論社會治理視角下的居民委員會困境與對策

霍亞茜

一、引言

進入21世紀，隨著互聯網技術的發展，社會主義經濟體制的變革也在不斷地深化，以政府為主導的社會管理體制已經不能適應社會的發展，對政府治理社會的體制提出了新的要求。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”在此背景下，關于社會治理主體多元化的討論引起人們的注意，以社區為載體發展社會治理主體多元化從而解決社會問題，已經成為解決社會問題的新思路。居民自治作為社區治理的一部分，在社會多元主體建設中具有重要的促進作用。社區居民委員會作為一種群眾性自治組織，可以優化社區資源，重塑政府與社區居民的關系，完善基層自治體系。本文嘗試分析在社區治理主體多元化的背景下如何實現社區居民委員會的發展，完善居民自治體系，做出有效的探索，提出相應的對策。

二、理論視角與現實依據

1.社會治理的理論視角

20世紀90年代以后，關于“治理”的理論首先在公共管理領域逐漸興起。治理理論提出一種新的管理思維方式，其強調重新調整政府、市場、社會和公民的關系。R.C.博克斯提出“公民治理”的理論，指出21世紀是以公民治理為主導的時期，形成以公民為主體，協同立法者、公共服務者共同治理社會的局面。公民積極主動地參與社區事務的管理，公共服務者為公民提供社區管理的條件，充當促進者、協調者、咨詢者和輔導者的角色。立法者負責從法律的角度回應公民所提出的問題，保障社區事務的有序進行。R.D.帕特南從社會資本的角度論述社會資本對公民參與網絡所形成的非正式制度的重要作用，從而對社會治理產生影響。公民參與社會事務所形成的普遍互惠規則，可增進公民之間的信任和合作，使公民自愿參與網絡建設。社會治理理論不斷得到發展完善，由此多中心治理理論得以提出，埃莉諾·奧斯特羅姆和文森特·奧斯特羅姆夫婦在波蘭學者邁克爾·波蘭尼的多中心秩序基礎上共同創立合作網絡治理理論，提倡在治理主體的多元化條件下，解析多元主體的權利與義務，從而理清多元主體之間的關系，相互依存的關系促使其在運行機制上必然形成一種自主自治的網絡，多元主體通過對話來增進理解，通過相互配合實現資源優化，從而能夠實現良好的合作管理。雖然社會治理理念在西方國家和國際性組織中得到應用和推廣，但是，根據我國的國情，政府適時推出“社會治理”的理念，從而打破了以往政府管理體制處于主導地位的局面。我國學界對多元治理理論已基本達成共識，孫曉麗總結相關理論后認為，“社會治理”應該提倡治理主體多元，以公共產品、公共服務為切合點，促使作為社會管理者的政府、市場組織、社會組織共同攜手合作，滿足社會公民對公共產品和公共服務的需求。

2.現實依據

居民委員會在我國的城市化過程中承擔重要的作用。20世紀40年代末，居民委員會形成社區自治的基本形式。1954年通過的《城市居民委員會組織條例》規定“居民委員會是群眾自治性的居民組織”。20世紀80年代，經濟體制和政治體制開始變革，居民委員會漸漸地代替單位制，成為整合社會結構的社會組織。與此同時，民政部開始注重社區在城市穩定中發揮的社會作用，推進社區在城市建設中的作用，創新社區管理體制。2010年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進城市社區居民委員會建設工作的意見》，總結我國社區居民委員會的工作情況以及意見，對居民委員會提出新的任務和要求。居民委員會根據我國的具體國情而不斷地發展變化，成為我國一項重要的政治制度，也是社區居民聯系最密切的群眾自治性組織，代表社區居民向基層政府反映訴求，維護社區居民的切身利益。

在新的歷史時期，居民委員會成為實現社區居民自治的重要群眾性組織。20世紀80年代以后，隨著單位制的解體，城市遷移加快，社區建設在城市化過程中發揮著凝聚社會力量、促進社會良性運行的功能。在新的形勢下，政府職能開始向服務型政府轉變，社區居民成為社區多元治理的主體之一，參與社區治理，通過為社區居民提供服務的方式，彌補在目前的狀況下政府在一定程度上職能運轉失靈的不足。中國社會轉型過程中，越來越多的社會問題顯現出來，社區作為人們生活的重要場所，也成為出現社會問題最多的地方之一。在政府職能由行政型向服務型轉變過程中，社區居民的利益表達面臨著多方面的困境。在實現社會治理主體的多元化的條件下，社區居民通過參加居民委員會的方式，形成表達自己的利益渠道的方式。只有明確這一目標，才能有效地實現社會治理多元化，從而實現居民自治。

三、社區居民委員會存在的問題

1.社區居民委員會主要從政府獲得社會支持

社區居民委員會隨著社會變遷而產生、發展，具有自身的特殊性。隨著計劃經濟向市場經濟轉變，社區作為城市基本的組成單元，開始負責解決由于社會結構變遷所帶來的一系列問題。但是，由于社區居民委員會本身存在的特點，導致其在承擔社會問題方面面臨諸多不足。《中華人民共和國城市居民委員會組織法》對社區居委會的職責做出規定：“協助政府及相關職能部門開展工作。”但是，在實際工作中，由于我國長期受行政管理體制影響，街道辦事處把很多與居民相關的行政任務交給居委會協辦，從而影響了社區居民委員會正常功能的發揮。社區居民委員會的經費來源、人員配置、工作內容由街道辦事處決定，因此，社區居民委員會與街道辦事處的關系變成“領導與被領導”關系。米歇爾·密爾指出： “一切政府的活動，只要不是妨礙而是幫助和鼓舞個人的努力與發展，那是不嫌其多的。可是，政府一到不去發揮個人和團體的活動與力量卻以它自己的活動去代替他們的活動的時候；一到不是對他們進行指教、勸導并有時指摘而是叫他們在束縛之下工作，或是叫他們退立一旁而自己去代替他們工作的時候，害處就開始發生。”因此，由于社區建設和居民委員會主要依賴政府支持，缺乏整合社區資源的渠道和途徑。

2.社區居民參與社區事務積極性不高

當前，居民參與社區管理的主要途徑是參加非政府組織。但是，現在我國的非政府組織面臨資金短缺、財務匱乏、缺少獨立性等問題。隨著改革開放的深入發展，城市化進程的加快，社區居民對社區事務日益關注。通過發展正常的社會渠道促使社區居民參加居民自治，社區居民委員會就成為最重要的載體。社區居民委員會由于承接街道下派的行政任務繁重，存在制度、機制和動員方式的不完善。以居民缺乏有效的參與形式為例，社區居民在社區居民委員會成員的勸說和開導下參加社區居民委員會時，無論會議性質還是會議內容，主要是由社區居民委員會決定。由于參加會議的居民并沒有達成共識，對于社區居民委員會決定的事項只是象征性參與，因此并不能真實反映居民的心聲。“在一些決定性的關鍵時刻，最大的危險就在于輕而易舉地達成表面上的共識。”社區居民通過社區居民委員會維護自己的權利只是一種表面形式，致使社區居民不愿意參加居民委員會舉辦的其他活動。

3.居民委員會的法制建設與社會發展不適應

居民自治的法律體系在國家、地方和社區層面不斷得到完善，促使居民委員會逐步有了法律保障。1954年出臺的《城市居民委員會組織條例》使居民委員會的群眾自治組織的性質在法律層面確定下來。1982年確定的居民委員會的性質、組織方式、基本組織架構、基本功能等內容在《中華人民共和國憲法》中得到明確認可。1989年出臺的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》以基本法的形式確定居民委員會制度。20世紀90年代，改革開放以后，社會變遷加快，對城市基層管理體制提出新的要求，社區建設適應這一變化，與居民委員會相結合，發揮巨大的社會整合作用，我國政府由此出臺一系列法規保證居民委員會和社區建設的發展。隨著社會的進步，法制宣傳普及，公民的法制意識增強，開始重視通過法律途徑維護自己的合法權益。與此同時，隨著商品住房的增多，業主委員會、物業公司逐漸在社區管理中產生作用，共同參與社區管理，處理與社區居民利益相關的社區問題，與社區居民委員會形成共同管理的局面。但是，關于社區居民、社區居民委員會、業主委員會等方面處理問題的機制尚未有正式的法律條文做出規定，僅僅有地方政府出臺的相關政策，因此其機制尚不健全。

4.居民委員會工作人員的能力有待提升

社會意識會對人產生深遠影響， “以人為本”的理念促使管理者的管理方式開始轉變，要求他們的水平不斷地提升。社區居民對社區的管理水平和服務要求日益提升，對社區居民委員會工作人員的素質提出新的要求。“居民沒有意識到社區自治與本身的利益相關，因此也不會通過利益訴求的渠道來維護自身的合法權益。近幾年，伴隨著社區建設的開展，各地通過采取原居委會干部留下一部分，區街道干部下派一部分，在社區居民、軍隊轉業干部、下崗職工、大學畢業生中選聘一部分的方法，擴大了社區工作者的選擇范圍，從而使社區工作者的政治、文化素質，工作能力和年齡等方面的情況與以前的居委會干部相比得到了一定的改善。”社區治理需要人才的支撐，但是社區居民委員會的工作人員由于承擔過重的行政任務，無法集中精力與社區居民交流彼此對社區管理的看法。再加上由于社區治理方面的知識并沒有在社區普及，導致相關人員缺少學習社區治理知識的途徑。社區居民委員會工作者開展工作傾向于利用以往的生活經驗，其工作水平因人而異。總體來講，人才的發展和儲備已經成為影響社區居民委員會實現居民自治和社區治理的重要影響因素。

四、解決問題的途徑

1.重新塑造政府組織與社區居民委員會的關系

在政府政策的引導下，社區居民委員會不斷發展壯大。公民開始注重維護自己的合法權益，參與社會事務治理，與政府建立平等的話語權。公民以社區為組織平臺，通過參與社區居民委員會，凝聚社區居民的力量，有組織地表達社區居民的利益訴求。在社會轉型的過程中，政府注重社區建設，通過推動居民委員會的發展，為居民自治提供一個平臺。政府基層管理體制的創新，重新劃分基層的公共權力，理順基層工作部門的職責，發揮基層社會管理單位的行政效率，促使社區的居民委員會不再承擔過多的行政任務。社區居民委員會作為實現社區自治的重要渠道，在凝聚民心、表達社區居民的利益訴求方面起到重要的推動作用，因此，社區居民委員會在政府職能向服務型轉變的過程中，發揮著社區居民委員會服務社區居民的作用，使社區居民委員會成為真正意義上的居民自治平臺。

2.通過制度創新動員社區居民參與社區事務的管理

社區居民廣泛地參與社區事務的管理，需要以制度為保障，形成持久的動力機制，才能實現社區居民自治。社區居民委員會代表社區居民的利益，完善民主政治建設，形成以居民委員會為重的社區社會發展組織，對動員社區居民參與社區事務的治理具有關鍵作用。我國許多城市的政府組織在社區居民委員會換屆選舉、候選代表、選舉的方式等方面積極地探索，建立居民聽證會、協調議事會議等擴大社區居民參與社區事務的渠道，促使更多的社區居民參加社區民主政治建設，完善居民自治的制度建設。社區居民委員會通過動員社區居民參與志愿服務的方式，協助社區社會組織發展壯大，共同向社區居民提供服務，滿足社區居民的公共服務需求，凝聚社區居民的力量，提高社區居民對社區的認同感和歸屬感，成為切實維護社區居民利益的社會組織。例如，社區居民委員會通過動員社區共產黨員參與社區志愿服務、發掘熱心居民等方式，建立志愿隊伍，形成一個以社區居民委員會為核心的社會團體。

3.拓寬居民委員會的資金來源

政府利用行政職能轉型的契機，通過培育以居民委員會為主的非政府組織，擴大向公民提供公共服務的渠道。與此同時，社區居民委員會通過自身建設，形成獨立的財務系統，通過政府購買服務、志愿征集、捐贈等多種途徑獲得資金支持，切實落實為社區居民服務的目標。因此，政府在社區建設的資金投入中，特別設立專項資金用于購買社區居民委員會向社區居民提供的服務，通過財政撥款的方式引導社區居民委員會的發展。例如，以合肥市濱湖世紀社區為例，其以“居政分離”為目標，通過財務、政策等方式，促使社區居民委員會獨立發展，使之成為培育非政府組織的平臺。社區居民委員會通過了解社區居民的需求，整合社區的志愿團隊，向社區的居民提供社區服務，不斷提高居民參與社區事務管理的水平，豐富居民自治的經驗，促使居民自治的意識深入人心。

4.完善社區居民委員會在管理方面的法律制度

在城市社區的管理中，提高居民委員會在居民自治中的地位，需要厘清社區中社會組織之間的關系，從法律方面保障社區利益最大化的實現，維護社區居民的權益。因為法律建設需要很長時間，經過很多程序和討論，所以社區管理只能為社區法律的制定指明方向。社區管理法律上升到國家層面是一個艱難曲折的過程，是由其具體的國情所決定，視社會的發展情況而定。完善的法律應從現有條件出發來制定，把實踐中發展比較好的管理辦法通過地方政策或者居民公約的形式先行實行。對于爭議較大或者不完善的社區管理辦法，地方政府通過聽證會的方式，召集公民、居民委員會、物業等利益涉事方，共同制定相關的地方性法規。社會變化太快，社區發展迅速，社會關系也變得相當復雜，對于亟須處理的社會問題，應通過民主協商的方式盡快出臺政策，以降低因社會問題造成的影響。由于社區治理水平與居民的生活息息相關，因此社區居民委員會可以根據本社區的具體情況制定具體的社區治理規章，作為社區居民自治和社區管理的準則。

5.提高居民委員會工作人員能力

社區工作具有專業性、綜合性的特點，對社區工作者的要求較高。社區居民委員會是政府與群眾之間溝通的橋梁，社區居民委員會人員的工作水平直接決定社區工作質量的高低，因此，加強社區居民委員會的隊伍建設對社區治理至關重要。首先，健全社區居民委員會管理制度，完善社區居民委員會的選舉制度，保障社區居民的選舉權，促使社區居民委員會成員真正代表居民利益管理社區。同時，提高居民委員會工作人員的待遇水平，提供養老保險、醫療保險、失業保險等社會福利，促使其生活水平有所改善。其次，采取教育、學習、培訓等多種方法，促使社區居民委員會工作人員更新觀念，提升管理水平，為社區居民提供更好的服務。最后，建立社區工作站，引入社區工作者，優化社區工作人員結構，形成具有專業性、知識性的工作隊伍。

五、結論

社區作為城市管理的基本單元在城市化過程中逐漸占據重要地位，提高社區工作人員的管理水平有助于公民生活質量的提高。因此，公民要求參與社會治理的呼聲日益增高。公民與社區的關系由從參與社區管理逐步過渡到社會治理，居民委員會作為社區居民參與社會治理的社會組織，起到宣傳動員、反映居民的表達利益訴求、改善生活的作用，因此，社區居民委員會的發展狀況對社區治理至關重要。社區居民委員會應通過重新調整與政府的關系，通過財務獨立拓寬資金渠道，提高社區居民委員會工作人員的素質，與社區居民產生互動，再次回歸服務居民的社會角色定位，承擔起居民自治的責任，成為真正代表居民利益的群眾性自治組織。

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