改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧的歷史實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

李文檳

(陜西師范大學(xué) 陜西 西安 710062)

改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)農(nóng)村扶貧的歷史實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

李文檳

(陜西師范大學(xué) 陜西 西安 710062)

在和平與發(fā)展的主題下，貧困問(wèn)題制約著一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)作為最大的發(fā)展中國(guó)家面臨著的基本國(guó)情，是底子薄、人口多、地域廣、自然條件差、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平千差萬(wàn)別，扶貧形勢(shì)嚴(yán)峻。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)逐步明確并積極推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，在減少本國(guó)貧困人口的同時(shí)，為全球減貧事業(yè)作出了重要貢獻(xiàn)，扭轉(zhuǎn)了過(guò)去世界貧困人口持續(xù)上升的趨勢(shì)，使中國(guó)成為全球首個(gè)提前實(shí)現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)中使貧困人口比例減半的國(guó)家，為千年目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了條件。[1]我國(guó)在不同階段采取相應(yīng)的扶貧措施是取得扶貧偉大成果的重要因素。本文通過(guò)歷史分析方法對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)不同階段扶貧實(shí)踐進(jìn)行分析，來(lái)總結(jié)我國(guó)政府扶貧實(shí)踐過(guò)程中的成功經(jīng)驗(yàn)。

農(nóng)村扶貧;扶貧階段;制度性扶貧;開(kāi)發(fā)性扶貧

中共十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中共中央和國(guó)務(wù)院高度重視扶貧工作，我國(guó)扶貧政策經(jīng)歷了由單純救濟(jì)式扶貧向開(kāi)發(fā)式扶貧、開(kāi)放式扶貧的轉(zhuǎn)變。近40年來(lái)，時(shí)代發(fā)展使我國(guó)面臨的扶貧任務(wù)發(fā)生變化，在不同的扶貧階段，及時(shí)采取合適的扶貧政策是取得反貧困目標(biāo)的重要經(jīng)驗(yàn)之一。

一、1978～1985年：農(nóng)村制度性變革的減貧

1978～1985年這一時(shí)期貧困特點(diǎn)是大面積貧困，主要原因在于是人民公社制度造成的生產(chǎn)積極性低下，從而抑制了土地產(chǎn)出率。

在這一階段主要途徑是通過(guò)制度變革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解中國(guó)大面積貧困的狀況。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制變革，通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等一系列措施，以及農(nóng)戶家庭主體確立和農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)權(quán)利等，極大調(diào)動(dòng)了農(nóng)民積極性和創(chuàng)造性，使得蘊(yùn)藏多年的農(nóng)村生產(chǎn)力得到集中釋放。再加上國(guó)家提高農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)價(jià)格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)(社隊(duì)企業(yè))開(kāi)始在發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)和壯大，農(nóng)產(chǎn)品流通和集市貿(mào)易開(kāi)始逐漸放開(kāi)，引致農(nóng)村減貧效應(yīng)得以集中釋放，在短時(shí)期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有了大幅度提升。國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的同時(shí)通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提升、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)方面的渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富。據(jù)統(tǒng)計(jì)，這一階段農(nóng)村貧困人口由2.5億人減少到1.25億人，農(nóng)村貧困發(fā)生率從33%下降到14.8%，貧困人口呈大幅度減少態(tài)勢(shì)，分布范圍逐漸減小。[3]

二、1986～1994年：貧困縣減貧新模式

經(jīng)過(guò)上一階段，貧困問(wèn)題從以前普遍性模式向分層、分塊演化，區(qū)域間發(fā)展不均衡問(wèn)題加重。在此情況下，依靠整體性的制度變革和依賴經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)拉動(dòng)的扶貧模式效應(yīng)開(kāi)始下降，扶貧脫貧面臨著新瓶頸和新挑戰(zhàn)。這一階段的扶貧政策主要有：建立專門的扶貧機(jī)構(gòu)，推進(jìn)減貧工作規(guī)范化、有序化；二是區(qū)域性，以縣為單位，強(qiáng)調(diào)區(qū)域重點(diǎn)扶貧；三是組織性，通過(guò)建立反貧困組織，對(duì)扶貧對(duì)象、扶貧區(qū)域、扶貧機(jī)制、扶貧資金等進(jìn)行系統(tǒng)謀劃，這有助于提升減貧效果。經(jīng)過(guò)1986～1994年的扶貧攻堅(jiān)，我國(guó)農(nóng)村貧困人口由1.25億人減少到8000萬(wàn)人。貧困人口的分布面積大幅度縮小為699個(gè)縣。[5]

三、1995～2000年：專項(xiàng)扶貧政策創(chuàng)新

這一階段區(qū)域間差距不斷擴(kuò)大，自然環(huán)境條件惡劣的貧困地區(qū)人口在全國(guó)貧困總?cè)丝谥姓紦?jù)了相當(dāng)大的比重，貧困由區(qū)域連片式分布轉(zhuǎn)向散點(diǎn)式。

扶貧政策主要針對(duì)貧困地區(qū)專項(xiàng)扶貧進(jìn)行完善創(chuàng)新。1994年3月制定的《國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃(1994～2000年)》，提出用7年時(shí)間基本解決8000萬(wàn)貧困人口溫飽問(wèn)題。該計(jì)劃標(biāo)志著我國(guó)開(kāi)始實(shí)施有計(jì)劃、有目標(biāo)、有組織的扶貧方針，主要政策有：第一，扶貧監(jiān)測(cè)系統(tǒng)構(gòu)建和實(shí)施。在1997年增加對(duì)貧困縣農(nóng)戶抽樣調(diào)查和對(duì)扶貧政策實(shí)施及減貧情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)。第二，1996年9月出臺(tái)《關(guān)于盡快解決農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題的決定》制定了一系列專項(xiàng)扶貧開(kāi)發(fā)重大政策措施，進(jìn)一步加大了扶貧投入和工作力度。第三，建立了東部地區(qū)與西部貧困省份的東西協(xié)作幫扶扶貧模式，推動(dòng)了區(qū)域間扶貧機(jī)制建立。第四，將特殊困難群體貧困人口納入扶貧脫貧的重點(diǎn)。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)外民間機(jī)構(gòu)開(kāi)始參與到扶貧脫貧工作中，針對(duì)不同貧困群體而設(shè)立的“希望工程”、“春蕾計(jì)劃”等，為社會(huì)扶貧奠定了基礎(chǔ)。截至2000年底，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口減少到3209萬(wàn)人，農(nóng)村貧困人口比例從8.7%下降到3.4%。經(jīng)過(guò)20多年的減貧奮斗，我國(guó)已經(jīng)基本克服農(nóng)村貧困人口溫飽問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”戰(zhàn)略目標(biāo)。

四、2001～2013年：整村推進(jìn)扶貧開(kāi)發(fā)新模式

我國(guó)此時(shí)的貧困特征有了新變化，隨著貧富差距拉大，部分地區(qū)貧困程度不斷加深。同時(shí)，貧困也從收入性單維貧困轉(zhuǎn)向貧困人口健康、教育和社會(huì)福利等方面需求日益顯現(xiàn)的多元貧困新形態(tài)。

作為綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001～2010年)》指出：第一，將取消的國(guó)家級(jí)貧困縣調(diào)整到中西部地區(qū)。第二，將扶貧工作重點(diǎn)縣放在西部地區(qū)，扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象確定為貧困村。第三，全面實(shí)施以村為單位進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)和整村推進(jìn)的參與式扶貧，更加重視科學(xué)技術(shù)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)在扶貧開(kāi)發(fā)中的作用。第四，積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧，加大扶貧可持續(xù)性能力建設(shè)力度，積極開(kāi)展生態(tài)移民和易地扶貧搬遷工作，嘗試小額信貸等金融扶貧。第五，積極實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地和中部崛起戰(zhàn)略，2003年全面取消農(nóng)業(yè)稅，2006年開(kāi)始建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，2007年實(shí)行農(nóng)村義務(wù)教育階段免費(fèi)教育，建立農(nóng)村最低生活保障制度，實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度等，推動(dòng)了農(nóng)村扶貧脫貧過(guò)程的發(fā)展。第六，以村為單位，集中整合多方面、多部門資金和資源，將農(nóng)民建房、土地整理、宅基地整理復(fù)墾、基礎(chǔ)設(shè)施配套、土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)等農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一謀劃、統(tǒng)一推進(jìn)。同時(shí)整村推進(jìn)扶貧過(guò)程中貧困戶全程參與扶貧項(xiàng)目的選擇、組織、實(shí)施和監(jiān)督，增加了扶貧項(xiàng)目的針對(duì)性、可操作性和益貧性效率。全國(guó)農(nóng)村貧困人口由9422萬(wàn)人下降到2688萬(wàn)人，貧困人口減少71.5%，近2/3人口在這一階段脫離貧困。

五、2013年至今：連片開(kāi)發(fā)新舉措與精準(zhǔn)扶貧方略

我國(guó)經(jīng)濟(jì)從2013年以來(lái)轉(zhuǎn)入中高速增長(zhǎng)，GDP增速下降到2015年的6.9%，外貿(mào)增長(zhǎng)出現(xiàn)負(fù)數(shù)，投資增幅明顯回落，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”面臨的狀況，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)力發(fā)生根本性轉(zhuǎn)變，從要素投資增長(zhǎng)進(jìn)入以創(chuàng)新和消費(fèi)為動(dòng)力的新階段。

該階段我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的主要特點(diǎn)：第一，貧困標(biāo)準(zhǔn)提高到2300元后，貧困人口擴(kuò)大到1.4億人。第二，制定和出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011～2020年)》，是將區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)充分結(jié)合，從扶貧理念、扶貧內(nèi)容、扶貧方式以及扶貧對(duì)象等方面進(jìn)行新一輪的調(diào)整和改革。第三，在扶貧重點(diǎn)和扶貧方式上，從以“整村推進(jìn)”為核心的扶貧開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向以集中連片特殊困難地區(qū)為主戰(zhàn)場(chǎng)。第四，2014年開(kāi)始實(shí)施《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，確立了扶貧開(kāi)發(fā)六大機(jī)制，包括改進(jìn)貧困縣考核機(jī)制和退出機(jī)制，取消GDP考核，將扶貧開(kāi)發(fā)作為貧困地區(qū)貧困縣考核核心和重點(diǎn)。創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧機(jī)制即精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，與此同時(shí)確立了十大重點(diǎn)工作，即交通、電、安全用水、特色產(chǎn)業(yè)扶貧、旅游扶貧、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化扶貧和信息扶貧等。第五，精準(zhǔn)扶貧機(jī)制不斷深化推進(jìn)。在實(shí)施“四個(gè)精準(zhǔn)”基礎(chǔ)上，提出“扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、幫扶措施要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)”等六個(gè)精準(zhǔn)，分類施策，因村施策，提高扶貧精準(zhǔn)性。

截至2014年底，14個(gè)集中連片特困地區(qū)貧困人口減少為3518萬(wàn)人。此外，減貧成效的提高進(jìn)一步推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，其中，東部地區(qū)全面建成小康社會(huì)的實(shí)現(xiàn)程度為88%，中部地區(qū)為77.7%，西部地區(qū)為71.4% 。

六、不同歷史階段扶貧經(jīng)驗(yàn)

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)在大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)中，積累與創(chuàng)造了一系列有效的扶貧成功經(jīng)驗(yàn)。包括制度性扶貧、開(kāi)發(fā)性扶貧、集中性扶貧、社會(huì)性扶貧和開(kāi)放式扶貧。[6]

1.制度性扶貧。作為一種常規(guī)性的制度性措施，而非將幫助貧困人口解決溫飽作為道義上的責(zé)任，需要有一系列的機(jī)構(gòu)、組織、專門的經(jīng)費(fèi)以及相應(yīng)的法律、規(guī)制、政策，同時(shí)還需要有明確的目標(biāo)規(guī)劃和部署。在第一階段，出臺(tái)了《關(guān)于幫助貧困地區(qū)改變面貌的通知》，把扶貧工作作為國(guó)家重點(diǎn)任務(wù)，明確了扶貧理念和思想，同時(shí)開(kāi)始改革農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格制度，改變了長(zhǎng)期實(shí)行的工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”制度，逐步增加農(nóng)民收入等等。[7]

2.開(kāi)發(fā)性扶貧。通過(guò)開(kāi)發(fā)貧困地區(qū)本身所具有的經(jīng)濟(jì)資源、自然資源和人力資源，依靠科學(xué)技術(shù)，發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，真正提高貧困人口擺脫貧困的能力和貧困地區(qū)自我發(fā)展的能力。如“星火計(jì)劃”、“豐收計(jì)劃”、“燎原計(jì)劃”、“溫飽過(guò)程”，以及一系列發(fā)展當(dāng)?shù)亟逃聵I(yè)的項(xiàng)目；通過(guò)以工代賑改善當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，例如通過(guò)“三西”農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，針對(duì)甘肅河西、定西和寧夏西海固而實(shí)施的專門的區(qū)域性扶貧政策，提高了當(dāng)?shù)匕l(fā)展?jié)摿Α?/p>

3.集中性扶貧。在力量有限的條件下，集中力量解決處于絕對(duì)貧困狀態(tài)的人口的問(wèn)題是我國(guó)扶貧效果顯著的重要因素。進(jìn)入新世紀(jì)以后，扶貧開(kāi)發(fā)的目標(biāo)集中，精準(zhǔn)到村，最終要求目標(biāo)精準(zhǔn)到戶進(jìn)行扶貧。

4.社會(huì)性扶貧。社會(huì)性扶貧是動(dòng)員組織全社會(huì)力量支持幫助貧困地區(qū)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，具體方式包括：東西互助，組織沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的9個(gè)省、直轄市和4個(gè)計(jì)劃單列市對(duì)口幫扶經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的10個(gè)省、自治區(qū)的貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)；國(guó)家機(jī)關(guān)定點(diǎn)掛鉤扶貧，國(guó)家機(jī)關(guān)、大專院校、科研院所向貧困地區(qū)選派科技副縣長(zhǎng)，國(guó)家有關(guān)部委根據(jù)自己的職責(zé)幫助貧困地區(qū)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，如希望工程、春蕾計(jì)劃、幸福工程、光彩事業(yè)。

5.開(kāi)放式扶貧。積極參與國(guó)際組織和非政府組織在扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)域中的合作，爭(zhēng)取國(guó)際援助支持，推動(dòng)貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如一些正在實(shí)施或落實(shí)如世界銀行貸款的西南地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)口、貧困縣基礎(chǔ)教育貸款項(xiàng)目以及聯(lián)合國(guó)糧食計(jì)劃署和國(guó)際農(nóng)業(yè)發(fā)展基金會(huì)的一些項(xiàng)目等。

根據(jù)以上扶貧政策措施的演變，可以發(fā)現(xiàn)每一歷史階段的扶貧政策措施都隨著面臨歷史階段任務(wù)的不同有更進(jìn)一步的改變。[8]比如所說(shuō)扶貧第一階段，雖然以制度性變革推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從而達(dá)到扶貧為主，隨著制度的完善，需要政府部門從單純的發(fā)展經(jīng)濟(jì)到直接將并不是孤立存在的，例如針對(duì)性扶貧的問(wèn)題。從精準(zhǔn)扶貧的字面意義上，似乎我們以往的扶貧推動(dòng)并非是精準(zhǔn)的，而事實(shí)上，并不是這樣，只是精準(zhǔn)的單位與對(duì)象發(fā)生了變化，從最初的普遍扶貧到區(qū)域精準(zhǔn)，到后來(lái)的貧困縣精準(zhǔn)，再到貧困村的精準(zhǔn)扶貧，直至現(xiàn)階段的精準(zhǔn)到戶，中國(guó)的扶貧精準(zhǔn)經(jīng)歷了不同的內(nèi)涵變化。

[1]汪三貴，論中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧，貴州社會(huì)科學(xué)，2015年第5期

[2]向德平，包容性社會(huì)增長(zhǎng)視角下中國(guó)扶貧政策的變遷與走向，華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)，2011年第4期

[3]劉娟，我國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)回顧、成效與創(chuàng)新，探索，2009年第4期

[4]阿瑪?shù)賮喩撋鐣?huì)排斥，經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2005年第3期

[5]蔡榮鑫，“包容性增長(zhǎng)”的理念的形成及其政策內(nèi)涵，經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2009年第1期

[6]楊秋寶，反貧困的抉擇：中國(guó)50年的實(shí)踐、基本經(jīng)驗(yàn)和歷史意義，陜西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，第28卷第4期

[7]朱曉陽(yáng)，反貧困的新戰(zhàn)略：從“不可能完成的使命”到管理窮人，社會(huì)學(xué)研究，2004年第2期

[8]廖富洲，我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)中的政府行為分析，中州學(xué)刊，2004年第5期

李文檳(1992-)，男，漢，陜西佳縣人，研究生在讀，陜西師范大學(xué)，研究方向：政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。