聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的困境與地方利益的協(xié)調(diào)
——基于京津冀地區(qū)的霧霾治理

韓 業(yè) 斌

(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051)

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的困境與地方利益的協(xié)調(diào)
——基于京津冀地區(qū)的霧霾治理

韓 業(yè) 斌

(鹽城師范學(xué)院 法政學(xué)院，江蘇 鹽城 224051)

盡管新修訂的《大氣污染防治法》確立了大氣污染防治過(guò)程的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但實(shí)施效果并不明顯，京津冀地區(qū)的霧霾有愈發(fā)加重的趨勢(shì)。問(wèn)題不僅在于在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中缺乏強(qiáng)有力的執(zhí)法主體，還在于重點(diǎn)防控地區(qū)的各省市都有自己的利益需求。因而要擺脫聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的困境，就必須進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)立法，充分考慮防控區(qū)域內(nèi)各省市的正當(dāng)利益，對(duì)提高大氣環(huán)境質(zhì)量作出貢獻(xiàn)的地區(qū)的企業(yè)和個(gè)人進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，以協(xié)調(diào)地方利益之爭(zhēng)。同時(shí)還要擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的原告范圍，使多種社會(huì)主體都可以對(duì)損害大氣質(zhì)量的環(huán)境污染行為提起訴訟，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

聯(lián)防聯(lián)控；地方利益；生態(tài)補(bǔ)償；區(qū)域立法協(xié)調(diào)

同樣作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，為什么霧霾一直集中侵?jǐn)_京津冀地區(qū)呢？盡管京津冀地區(qū)采取了諸多防控措施，為什么霧霾不僅沒(méi)有減輕，反而有愈發(fā)加重的趨勢(shì)呢？《治霾聯(lián)防聯(lián)控：恐遭治本難題》一文報(bào)道了治理霧霾聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的困境[1]，盡管2016年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》中明確規(guī)定，國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，但該法正式實(shí)施一年來(lái)，大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施效果并不明顯，所以更根本的問(wèn)題還在于霧霾地區(qū)自身要減少污染氣體的排放總量。本文試圖從地方利益之爭(zhēng)的角度闡述，在強(qiáng)化聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制的同時(shí)，還要采取生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)調(diào)地方利益之爭(zhēng)，這樣才是治本之策。

一、《大氣污染防治法》中聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的規(guī)定

聯(lián)防聯(lián)控是公共治理的有效手段，被廣泛運(yùn)用于安全生產(chǎn)和環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域。聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制在我國(guó)最早的地方實(shí)踐是在2008年北京奧運(yùn)會(huì)期間，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2007年，環(huán)保部與北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東六省市政府以及解放軍有關(guān)部門(mén)共同成立了奧運(yùn)會(huì)空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，制定了《奧運(yùn)會(huì)殘奧會(huì)北京空氣質(zhì)量保障措施》，經(jīng)過(guò)六省市的共同努力，北京在2008年奧運(yùn)會(huì)期間空氣污染排放量相比2007年下降了70%，空氣質(zhì)量得到極大改善，創(chuàng)造了近十年來(lái)空氣質(zhì)量最好的歷史[2]。但這只是臨時(shí)性措施，并沒(méi)有堅(jiān)持下來(lái)，這也說(shuō)明聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制僅供一時(shí)之需，缺乏長(zhǎng)效機(jī)制。

從制度上對(duì)聯(lián)防聯(lián)控最早進(jìn)行規(guī)定是2010年環(huán)保部等九部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》。該意見(jiàn)指出，區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控法律機(jī)制應(yīng)建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。2013年，國(guó)務(wù)院部署的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，建立環(huán)渤海包括京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市的PM2.5治理。2014年，修訂的《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制。該法第20條規(guī)定，國(guó)家建立跨行政區(qū)域的重點(diǎn)區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施。還有一些地方性法規(guī)，也規(guī)定了大氣污染聯(lián)合防治機(jī)制。比如，江蘇省2015年制定的《江蘇省大氣污染防治條例》中規(guī)定，江蘇省政府與長(zhǎng)三角區(qū)域省、市以及其他相鄰省建立大氣污染防治協(xié)調(diào)機(jī)制，建立溝通協(xié)商機(jī)制，協(xié)商解決跨界大氣污染糾紛，開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)，統(tǒng)籌本區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)防治工作。

規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制法律效力最高的是2015年修訂通過(guò)的《大氣污染防治法》。該法第五章專(zhuān)章規(guī)定了大氣污染防治的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。該法規(guī)定，國(guó)家建立重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的省市自治區(qū)人民政府是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的責(zé)任主體，定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，按照統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一防治措施的要求，開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治工作。具體內(nèi)容包括：定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，制定重點(diǎn)區(qū)域的聯(lián)防聯(lián)控計(jì)劃，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)行更嚴(yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)重點(diǎn)地區(qū)規(guī)劃工業(yè)園、工業(yè)區(qū)要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，重點(diǎn)區(qū)域?qū)︵徥〈髿赓|(zhì)量有重大影響要進(jìn)行通報(bào)會(huì)商，重點(diǎn)區(qū)域新建或者擴(kuò)建煤項(xiàng)目需要進(jìn)行煤炭的等量或減量替代，環(huán)保部聯(lián)合重點(diǎn)區(qū)域的政府機(jī)關(guān)展開(kāi)聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法，等等。這些具體措施不可謂不多，但大多具有宣誓性意義，更多屬于政策性的一般規(guī)定，缺乏可操作性，對(duì)于違反上述正面性規(guī)定的行為，缺乏嚴(yán)厲的制裁性措施。比如，對(duì)于重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)規(guī)劃工業(yè)區(qū)、工業(yè)園項(xiàng)目需要進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)，這實(shí)際上是對(duì)《環(huán)境保護(hù)法》的簡(jiǎn)單重復(fù)，而對(duì)于如何進(jìn)行環(huán)境評(píng)價(jià)、環(huán)境評(píng)價(jià)不達(dá)標(biāo)應(yīng)該如何處理，缺乏具體的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)。再比如，重點(diǎn)防控區(qū)域?qū)嵭懈鼑?yán)格的機(jī)動(dòng)車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)，何謂“更嚴(yán)格”則缺乏操作標(biāo)準(zhǔn)。經(jīng)過(guò)將近一年的實(shí)踐證明，該制度的實(shí)施效果并不明顯，京津冀地區(qū)的霧霾不但沒(méi)有得到減輕，反而有加重趨勢(shì)，2017年元旦期間，京津冀地區(qū)甚至還出現(xiàn)了跨年霧霾的情形。

二、聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制背后的地方利益之爭(zhēng)

聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制實(shí)施效果并不明顯的原因主要在于，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制僅僅停留在表面上，在重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┞?lián)防聯(lián)控過(guò)程中，采用會(huì)議協(xié)商，比如，京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組每半年召開(kāi)會(huì)議一次，辦公室會(huì)議會(huì)期不定，只有遇到重要環(huán)境問(wèn)題才開(kāi)會(huì)協(xié)調(diào)，沒(méi)有專(zhuān)職的工作人員；環(huán)保部和各省市政府之間也不是垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因而在聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域缺乏強(qiáng)有力的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；由于各省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，采用聯(lián)防聯(lián)控各省市作出的利益犧牲各不相同，因而各省市對(duì)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制都有自己的考慮，背后主要還是地方政府的地方利益使然。因而《大氣污染防治法》在規(guī)定聯(lián)防聯(lián)控的同時(shí)，還要規(guī)定利益協(xié)調(diào)機(jī)制，倘若沒(méi)有考慮到重點(diǎn)區(qū)域的利益協(xié)調(diào)問(wèn)題，聯(lián)防聯(lián)控只能流于形式。比如，在京津冀地區(qū)聯(lián)防聯(lián)控中，北京作為全國(guó)的政治中心，經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，主要以第三產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主；天津作為北方最大的工商業(yè)城市，第三產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中比重較大，這些產(chǎn)業(yè)污染較少；而河北省地域廣大，人口眾多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，主要以第一、第二產(chǎn)業(yè)為主，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，河北省內(nèi)興建了大量的鋼鐵、火電、焦化、玻璃、水泥等重工業(yè)企業(yè)，為了完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，這些企業(yè)必須開(kāi)足馬力，加大生產(chǎn)，這就不可避免地帶來(lái)大量污染氣體的排放，污染氣體經(jīng)過(guò)風(fēng)力作用，漂移到京津地區(qū)，再加上京津冀地區(qū)特殊的地理環(huán)境造成了重度的霧霾現(xiàn)象，消散不去。可以說(shuō)，河北省已經(jīng)成為京津大氣污染物的主要來(lái)源地。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)地方政府的考核以GDP的數(shù)據(jù)作為主要指標(biāo)。一些地方政府為了追求所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)，采取了經(jīng)營(yíng)城市、土地財(cái)政、招商引資、法治建設(shè)等方式推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，只有加快經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，才能在所在地區(qū)的政績(jī)考核中排名靠前，地方政府主要官員的晉升概率才會(huì)提高。為了追求較高的GDP指標(biāo)，一些地方政府不惜采取地方保護(hù)主義策略，對(duì)本地污染較重的企業(yè)頒發(fā)行政許可，對(duì)污染較重的企業(yè)不予以關(guān)停。有的地方政府為求得GDP效應(yīng)，甚至縱容企業(yè)污染，掩蓋污染地段，弄虛作假[3]。

此外，隨著分稅制的改革的推進(jìn)，地方政府的支出范圍得以明確，財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立和自主調(diào)動(dòng)了地方政府開(kāi)辟和培育稅源的積極性。為了追求自身利益的最大化，一些地方政府對(duì)一些嚴(yán)重污染的企業(yè)采取容忍的態(tài)度，以獲得更多的財(cái)政收入，取得財(cái)政收入的支配權(quán)和控制權(quán)。為了追求更多的財(cái)政收入，一些地方政府可能對(duì)于本地污染比較大的企業(yè)采取容忍的態(tài)度，對(duì)于環(huán)境污染的單位怠于履行環(huán)境監(jiān)管責(zé)任。

治理大氣污染過(guò)程中的地方利益之爭(zhēng)，有些屬于非正當(dāng)利益。比如，違反國(guó)家法律法規(guī)，違規(guī)建設(shè)工業(yè)區(qū)、工業(yè)園，容忍企業(yè)過(guò)度排污，污染當(dāng)?shù)丨h(huán)境。有些利益屬于正當(dāng)利益。比如，為了解決當(dāng)?shù)厝丝诰蜆I(yè)問(wèn)題，建立各種工業(yè)企業(yè)；為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建設(shè)大量工業(yè)設(shè)施。但是，無(wú)論基于何種利益，問(wèn)題解決的關(guān)鍵在于發(fā)展觀(guān)念的轉(zhuǎn)變，進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，實(shí)現(xiàn)既能完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，又能保持良好環(huán)境質(zhì)量的目標(biāo)。

三、聯(lián)防聯(lián)控與生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立

對(duì)于大氣污染防治過(guò)程的地方利益之爭(zhēng)，不能視而不見(jiàn)，也不能將各地的利益追求視為“貪得無(wú)厭”的行為，壓制各地的利益追求，把各地的一些正當(dāng)?shù)睦嬖V求都堵掉、都?jí)褐频鬧4]167。要解決大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的地方利益之爭(zhēng)，主要可以從以下幾個(gè)方面努力。

第一，建立區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，明確地方政府在聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中的職責(zé)范圍。以往實(shí)踐中，為追求自身的經(jīng)濟(jì)利益，各地區(qū)在承擔(dān)治理環(huán)境污染責(zé)任時(shí)，往往相互推諉；在作出治理環(huán)境決策時(shí)，往往優(yōu)先考慮所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益，而對(duì)相鄰地區(qū)造成的環(huán)境污染考慮得少。要解決聯(lián)防聯(lián)控重點(diǎn)地區(qū)的大氣治污問(wèn)題，需要打破相應(yīng)的行政壁壘，明確各個(gè)地方政府在共同治理過(guò)程中的責(zé)任范圍、排放指標(biāo)，調(diào)動(dòng)所在地區(qū)治理大氣污染的積極性和主動(dòng)性。這在京津冀立法協(xié)調(diào)過(guò)程中也是有過(guò)成功范例的。以水源保護(hù)和污染治理為例，北京市屬于重度缺水地區(qū)，需要河北省的供水支持。2006年，北京市與河北省簽署了《加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作備忘錄》，合作內(nèi)容涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等九個(gè)方面。該備忘錄建立了京津冀地區(qū)水資源補(bǔ)償機(jī)制，通過(guò)區(qū)域地方立法的協(xié)調(diào)，對(duì)上游地區(qū)河北省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源供給實(shí)行補(bǔ)充，對(duì)于河北省促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，推動(dòng)京津冀區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展有重要作用。

第二，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。十八屆三中全會(huì)決議強(qiáng)調(diào)，完善對(duì)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，推動(dòng)地區(qū)間建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度。在大氣污染防治的重點(diǎn)地區(qū)，獲得空氣質(zhì)量提高的地區(qū)要對(duì)為提高空氣質(zhì)量作出貢獻(xiàn)和犧牲的地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。不建立有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制就很難打破行政壁壘，擺脫地方利益之爭(zhēng)。

有數(shù)據(jù)顯示，河北2012年GDP總產(chǎn)值全國(guó)排名第六，氮氧化物、煙塵的排放量位列全國(guó)第一。2014年，河北實(shí)施了壓減鋼鐵、水泥和煤炭消耗工程，使得省內(nèi)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)增加到23天，對(duì)京津冀地區(qū)空氣質(zhì)量改善作出了重大貢獻(xiàn)，但是全省全年GDP增長(zhǎng)速度卻下降至6.5%左右[1]。2014年，包括APEC會(huì)議期間的大氣污染治理、化解過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能等和大氣污染治理緊密相關(guān)的項(xiàng)目，一共影響了河北省GDP1.75個(gè)百分點(diǎn)。在保障閱兵藍(lán)過(guò)程中，河北省共停產(chǎn)企業(yè)14278家、限產(chǎn)企業(yè)1034家，停工工地4646處，采取超常規(guī)措施完成了閱兵期間的空氣質(zhì)量保障任務(wù)[1]。也就是說(shuō)，河北省在京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中，為區(qū)域大氣環(huán)境治理改善作出了一定的經(jīng)濟(jì)利益犧牲，而北京和天津獲得了環(huán)境紅利，若不為河北提供補(bǔ)償，那么其根本無(wú)能力承擔(dān)區(qū)域減排和治理所在地區(qū)大氣污染的責(zé)任。要實(shí)現(xiàn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的橫向協(xié)同合作，關(guān)鍵要保障政府間的利益平衡，不因區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的改善而損害任何一方的利益[5]。生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源可以包括兩個(gè)方面，一是進(jìn)行橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，由京津兩市政府直接向河北省政府進(jìn)行支付；二是建立京津冀聯(lián)防聯(lián)控地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償基金，將上述補(bǔ)償基金補(bǔ)償給為節(jié)能減排作出貢獻(xiàn)的企業(yè)和個(gè)人[6]。

第三，擴(kuò)大公眾參與。要讓重點(diǎn)聯(lián)防聯(lián)控區(qū)域內(nèi)各地都有代表參與到區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制中來(lái)，平等地反映利益訴求和進(jìn)行利益協(xié)調(diào)，要讓生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金真正惠及作出犧牲的企業(yè)和個(gè)人。還要擴(kuò)大公益訴訟的原告范圍，檢察機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公民個(gè)人，只要發(fā)現(xiàn)有破壞大氣污染的行為，均可以向法院提起公益訴訟，以公益訴訟的形式監(jiān)督地方政府依法履行保護(hù)環(huán)境責(zé)任，減少地方企業(yè)污染空氣行為的發(fā)生。

總而言之，只有建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制中為環(huán)境質(zhì)量提升作出貢獻(xiàn)地區(qū)的企業(yè)和個(gè)人的補(bǔ)償，考慮所在地區(qū)的合理經(jīng)濟(jì)利益，建立立法協(xié)調(diào)和溝通機(jī)制，才能破解京津冀地區(qū)的霧霾之困。

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【責(zé)任編輯：李維樂(lè)】

2017-05-03

江蘇省高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目“地方法治建設(shè)先導(dǎo)區(qū)構(gòu)建研究”(編號(hào)：2015SJD727)。

韓業(yè)斌(1982—)，男，安徽宿州人，講師、博士，浙江大學(xué)光華法學(xué)院博士后研究人員，主要從事地方法治理論研究。

D922.68

：A

：1672-3600(2017)08-0074-03