引入市場(chǎng)機(jī)制完善土地儲(chǔ)備制度，提高普通商品住房土地的供應(yīng)能力，可見(jiàn)這一政策側(cè)重于增加商品住房的土地供應(yīng)以降低房?jī)r(jià)；這一文件對(duì)廉租住房制度也進(jìn)行了完善，將制度建設(shè)情況納入政府目標(biāo)管理工作中，并對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)管，要求建立廉租住房保障對(duì)象檔案，除財(cái)政資金外多渠道籌集廉租住房資金，可見(jiàn)這一時(shí)期廉租住房制度建設(shè)的重點(diǎn)在于資金的籌集。2006年，《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見(jiàn)》明確提出要重點(diǎn)發(fā)展中低價(jià)位中小套型普通商品住房，要優(yōu)先保障中低價(jià)位中小套型普通商品住房(經(jīng)濟(jì)適用房)廉租住房土地供應(yīng)不低于居住供地總量的70%，并明確在2006年底前各地要安排一定的廉租住房開(kāi)工建設(shè)。2007年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》要求又加強(qiáng)了對(duì)上述政策的落實(shí)。

(三)經(jīng)濟(jì)適用住房和廉租住房土地供應(yīng)并重的階段(2007-2011年)

2007年，《關(guān)于認(rèn)真貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)進(jìn)一步加強(qiáng)土地供應(yīng)調(diào)控的通知》為確保70%的土地供應(yīng)政策落到實(shí)處，制定了監(jiān)管措施確保政策的落實(shí)。2008年，《三部委聯(lián)合印發(fā)廉租住房工作意見(jiàn)》對(duì)廉租住房的建設(shè)任務(wù)進(jìn)行了明確的規(guī)定?！?009-2011年廉租住房保障規(guī)劃》明確了各年的廉租住房建設(shè)計(jì)劃并且由住房城鄉(xiāng)部對(duì)廉租住房工作進(jìn)行考核，重點(diǎn)經(jīng)考核建設(shè)用地的落實(shí)及建設(shè)任務(wù)目標(biāo)的完成。2009年《國(guó)土資源部關(guān)于切實(shí)落實(shí)保障性安居工程用的通知》對(duì)保障性住房建設(shè)用地計(jì)劃的落實(shí)、供應(yīng)管理和監(jiān)督管理進(jìn)行了細(xì)化，這一政策的目的在于確保保障性住房土地供應(yīng)落到實(shí)處。2010年，《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)用地供應(yīng)及監(jiān)管有關(guān)問(wèn)題的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過(guò)快上漲的通知》、《國(guó)土資源部關(guān)于改進(jìn)報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)城市建設(shè)用地申報(bào)和實(shí)施工作的通知》強(qiáng)調(diào)落實(shí)保障性住房土地按時(shí)按計(jì)劃供應(yīng)。2011年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確各市縣要科學(xué)編制保障性住房土地供應(yīng)計(jì)劃，涉及新增建設(shè)用地要優(yōu)先安排，做到應(yīng)保盡保。儲(chǔ)備土地和收回使用權(quán)的國(guó)有土地優(yōu)先安排保障房建設(shè)。

在公共租賃住房土地供應(yīng)方面，《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定面向經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)象供應(yīng)采用劃撥方式供應(yīng)土地，其他的建設(shè)用地可以采用出讓、作價(jià)入股、租賃等方式供應(yīng)土地；此外，還有一些關(guān)于增加公共租賃住房土地供應(yīng)的原則性規(guī)定。

總之，2008年以后的保障性住房土地供應(yīng)政策側(cè)重于落實(shí)土地供應(yīng)量，保證保障性住房土地的用途不發(fā)生改變，確保保障性住房土地按時(shí)按計(jì)劃供應(yīng)。

(四)保障性住房土地供應(yīng)減少的階段(2012年—-)

2012年，國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)土地儲(chǔ)備及融資管理的通知》中規(guī)定儲(chǔ)備土地應(yīng)優(yōu)先應(yīng)用于保障性安居工程。2013年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好房地產(chǎn)調(diào)控工作的通知》中要求加快保障性住房建設(shè)，提出2013年住房用地供應(yīng)量不低于過(guò)去3年的平均水平，2014年及2015年政策側(cè)重于棚戶(hù)區(qū)改造及公共租賃住房的建設(shè)及管理，專(zhuān)門(mén)針對(duì)保障性住房土地供應(yīng)方面的政策比較少。

綜上，可以看出，我國(guó)保障性住房的土地供應(yīng)政策在不斷完善的過(guò)程中，也呈現(xiàn)出雙軌性、壟斷性和土地供應(yīng)政策雙重標(biāo)準(zhǔn)等特征，因此，為了使保障性住房土地供應(yīng)計(jì)劃更加合理，應(yīng)當(dāng)加快財(cái)稅及土地制度改革，根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)、土地、人口等情況合理地確定保障性住房土地需求量，利用動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制等措施確保計(jì)劃的落實(shí)，同時(shí)對(duì)于不同地區(qū)采取差別化保障性住房土地供應(yīng)政策。

[1]張占錄，汪晗，聶鑫.基于差別化土地供應(yīng)政策的保障——以“黃石模式”為案例研究[J].社會(huì)經(jīng)緯，2013，(09)：29-30.

郭蓉(1992-)，女，漢族，山西長(zhǎng)治人，現(xiàn)為山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院土地資源管理專(zhuān)業(yè)2014級(jí)碩士研究生，研究方向：房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與經(jīng)營(yíng)。