特色小鎮建設的實踐與探索

仇麗萍 黃金旺

（中共東臺市委黨校，江蘇東臺 224200）

特色小鎮建設的實踐與探索

仇麗萍 黃金旺

（中共東臺市委黨校，江蘇東臺 224200）

特色小鎮建設是拉動我國經濟轉型升級的新引擎，是推進城鄉一體化發展的突破口，為我國經濟持續健康發展注入了強大新動能。當下特色小鎮建設存在著貪多求大、人為造鎮、新瓶裝舊酒、搞房地產開發、忽視文化建設、急于求成、過度舉債、破壞生態環境等傾向。扎實有序推進特色小鎮建設要采取特色產業建鎮、突出特色文化根脈、注重生態建設、集聚人才、多元投融資、加強監管等對策措施。

特色小鎮；經濟轉型；新型城鎮化

“十三五”規劃綱要明確提出：“要因地制宜發展特色鮮明、產城融合、充滿魅力的小城鎮”。當前，在多方齊力推動下，特色小鎮建設正在全國各地如火如荼地展開。為什么要建設特色小鎮，怎樣建設特色小鎮才能不違初衷、行穩致遠，這是我們要思考的問題。

一、特色小鎮建設的重要意義

特色小鎮建設是新型城鎮化建設的必然要求，也是實現城鄉一體化發展的突破口，對實現全面建成小康社會具有重大戰略意義和現實意義。

（一）特色小鎮建設是拉動我國經濟轉型升級的新引擎

小城鎮作為聯系農村和城市的紐帶，第一產業基礎扎實，農產品和工業原材料豐沛，農村轉移勞動力充足，具備發展二、三產業的基礎條件。近年來，一些地方的二、三產業蓬勃發展，產值超過了第一產業。立足特色小鎮建設，能夠實現產業升級和三產融合，打造新的產業升級版和經濟增長極，促進農業現代化。

一些特色小鎮的成功創建已經成為拉動我國經濟轉型升級的新引擎。如中國首批127個特色小鎮之一的“蘇州絲綢小鎮”震澤，將一根蠶絲定為發展的主線，形成一條集農業觀光、工業旅游、美食體驗、生態休閑等元素于一體的綠色經濟產業鏈，完成了從傳統“生產型小鎮”向現代時尚“創意型小城”的華麗轉身，成為帶動周邊村民奔小康的強力小鎮。[1]住建部數據顯示，第一批127個特色小鎮建設帶動產業和農村發展效果明顯，127個特色小鎮自公布以來，新增企業就業人口10萬人，平均每個小鎮新增工作崗位近800個，農民人均純收入比全國平均水平高1/3。[2]

（二）特色小鎮建設是推進城鄉一體化發展的突破口

改革開放30多年來，隨著工業化的迅猛發展，城鎮化水平大幅提高，2016年達到57.35%。但是，由于城鎮化很大程度上是在各地經濟發展的過程中自然形成的，缺乏明晰的戰略規劃引導，也存在一些新的矛盾和問題。而在我國涌現出來的一批工業、金融、旅游、文化、科技、商業、體育等特色小鎮，集眾創空間、研發中心、人才公寓等為一體，小鎮中生產、生活、生態相互融合。在這種注重功能疊加、要素融合、“產城人文”一體的新型空間中，城鄉二元結構帶來的諸多問題得以破解。

（三）特色小鎮建設為我國經濟持續健康發展注入了強大新動能

位于陜西省西咸新區的中國首個無人機系統“翱翔小鎮”，項目規劃占地5平方公里，預計總投資350億元，預計可帶動上千億元產業價值。[3]首批中國特色小鎮江蘇（泰州市姜堰區）溱潼鎮，未來三年計劃投資80億元以上，建成包括小鎮客廳、河坊水街等一批億元以上項目。山東省平度市（縣級市）12個特色小鎮項目總投資額高達186億元。

住建部、國家發改委、財政部提出到2020年培育1000個左右特色小鎮，1000個獲得驗收認可的國家級特色小鎮，實際上將啟動3000個小鎮的開發與跟進。因為1個成功的國家級特色小鎮，背后往往有2個至3個省、市、縣級別的培養對象。省、市、縣級3倍的放大，將進一步擴大特色小鎮建設開發規模。若按照每個小鎮平均3平方公里建設用地、300萬平米建筑規模、50億元開發資金，3000個小鎮將合計達到15萬億元的投入。

全國特色小鎮建設無論是投入的資金數額，還是產業發展的帶動量（帶動的產業價值）都是龐大的，這無疑為我國經濟持續健康發展注入了強大新動能。

二、當下特色小鎮建設中存在的“異化”傾向

特色小鎮建設在快速發展的同時，也出現了一些“異化”傾向。

貪多求大，淪為空城。例如，我國目前除了西安、成都、合肥宣布建設“基金小鎮”外，還有超過15個城市提出或者聲稱已經建成基金小鎮。據不完全統計，這些基金小鎮提出的未來資產管理規模合計超過4萬億元。這些不具備先決條件、單靠建設高端房地產來發展基金小鎮，只會造成一個畸形、無序、高風險的區域私募基金市場，不但契約精神無從談起，產業帶動無從實現，就連最基本的代客理財能力也無法落實，到頭來恐怕只會留下一座空城。

人為造鎮，特色不“特”。在大力推進特色小鎮建設的形勢下，一些進入各級特色小鎮名單的小鎮，會得到財政等多方面的支持，而更多沒有進入特色小鎮名單的小鎮，就會感到很不平衡。為了加快特色小鎮建設，一些非特色小鎮就加大“特色”資源挖掘力度，甚至通過牽強附會、移花接木等形式演變成“為特色而特色”的人為造“鎮”行為，形成重復建設，致使特色小鎮差異性不足，功能區定位重合，最終導致特色不“特”，小鎮不“小”。

“新瓶裝舊酒”，缺乏創造力。不少地區建設特色小鎮只是“新瓶裝舊酒”“穿新鞋走老路”，缺乏整體規劃和適宜的產業融合設計。有的甚至還想著像過去搞開發區那樣到處開花，村村點火。沒有特色的產業、特色的環境、特色的文化和富有專長的特色人才，就不能賦予小鎮獨特的創造力，更不要說實現產業升級了。

脫實向虛，搞房地產開發。在有些地方，特色小鎮建設被異化成了“圈地造城”，借特色小鎮之名，行房地產開發之實。這些特色小鎮建設，不過是“把空間變成房子”，甚至形成新的“空鎮”“死鎮”。

忽視文化建設，割斷歷史文脈。一些地方在特色小鎮建設與文化保護方面，存在偏差和誤區。有些地區結合特色小鎮的推進，對一些古村落進行“大拆大建”式的改造，使歷史文化村落賴以存在的山體、植被、水系和農田等周邊環境系統遭到破壞，村落的空間形態和村民的生活形態、勞作方式、民俗等非物質文化遭到遺棄，傳統的文化記憶正在消失。西北某市提出重點建成6至10個特色小鎮，一邊是以高檔住宅社區、城市綜合體為主的大量房地產開發樓盤建設如火如荼，另外一邊8處古老的清代園林式建筑卻面臨被拆遷的命運。[4]

急于求成，搞形象工程。國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎說，一個真正的特色小鎮，它從規劃到建設，到運營，到基本的功能完備，最起碼得用20年時間。隨著特色小鎮建設的升溫加壓，一些地方特色小鎮建設存在著“趕熱點”、趕進度的趨勢，拔苗助長，急功近利，急于求成，搞形象工程。這是一種不了解特色小鎮培育、建設規律的做法，結果適得其反。

大肆舉債建設，風險加大。一方面，特色小鎮建設標準高，另一方面，很多小鎮工業基礎不強，資源條件差距較大，于是，一些地方政府就不顧實際財力和具體情況，大肆舉債建設。例如，西部地區某縣正在規劃建設一條近50公里的旅游步道和自行車道，資金投入巨大。但由于游客數量較少，建成后利用效率不高，產生的現金流絕難支撐債務償還，風險很大。

以上這些問題如果不引起重視加以解決，就會大大影響特色小鎮建設的成效，甚至造成資源的極大浪費，留下敗筆和遺憾，變造福為造禍。

三、扎實有序推進特色小鎮建設的對策措施

到2020年我國要培育1000個左右國字號特色小鎮，再加上各地的層層加碼，實際數字要大得多。“特色小鎮”建設量多面廣，怎樣推進才能不違初衷、行穩致遠呢？

（一）堅持以特色產業建鎮，確保特色小鎮持續發展

特色小鎮的“特”，主要指產業“特”，即高新服務業或傳統經典產業中的某一行業乃至其中的某一環節。產業是特色小鎮發展的生命力，特色是產業發展的競爭力。

浙江的“特色小鎮”都是經濟社會發展到一定階段的產物。例如玉皇山南麓的“基金小鎮”之所以能誕生，一方面是企業在發展中需要不斷的資本來“輸血”，另一方面是當地民營資本壯大后急需尋找投資渠道，于是“基金小鎮”應運而生，它的功能正符合雙方需求。

浙江之所以能涌現一大批“特色小鎮”，其實都是這樣自自然然生長起來的：浙江是我國民營經濟很發達的省份之一，全省60%以上的稅收、70%以上的生產總值、80%以上的外貿出口、90%以上的新增就業崗位來自于民營經濟，具備雄厚投資基礎。另外，浙江也是我國“塊狀經濟”最發達的地區，數百億規模的“塊狀經濟”集群就有300多個。浙江培育“特色小鎮”，是在具備上述條件后因產業而興的。

浙江特色小鎮的規劃面積控制在3平方公里左右，建筑面積控制在1平方公里左右，面積雖不大，但其土地上所集聚的資本和資源卻是巨量的。

特色小鎮建設要全力培育和發展特色產業，用強大的特色產業為特色小鎮建設提供源源不竭的動力和支撐，實現可持續發展。

（二）突出特色文化根脈，守住特色小鎮之“魂”

浙江省2016年6月印發的《關于加快推進特色小鎮文化建設的若干意見》指出，在特色小鎮建設中塑造文化靈魂，樹立文化標識，留下文化印象，是文化作為特色小鎮內核的必然要求。該意見要求運用“文化+”的動力和路徑有效助推特色小鎮建設，充分發揮文化在塑魂、育人、興業、添樂、揚名等方面不可替代的獨特作用。

特色小鎮的特還在于文化“特”，特色小鎮應該有區別于其他城鎮的歷史記憶和文化脈絡。在特色小鎮建設中，一是要注重和善于挖掘文化特色、找軟件、找魂之所在；二是要注重對那些優秀文化遺產傳承人的培養和扶持，可以開辟或保留一些具有當地特色的藝人工作室，包括書院、書場、戲臺等，讓鎮民和游客能在裊裊炊煙中記得住鄉愁；三是要牢固樹立“文化+”的戰略思維，把文化的力量融入經濟和社會事業發展，充分發揮“文化+”的能動力、主導力和衍生力，提升小鎮的綜合競爭力。

（三）注重生態建設，推進綠色發展

特色小鎮必須是生態小鎮，這是底線。在成為特色小鎮“樣板工程”的浙江，在建設過程中，小鎮的功能力求“聚而合”，建設形態力求“精而美”。浙江所有特色小鎮都按照3A級景區打造，其中旅游產業特色小鎮還要按5A級景區標準建設。特色小鎮的整個開發過程，都要根據地形地貌，做好整體規劃，保護好生態環境，并以此為重要資源，建設“田園風光小鎮”“綠蔭垂柳小鎮”“江南水鄉小鎮”“槳聲燈影小鎮”等等，讓每一個特色小鎮都成為具有特色風景的“生態小鎮”。

（四）完善軟硬件環境，集聚人才

建設特色小鎮關鍵要有創新創業、技術、管理等人才團隊。首批國家特色小鎮浙江省橫店鎮，因為橫店集團創始人徐文榮的正確決策，從傳統的絲綢產業轉型為知名的影視基地，如今又走入“文化+科技”的新型發展模式。像徐文榮這樣有膽識、有謀略的人，就是特色小鎮建設的關鍵人才。

在特色小鎮建設過程中，一要注重搭建內、外部開放性平臺，讓相同、相關產業的人才經常交流、互動、合作，不斷壯大、完善創新生態和產業生態，形成良性循環；二要給予人才扶持，借鑒中關村國家自主創新示范區做法，對特色小鎮范圍內的高端人才實行稅收優惠和個稅優惠政策，加大對高層次人才運營項目的擔保支持；三要打破條條框框，制定吸引高端人才落戶的政策，完善住房、教育、醫療保健、配偶安置等服務，以“不求所有，但求所用”的方式引進世界級高端人才。

（五）財政引導，多元參與

浙江省在2016年10月舉行的特色小鎮建設及PPP項目推介會上，24個項目現場簽約。其中的20個PPP項目，總投資852億元，引入社會資本766億元。[5]

特色?。ǔ牵╂偟耐顿Y建設，具有投入高、周期長的特點，單靠一鎮之財力難以支撐，純市場化運作難度也很大。這就要求創新投融資方式，打通政府資金、社會資本和金融機構三方融資渠道，通過采用PPP合作模式，吸引多元化投資主體，并讓其充分發揮各自優勢，破解特色小鎮建設的“融資難”問題。

（六）加強監管，確保特色小鎮建設健康有序發展

“特色小鎮”概念的提出者、江蘇省委書記李強，在擔任浙江省長時強調，特色小鎮要成為創新、協調、綠色、開放、共享發展的重要功能平臺。建設特色小鎮不要太看重“帽子”，要更加關注內涵，注重轉型與創新的含金量，讓特色小鎮真正有個性、更富生命力。

為確保特色小鎮建設健康有序發展，必須加強監管。一要進一步明確特色小鎮的培育理念、方法和路徑，決不違背初衷。二要堅持有重點地發展，科學確定特色小鎮，合理控制數量，有序有效推進。三要堅持集約節約原則，科學確定鎮建設總體規模，防止工業、商業、旅游、文化等大型項目建設規模過大，強化依規建設，防止違法違規圈地搞開發。四要將更多土地、資金投入生活區建設，合理減少工業用地，降低工業園區道路和綠化美化等建設標準，避免寬馬路大廣場等形象工程。五要建立全國小城鎮建設監測機制，每年開展檢查評估，對培育工作開展好的予以財政獎勵，對問題多的進行通報批評、約談，責成整改。

特色小鎮視野廣、能量大，承載著大戰略大夢想。隨著一個個特色小鎮的建成，將徹底改變鄉鎮的經濟社會發展格局，也將為推動地方經濟發展、實現全面建成小康社會目標作出重大貢獻！

[1]葉曉楠，王美入，李澤巖.避免千鎮一面追求獨一無二：特色小鎮特別迷人[N].人民日報海外版，2017-01-12.

[2]王優玲，萬利.住建部：特色小鎮培育要防止盲目造鎮[N].鹽城晚報，2016-03-24.

[3]孫海華.中國首個無人系統特色小鎮啟動建設[N].中國青年報，2016-02-21.

[4]唐虹，熊湘怡，付光宇，屈凌燕，白麗萍，董建國.部分特色小鎮現“房地產化”傾向[N].經濟參考報，2017-03-14.

[5]馮蕾.特色小鎮與PPP：如何碰出火花向[N].光明日報，2017-01-24.

責任編輯：林淑周

F299.27

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1674-1072（2017）03-055-04

2017-04-08

仇麗萍（1975-），女，江蘇東臺人，中共東臺市委黨校教務科科長，講師，主要從事行政學、政治學研究。黃金旺（1955-），男，江蘇東臺人，中共東臺市委黨校高級講師，主要從事經濟學、政治學研究。