從國家制度到社會規范
——1929年工會立法與實施研究

朱東北

（吉林大學 文學院,長春 130023）

從國家制度到社會規范
——1929年工會立法與實施研究

朱東北

（吉林大學 文學院,長春 130023）

1929年《工會法》是我國第一部工會單行法。工會“法制”的確立，由此開啟了工會的“法治”時代。出于合法化、規范化的初衷，其活動實際集中在區域管轄、會務規范、日常監管三個方面。進入工會法的實施層次后，經濟、社會因素對其發生持久的影響，多元經濟共存，地域、人為因素也很難消除，各種因素相互聯系、彼此作用，不僅反映了傳統國家推進法治建設的諸多棘手問題，也提供了法制自我完善的機遇。總之，工會立法可以在短期內完成，但在大轉折時代，實現從國家制度到社會規范的蛻變，進而實現工會法治的普惠化，依然是工會改革的長期任務。

工會法；南京國民政府；工會改革；法治建設

20世紀20年代，工會立法的出現，既是近代社會發展演變的必然，也是工人階級形成與壯大的客觀需要。不僅構成了國家的基本制度，也是法治建設的重要部分。學界的研究，主要集中于建國后，建國前涉獵不多，因而無法縱覽我國工會立法的全貌①。縱觀百年工會立法，1929年《工會法》無疑具有首創價值，更有著巨大法律實踐意義，值得研究。本文僅以此為切入點展開論述，以期為新時期的工會發展提供必要的歷史參考。

一、工會法的頒行

工會立法來自西方，經歷了四個時期:“最初為團結之禁止，其次為團結之限制，最后為限制之撤廢，而為團結之公認。”[1](p154)1929年南京國民政府頒行的《工會法》，與新中國1950年《工會法》、1992年《工會法》構成了我國20世紀工會立法的三個階段。1929年，國民黨中央在《工會法原則草案》中明確指出，通過立法，實現“以黨領導民眾，而從事于各種民眾運動，……進而誘掖其團結，藉以集中民眾力量于黨，且勞動條件之改善，非組織工會，尤難收效，然國家對勞資關系之調整，失業之救濟，勞力提供之調劑，須咨詢于工會者正多，故應于認為必要時，促其設立。”[2]

（一）《工會法》的頒布

與北京政府、廣州政府相比，南京國民政府時期，勞動立法體系完整，實施范圍廣泛，法律與社會深入調適。其中，工會合法化是歷史的必然，《工會法》是工會制度體系的核心，也是工會歷史變遷的關鍵的環節。工會立法歷時兩年。1927年7月1日，南京國民政府成立勞工局，任命馬超俊為局長，管理全國勞工行政事務，各省農工廳、各市社會局。在農業部成立前，全國農工行政事宜，都由勞工局監督指導。直至1929年1月，該委員會先后開會200多次，歷時11個月，完成《勞動法典草案》起草，由廣東建設廳呈政治分會，轉送中央立法院審議。29日，立法院第10次會議，議決制定勞工法，指定邵元沖、王葆真、史尚寬、羅鼎、盧奕農，組成勞工法起草委員會，后因羅鼎調任商會法起草委員，由吳鐵城接替。1929年9月，工會法初稿完成。10月21日，國民政府正式頒行《工會法》，凡53條。

工會立法具有變革特征。一是社會動因，社會發展日新月異，工會法律必須隨之而變。二是政治需要，建國步驟分為軍政、訓政、憲政，工會法“當適應各時期之時間性而厘定，自無一成不變者”[3]。三是制度原因，即法律文本不斷趨于完善。由于沒有前例，“決定采用單行法，以其富于彈性，日后較易修正”[4]。《工會法》施行后，分別于1931年12月12日第一次修訂，1932年9月27日第二次修訂,1943年11月20日第三次修訂，凡62條。1943年修正案作為全民抗戰時期工會規范大綱。抗戰結束后，1947年6月13日，國民政府第四次修訂《工會法》全文，凡63條，1948年12月10日，立法院三讀通過時，有所變動，1949年1月7日頒行，凡60條。1929年《工會法》及修正案是一個完整的工會立法與改革階段。然而，工會立法的實施不容樂觀。如國民政府法制局局長王世杰指出：“一個國家的法律，如果承認這些資本家組織為合法，并且給予他們許多特權。……工會如不為法律所承認，法律（法治）必然失效。”[5]（p6）

此外，立法的功能更在于確立新的規范，無外乎政府保障與勞工自衛兩條路徑，如政府保育政策不能發生顯著效果，應“給予工人以自衛機會”，組織工會。

（二）《工會法》的特征

作為第一部單行法，1929年《工會法》基本規定了工會作為法團的基本權利與義務，包括團結結社權、團體協約權、章程自訂權。雖然這些權利在實際的運行中，存在有法不依的問題，但這不影響工會法本身的歷史進步。

1.團結結社權逐步確立。《工會法》承認了工人結社自由，因而具有社會立法性質。工會立法逐步完成的單行法有：《工會暫行組織條例》（1928 年7月9日）、《工會法》（1929年10月21日）、《工會法施行法》（1930年6月6日）。這些工會立法，囊括了工人團體基本的法律規范，確立了工會體系的組織結構。為維護統治，夯實執政基礎，獲取工人認同，避免其他勢力“把持”工會，此次《工會法》確立了自由入會退會原則，即消極團結權。

2.團體協約權的推廣。繼《勞資爭議處理法》《工會法》出臺后，《團體協約法》（1930年10 月28日）頒布，凡31條，較為詳盡地反映了工會、商會作為法團的行為規范。依據此法，雇主雇用工人，工人團體享有介紹權，但如超過雇主通知一個星期時效，雇主得雇用工人團體以外工人；雇主要求休假日或工作時間外，工人工資應加成或加倍發給，但不得超過兩倍,超過兩倍視為兩倍[6]（p321）。

3.章程自訂權得到規范。工會制定章程，一是規范人數。發起人四分之三以上同意。二是法定要件。包括：名稱；目的；區域及會址；會員之資格及其權利義務之規定；會員入會退會及除名之規定；職員之規定；會議之規定；會費及其他會計之規定；互助事業之規定；章程變更之規定[7](p2-3)。國民黨中央訓練部頒行《工會章程準則》（1931 年9月19日），章程變更須經會員大會或代表大會決議，經過主管官署認可。

1929年《工會法》賦予了工會合法的地位。此后工會成為代表工人的法團，工會章程自訂權得以實現、團體契約權得到推廣。顯而易見，這降低了近代以來勞動領域工人對雇主的依賴，是近代法制史的進步。

二、工會法的實施

工會立法完成，開啟了工會的“法治”時代。依據1929年《工會法》，工會的組建與運行有一套完整的設計，共有注審、改組、改選、解散四個程序。在組建階段，工會注審要經歷發起、籌備、審核、備案四個步驟。審核程序是最關鍵的環節，主要側重于甄別工會的發起動機、宗旨任務、組織設置及章程規約等。在運行階段，又有三個程序：改組，要依法改革工會的組織結構；改選，依照法定年限，領導人換屆；解散，依法令撤銷工會的社團資格。雖然工會法定程序繁雜，覆蓋廣泛，但出于合法化、規范化的初衷，其活動實際集中在區域管轄、會務規范、日常監管三個方面。

（一）區域管轄

以此次立法為開端，工會確立了一地一會的原則。國民政府對工會組織形態的設計表現為：一是在范圍上，規范組織活動地域，禁止縣總工會、省（市）總工會和全國總工會的組建，允許組織市（縣）產業工會、產業工會聯合會或職業工會、聯業工會聯合會。這種單一的工會組織方案就是“一地一會”原則，避免不同面目的工人團體相互爭利。

工會及工人接受當地政府管轄。在全國大多數地區，主管官署是市（縣）社會局（科）。起初，發起工會，須由同一業務45人以上聯署，提出立案請求，經當地黨部認可后，向地方官署立案。《工會法》頒布后，對于發起程序完善，產業工人應在100人以上，職業工人在50人以上。同一工廠之分廠因處于不同區域，其工人將加入不同工會組織。然而，工人入會后，“并不含有劃分工作區域之意義，甲地工會會員，在同一職業工會之乙地，可自由工作。”[7](p14)

（二）會務規范

工會會務規范有二，一是名稱統一，二是業務統一。1929年《工會法》規定，工會稱謂應包含地域范圍、類別、性質三個基本要件。早在1928年，國民政府首次公布了16個行業名稱。1930年，上海市政府首次發布了工會業別分類表，確定了產業工會行業40個，職業工會行業46個，這成為各地工會的主要參考標準。1933年，國民政府公布《職業分類辦法》。1934年《工業分類標準》，試圖統一。

與此同時，業務統一也有較大空間。從實際做法看，市（縣）社會局為規范起見，對所轄各職（產）業工會編排執照號，對工會圖記鈐印樣式、職員履歷表式、會員名冊式、印鑒單式等，提供標準樣式。然而，各工會的會員證章式樣有很大自主性，有的訂制工會會員證，填寫會員基本信息，加蓋理事長印，注明有效期間，也有工會自制證章，以表正式，也會佩戴臂章，以求便利。

（三）日常監管

日常活動是實施法治的重要層次。一方面，政府強化了會員監管。關于工人入會退會事項，首在《工會法》第二十條、二十一條分別予以明確規定：入會方面，工會對工人行為沒有制約權限,“工會不得強迫工人入會及阻止其退會”；“工會不得拒絕法律章程上認為合格之人入會，亦不得許法律章程上認為不合格之人入會”；“工會不得妨礙未入工會之人工作”。在退會方面，避免自由流動帶來較大隨意性，形成了退會預告機制作為彌補，“工會會員得隨時退出工會，但工會章程定有退會預告期間者，須先預告”。“預告期間不得超過一個月”[7](p6)。另一方面，確立工會報告辦法。國民政府工會呈報辦法分為常態、變更、終止三個環節：在日常管理方面，每6個月及12個月內，提交會員發展情況、事業發展狀況及爭議事件經過。“工會章程或理事與其他職員有變更時，須即行呈報主管官署，并由主管官署于兩星期內公告之，在公告前不得以其變更對抗第三者。”在工會解散方面，“除由命令外，須于兩星期內將解散事由及年月日呈報主管官署”[7](p10)。

三、工會法的實效

一部法律，特別是涉及社會關系、階級關系、團體關系、人與組織關系的立法，在實施之后，必然受到多種因素影響。既有社會因素、經濟因素、地域因素，也有人為因素，各因素相互聯系，彼此作用。1929年《工會法》的問題集中表現在三個方面：不同性質工會的差異，基層工會執行能力有限，工會會務無法統一。

（一）不同性質工會的差異

商品經濟方興未艾，社會分工不斷細化，是現代歷史發展的主要趨勢。20世紀初，國家事業、國企、私企的差異性，影響著工會法的實施。

依照法文，國家事業包括國家行政、教育事業、軍事工業、交通事業、公用事業及國營產業。國家機關由公職人員經營相關事務。除此之外，由于國家行政、教育事業范圍廣大，人員龐雜，難免包含了職員、工人、雜役等多種從業者。不同的是，在私營企業，職員、雇員不得入會。在邊遠地區，“工會會員大多是手工勞動者和資方老板的管帳先生，真正無產者參加工會的屈指可數。”[8](p83-94)這種由于地域、行業產生的差異，給工會法的實施提出了不小的挑戰。

政府當屬國家行政機關，在其社會、衛生、工務等局均雇用清道工程隊，同時北平中山公園雇有園丁。1929年7月，北平市政府因“市政府各局所轄隊役園丁等”在機關事業之列，與各工會相關法規之工人不同，“自不能準其成立”。相反，總工會常務委員李振峰等表示應維持公務、衛生、公園員役的會員資格，在中央未批示以前，應改貿然解散為“暫維現狀”[9]。

（二）基層工會執行有限

1929年，上海許多行業的基層工會并不熟知法律。據統計，當時未經過審核的工會共有113個。其中，有待于黨部監理或改組的占86件，自身無形解散的占14件，不合屬地管理范圍未予注冊的占7件，另外手續不全或待調者占6件[10](p197)。

除了工商發達城市外，偏遠區域基層工會的問題更大。廣西農工廳有84個工會參加登記，只有18個獲準備案，“據當局所稱，有51個工會組織是因注冊手續未合，或章程欠妥，或名稱含混而未獲備案”，僅有“15個工會組織是因會員復雜，或由非正式工業工人所組成而被勒令解散”[11](p112)。

（三）工會會務無法統一

由于當時工會名稱繁雜，出于規范目的，《工會法》確定了標準化的工會名稱。然而，在很長時期，這個標準始終沒有得到落實。

1931年，中央訓練部指示各地工會定名，“現在各地報部備案之工會名稱，極不一致，有如某地之下，只加一業別者，有如業別之下，復聯以種類者，前者于法固屬可行，而后者尤應將工會之性質及種類顯為標明。”[12]（p54）1932年，工商區劃、行業分類、工會類別，都存在分歧。以南京為例，中訓部認為南京市汽車業、旅店招待業從業者是商人，“不準組織工會”。運輸業、水旱碼頭起運業、起卸業、東南城水陸碼頭運送業，車站客車行李貨物搬運業、轉運業、長途送貨業等業，南京社會局將其列為職業工會，中訓部則認為“同屬運輸工人”，應加入一個工會。小輪業、寧浦航運業、米船業等職業工會，“應依照海員工會組織規則，或民船工會組織規則，另擬章程，呈由交通部，轉咨本部備案。”[13](p72)1933年，實業部與財政部曾議決鹽業工會管理歸屬事項，天津特別市社會局曾將“鹽業工會”誤寫成“鹽業公會”，宋子文專呈天津市社會局予以改正[14]。工會組織必須冠以同業，以示區別。實業部也指出，“各地工會名稱，每沿用地方土語，或因過于簡略，含混不清，以致業務、性質殊難了解。”[15](p91)由于社會急遽變動，工會“分類名目不劃一而互異，豈不仍是一盤散沙，雖有組織而若無！無怪社會終是阢隉不安了！”[16](p4-5)法學家史尚寬慨言，“各地情形不同，亦難以此概彼”[1](p159)。

四、工會立法的實踐經驗

縱覽20世紀，我國的工會立法分為若干階段性變革，是一個有機的整體，主要包含有目標確定、國家立法、修訂調試、人才準備、效果評估等方面，法律的實施是最為重要的環節之一。如果說我們需要以工會立法建立規范，還不如說更需要社會共識的制度化，而這只能從實踐經驗中獲得。回到起點，1929年《工會法》的頒行與實施，有歷史進步性，也有諸多不足，留下了寶貴的經驗與啟示。

（一）工會立法改革是歷史常態

立法不僅是工會改革的第一步，也是不同時期的關鍵步驟。自合法化之初，工會就面臨著許多老問題、新挑戰。盡管這有著多方面的原因，而工會改革的滯后是主要原因，亟待從立法上、源頭上做出調整、提供保障。1929年《工會法》在短暫的20年當中，就有1934年補充和1943年、1948年兩次修訂，新中國的工會法頒布于1950年，又于1992年修訂，以適應新的時期。縱觀工會史，工會立法既由政權屬性所決定，也受歷史文化、社會發展階段、工人構成結構影響，而成功的工會改革，必然是基本制度清晰，工會活動規范，又能順應歷史趨勢、立足現實條件、保障工人權益，實現了工會的本土化、時代化。

（二）工人是工會法實施的基礎

固然立法是國家意志的體現，但工會畢竟是工人之會。這不僅是說工人是工會的主人，也是工會各項活動的主體，更是工會法治的參與者。工會改革不僅是工會的自我完善，也是工人與工會關系的調適，是工會與政府關系的協調，這構成了工會改革的三個基本的要素。南京政府建立后，國民黨首次以國家名義推進工會合法化，在一個較短的時期內，探索勞動三權的現實實現路徑。之所以這些活動收效甚微，主要的原因就是工人未能自覺參與，工會立法成為無本之木。由此看來，工會立法與工人利益能否達到一致，最終決定其成敗。

（三）工會法實踐是改革的生命線

法律實踐是法律的實際施行，也是法律的生活化，包括執法、司法、守法和法律監督。在工會法制定時，僅建立了執法、守法，而缺乏司法和監督程序。從長時段看，《工會法》的主體主要是政府、工會、工人，而工會法的實施不過是三者關系的調整。工會既要處理與政府的關系，也要協調與工人的關系，而工會與政府的關系更為關鍵。受到主管官員意圖的影響，政府管理具有很大的不確定性。既影響法律的效力，也會削弱政府公信力。從歷史經驗看，推動建立執法程序的同時，完善司法和監督也是必要的配套工程。只有這樣，才能從更高水平上樹立國家勞動立法的權威。

（四）工會法治的普惠化是改革的終極目標

20世紀工會發展史表明，任何工會改革的歷史進程表現有二，一是“法制”形態，工會法從頒布、修訂到實施的自我完善過程；二是“法治”進程，工會法律與勞動關系的調整。在經歷工會合法化、社會規范化之后，歸根到底是要實現普惠化。當然，這個目標不是一蹴而就的。工會法制確立后，法治建設長期處于一個比較低的水平。當工會規范效力不足時，工人作為工會的主體也經歷著各不相同的適應過程。不僅是工會參與立法、依法維權，也意味著工人承擔相應的權利與義務，受法律保護，進而信仰和利用法律，無疑是工會改革的長期任務。

注釋：

①相關研究有：王賢森的《關于當前完善<工會法>實施的若干建議》, 《中國勞動關系學院學報》2010年第1期;高愛娣的《關于1950年<工會法>的幾個問題》,《中國勞動關系學院學報》,2010年第5期;衡芳珍的《南京國民政府<工會法>述論》,《河南理工大學學報(社會科學版》,2012年第3期;邱少暉的《民國時期勞動立法運動初探》,《理論與現代化》,2015年第1期等。

[1]史尚寬.勞動法原論[M].上海:世界書局,1934.

[2]中政會通過工會法原則[N].申報,1929-9-20,第3張第9版.

[3]中政會解釋工會法商會法各要點[N].申報,1929-12-27,第2張第7版.

[4]立法院擬定工會法原則[N].申報,1929-9-1,第4張第13版.

[5]王世杰.中國工會法問題[J].東方雜志,1927,24(3):6.

[6]國民政府文官處鑄印局.國民政府法規匯編:第7 輯[C].南京:國民政府文官處鑄印局編印,1931.321.

[7]實業部勞工司.勞工法規匯編[M].南京:實業部總務司編印,1937.

[8]宋俠生.民國時期的中江工會[J].中江文史資料選輯:第9輯,1991:83-84.

[9]北京市檔案館.J001-001-01223.北平市政府限制并解散工務、衛生、公園、工會的訓令[Z].1929.

[10]上海特別市社會局.上海特別市社會局業務報告[C].上海:上海特別市社會局編印,1929.197.

[11]張志強.解放前的廣西工會與柳州工會[J].魚峰文史:第4輯,1989:112.

[12]中國國民黨湖南省執行委員會.民眾運動法規解釋案匯編[C].長沙:中國國民黨湖南省執行委員會編印,1934.54.

[13]南京市政府社會局.南京社會特刊:第3冊[M].南京:南京市政府社會局編印,1932.72.

[14]天津市檔案館.401206800-J0025-2-000103-005.關于抄送財政部長宋子文原呈中各項鹽業工會誤繕為公會問題給社會局訓令[Z].1933.

[15]實業部咨各省市政府(為呈請備案之工會名稱應注意改正咨請查照由).各界政軍活用公文程式.第2版[C].上海：大方書局，1945.91.

[16]鄭鶴.職業分類名目之應劃一[J].勞工月刊, 1934,3(7):4-5.

（責任編輯：陳俊潔）

D412;D922.56

A

2095-7416（2017）02-0052-05

2017-01-24

朱東北(1981—)，男，吉林長春人，吉林大學文學院中國史系中國近現代史2012級博士研究生，主要研究方向為中國工會史。