非常規油氣產業稅費優惠政策研究

萬慧清

(中國石化勝利油田分公司孤島采油廠 山東 東營 257000)

非常規油氣產業稅費優惠政策研究

萬慧清

(中國石化勝利油田分公司孤島采油廠 山東 東營 257000)

隨著常規不可再生油氣資源勘探的深入，其增儲增產難度日益增大，非常規油氣資源逐漸受到重視。世界各國為鼓勵開發非常規油氣資源，都紛紛出臺了一系列扶持鼓勵政策，提高了人們對非常規油氣產業稅費優惠政策的關注度。本文就現階段各國對非常規油氣產業稅費優惠政策現狀進行探討，通過國內外非常規油氣產業稅費優惠政策的對比與經驗借鑒，提出調整我國非常規油氣產業相關稅費優惠政策的建議。

非常規油氣；稅費；優惠政策

一、非常規油氣產業與稅費優惠政策

1.非常規油氣產業界定

普遍認為，非常規油氣資源有兩類：非常規石油資源和非常規天然氣資源。非常規石油資源主要是稠油、油砂、超重油、深層石油等，非常規天然氣資源主要包括煤層氣、頁巖氣、天然氣水合物(可燃冰)、淺層生物氣、致密砂巖氣等。從經濟學角度理解，非常規油氣資源可被看作是用常規的技術手段無法進行經濟開發的油氣資源，世界各國對非常規油氣資源的勘探開發主要集中于油砂、致密氣、煤層氣和頁巖氣等，本文重點研究頁巖氣和煤層氣。

2.非常規油氣產業稅費優惠政策

非常規油氣產業稅費優惠政策主要包括企業所得稅、流轉稅、資源稅等方面的稅收優惠政策，政府利用稅收政策來減輕非常規油氣產業在非常規油氣資源上的納稅負擔，以鼓勵煤層氣、頁巖氣等非常規資源的勘探開發，從而促進整個非常規油氣產業向商業化模式發展。

3.非常規油氣產業與稅費優惠政策作用機理

我國非常規油氣資源在勘探、開發過程中涉及的稅費有探礦權價款、探礦權使用費、采礦權價款、采礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅、增值稅、所得稅、土地使用稅等。相關的稅費優惠政策均會對非常規油氣產業的生產成本造成影響，從而影響企業的開發生產活動。反之，企業的非常規油氣產生產活動，又會影響企業相關稅費支出。

二、我國非常規油氣產業稅費優惠政策存在的問題

1.我國非常規油氣資源開發尚未形成規模

我國非常規油氣資源儲量巨大，但由于非常規油氣資源有著其獨特的成藏機理和開發機制，現有的常規石油、天然氣的成熟開發理論無法運用。另一方面，我國非常規油氣資源的勘探開發起步晚，理論不成熟，技術也較為落后。相應地，我國在非常規油氣產業稅費優惠政策方面實踐經驗比較缺乏。

2.我國在非常規油氣資源上法律體系不健全

稅費優惠政策對于促進非常規油氣產業的發展固然重要，但是相關的法律法規的完善是整個行業發展的基礎。頁巖氣作為一種清潔能源日益受到重視，尤其是在政府提高天然氣利用比重、推進“以氣代煤”、減少霧霾的背景下，我國頁巖氣已經進入大規模開發階段，但在相關產業政策與監管機制層面上卻有所缺失。煤層氣，由于開采權上法律規定的不完善，曾導致被認定為非法行為。由此可見，我國在非常規油氣產業上的法律法規亟待完善。

3.我國現有的非常規油氣資源稅收優惠政策力度不夠

現階段，我國非常規油氣產業稅費優惠政策仍然只針對于少數非常規資源，如煤層氣、頁巖氣，對于大多數的非常規資源，并未形成系統的優惠政策。我國目前關于非常規資源的優惠政策，比較分散，而且常有的形式為暫行條例、試行稿、意見等。以至于我國在非常規油氣產業上的鼓勵政策并不能全面地促進整個非常規油氣產業的發展。

4.我國現行的稅費優惠政策模式不利于非常規油氣資源的開發

我國對煤層氣等非常規油氣資源的勘探開采技術創新性研究不足、進展緩慢。目前的優惠政策在煤層氣企業等非常規油氣企業對非常規油氣資源的勘探摸索過程中的幫助較少，只是在創新技術取得成效或者開采成功后，才有機會享受政府的稅費優惠政策。我國現行的稅費優惠政策整體上缺乏鼓勵創新的稅費優惠政策。

三、國內外非常規油氣產業稅費優惠政策對比分析

與國外非常規油氣產業的稅費優惠政策相比，我國存在諸多不足。以企業所得稅為例，我國的非常規石油和天然氣稅收優惠政策不但適用面狹窄，而且其優惠力度不及其他國家。例如，美國政府提供了各種石油和天然氣資源開發的政策，其中包括有形和無形鉆探費用、租賃費用扣除、小型生產者的耗竭補貼等。美國石油和天然氣公司彌補虧損可向后結轉20年，賦稅虧損可向前結轉兩年。俄羅斯的石油和天然氣資產，對折舊年限的詳細分類和固定資產折舊做了非常詳細的規定。為了鼓勵投資，規定購置新的固定資產其價值的10%以及更新改造發生的費用均計入當期損益。在極其惡劣的環境下，固定資產可以使用加速折舊的方法。澳大利亞也有具體規定，對于石油和天然氣資產加速折舊以及投資抵免。在流轉稅上，我國存在的主要問題是缺乏系統性。我國在煤層氣抽采企業實行增值稅先征后退政策，而在頁巖氣等其他非常規油氣資源上并未出臺相關稅收優惠政策。

四、完善我國非常規油氣產業稅費優惠政策的建議

1.加強國內外合作，擴大開發規模

要推進非常規油氣產業稅費優惠政策的實施進程，首先要加強非常規油氣資源的勘探工作。對我國非常規油氣的發展進行科學定位、合理規劃。在我國非常規油氣資源勘探開發現狀的基礎上，結合國外先進的開發機制，因地制宜地對我國非常規油氣資源進行綜合布局、調控與勘探開發。煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源作為新興能源，我國國內非常規油氣資源的勘探開采技術仍然不成熟，因此，加強與國外正積極開發非常規油氣資源的國家技術合作非常必要，促進我國非常規油氣產業發展。

2.增強非常規油氣產業稅費優惠政策力度

我國非常規油氣產業稅費政策優惠力度有待加強。我國非常規油氣資源儲量非常大，根據最新統計數據，煤層氣儲量世界第三、頁巖氣儲量世界第二。但是我國在各項稅收優惠政策的覆蓋面較為狹窄。我國非常規油氣產業處于起步階段，開發成本較高，目前的稅費優惠政策對于非常規油氣產業高額的成本來說是杯水車薪。所以，我國應大力加強稅費優惠政策力度，使得每一項稅費優惠政策都能真正實現鼓勵非常規油氣資源開發的目的。

3.系統設計我國非常規油氣產業稅費優惠政策

非常規油氣資源開發流轉稅優惠政策的設計，需要根據我國非常規油氣資源的特點進行，可從以下三個方面具體實施。一是增值稅優惠政策，我國對煤層氣抽采企業的增值稅一般納稅人實行增值稅先征后退，但是對其他非常規油氣資源的開發并未實行相關稅收優惠政策。因此，我國有關組織部門在了解了各類非常規油氣資源賦稅能力后，應當就不同的非常規油氣資源增值稅實行免征、降低稅率或者即征即退、先征后退等稅收優惠政策。二是消費稅優惠政策，與非常規油氣資源開發相關的消費稅政策主要是成品油消費稅政策，我國目前沒有專門針對非常規油氣產業指定消費稅方面的稅收優惠政策，為促進我國非常規油氣資源的開采，有必要根據我國非常規油氣資源的特點指定消費稅優惠政策。三是其他稅費政策，如所得稅、資源稅、石油特別收益金等，要形成系統的非常規油氣資源勘探、開發、運輸等環節的優惠和補貼政策，促進非常規油氣產業的長足發展。

[1]林伯強.中國能源發展報告2013[R].北京:北京大學出版社,2013.

[2]張吉軍.加拿大油砂行業現狀與“非技術”因素風險分析[J].中外能源,2014.

萬慧清(1978-)，男，漢族，山東省東營市人，高級會計師，中國石化勝利油田分公司孤島采油廠財務資產管理中心主任，研究方向為企業財務管理。