農村土地承包經營權抵押問題初探

張鶴

（吉林大學法學院 吉林長春 130012）

農村土地承包經營權抵押問題初探

張鶴

（吉林大學法學院 吉林長春 130012）

三農問題解決得好壞是關系我國長治久安的大事。解決三農問題需要大量投資，農業基礎設施建設和農業資源開發方面的資金缺口很大。這種情況下，農村土地承包經營權抵押成為三農問題的應有之義。它已經不僅是一個法律問題，也是一個經濟問題，還是一個社會問題。由于現行金融擔保體制下土地承包經營權的抵押存在法律風險、信貸風險以及土地承包經營權難處置等諸多障礙。文章結合實際，梳理了農村土地經營權抵押面臨的困境和問題，提出了解決農村土地承包經營權抵押問題的對策建議。

土地承包經營權；抵押；金融創新

習近平總書記指出:“推進農業現代化，要突出抓好加快建設現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系三個重點。”當前制約農業經營體系建立，制約現代農業規模經營的一個突出問題，就是資金瓶頸問題。在現代農業經營主體和農業經營者自有資金不足的情況下，金融貸款是一條很好的途徑。從筆者掌握的情況看，工商業貸款的抵押基本不存在障礙，而農業經營主體和農業經營者的抵押問題則是繞不開的問題。土地承包經營權的抵押既是一個法律問題，也是一個經濟問題、社會問題。如何使土地這一農業基本資源真正成為農民的財產權，使農民不再為“抵押”而困擾，是值得思索的課題。

一、事關農村改革發展全局和農民切身利益的工作

農村土地承包經營權流轉制度是土地制度中的重要組成部分，一套比較完善的土地承包經營流轉制度能否最終建立，將直接關系著農業生產的發展、農村經濟社會的發展狀況。探索開展土地經營權抵押工作,具有重要意義。

（一）開展農村土地經營權抵押是全面深化改革的必然要求。開展好這項工作，可以更好地落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，按照集體所有權、穩定承包權、放活流轉權三權分置和經營權流轉有關要求，以落實農村土地的用益物權、賦予農民更多財產權利為出發點，深化農村金融改革創新，有效盤活農村資源、資金、資產，拓寬“三農”融資抵質押物范圍，增加農業生產中長期和規模化經營的資金投入，緩解“三農”融資難問題，為穩步推進農村土地制度改革，促進農民增收致富和農業現代化加快發展起到有力的助推作用。

（二）開展農村土地經營權抵押是完善農村基本經營制度的基礎補充。開展農村經營權抵押前提是完成農村土地承包經營權確權登記。開展確權登記頒證工作，把承包地塊、面積、空間位置和權屬證書全面落實到戶，把土地承包關系用法律憑證的形式固定下來，強化了承包農戶的市場主體地位和家庭承包經營的基礎地位，不僅有利于農村土地通過抵押順利進入市場，而且為保持現有土地承包關系長期穩定提供強有力的制度保障。

（三）開展農村土地經營權抵押是破解農業貸款難、促進農民持續增收和現代化農業加快發展的重要措施。農村土地經營權抵押的一個直接作用就是促進農村土地市場的形成，使土地真正成為資本要素。通過開展農村土地經營權抵押，依法確認和保障農民的土地用益物權，夯實農業農村管理和改革的基礎，進而通過深化改革，還權賦能，最終形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度，這有助于城鄉統一土地市場的形成，促進城鄉經濟和現代農業的發展。

二、農村土地經營權抵押面臨的困難

（一）土地承包經營權抵押面臨合法性挑戰。目前，關于農村土地承包經營權抵押問題的法律規定，集中體現在《物權法》《擔保法》《農村土地承包法》及最高院司法解釋。《物權法》規定，除買賣、公開協商等方式承包的四荒地等農村土地可以抵押外，其他方式承包的農村土地是不允許抵押的。這意味著耕地承包權、集體土地使用權、宅基地等相關土地權益及其附著物不能設立抵押權。《擔保法》則明確了“禁止耕地等土地承包經營權設定抵押權”。而《農村土地承包法》規定：“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。農村土地承包經營權的抵押只限制于通過招標、拍賣、公開協商等方式承包的荒山、荒灘等農村土地，經發包方同意，并依法登記取得土地承包經營權證或林權證書的，才可以設立抵押。”并沒有明確通過家庭承包取得的土地承包經營權可以抵押。2005年最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法問題的解釋》第十五條規定：“承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”所以說對土地承包經營權能否抵押，立法并沒有做出明確規定，但司法解釋的區分也很明確，以家庭承包方式獲得的土地承包經營權不能抵押，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權可以抵押。由此可見，立法關于土地承包經營權抵押的法律規定并不健全，制約了土地承包經營權抵押活動的開展。

（二）土地價值評估機制不完善。農村土地承包經營權價值是金融機構授信貸款額度的基礎。目前，很多地方尚無專業的土地承包經營權價值評估機構和具有專業資質的評估人員，缺乏評估流轉土地承包經營權價值相應標準和操作程序，辦理抵押登記手續困難，土地價值難以準確界定。同時，由于農村土地經營權價值的評估受土地承包經營的時間、自然條件、生產經營項目等因素的影響，實際價值評估存在一定難度，評估難導致了貸款難。

（三）農業經營風險較高。由于農業是弱質產業，抗御自然災害的能力較差，具有高風險特征，在農業生產和經營的過程中，因受資源條件、自然環境、市場因素等不利因素影響，土地流轉后，自然風險和市場風險等對農業造成的危害將加大。由于現階段農業保險業務沒有全面展開，目前農村風險補償機制并不健全，農業產業風險準備金、救災補助、貸款貼息等政策扶持力度不夠，遇到較大自然災害或市場變化，靠天吃飯的局面不好扭轉，金融機構開展土地經營權抵押貸款業務風險較大。

（四）農村信用體系建設不完善。從近兩年一些地方開展“土地經營權”抵押貸款的實踐看，開展“土地經營權”抵押貸款的初衷和主旨是支持三農服務于三農，讓農民受益，助力農村經濟發展，改善農戶經濟水平，但在工作實施過程中遇到了一些困難和阻力，直接影響了“土地經營權”抵押貸款工作的開展。而且有的農戶未經土地流轉平臺依法登記而私自流轉土地，造成土地流轉平臺登記數據失實失準，金融機構按照平臺登記情況受理土地經營權抵押貸款后，導致抵押土地實際上已經被流轉他人。

三、農村承包土地經營權抵押貸款的試點實踐及啟示

國家高度重視農村承包土地經營權抵押貸款工作。從筆者調查的海倫市、蘭西縣的試點實踐看，積累了很多有益的經驗可供借鑒。比如海倫市把土地流轉及規模經營作為經營權抵押的基礎條件，把農村土地承包經營權確權登記頒證作為經營權抵押的前置要件，把依法規范和有序交易作為經營權抵押的核心內容，制定了《海倫市農村土地承包經營權抵押登記暫行辦法》，完成了農村產權交易服務平臺建設，有針對性地開展農村產權交易服務，嘗試開展了農村土地承包經營權的抵押融資登記業務，取得了很好的效果。又如，蘭西縣嚴密制度程序依法進行土地確權登記頒證，加快推進土地流轉和規模經營，成立了土地流轉服務機構，規范流轉合同，規范流轉程序，完善健全相關手續，加強土地流轉合同管理，防止因流轉合同的規范等原因印發矛盾和糾紛。同時規范土地經營權抵押貸款程序，對確權、登記、發證、備案、評估、貸款、監督與處置等方面進行了詳細規定。并要求所有貸款主體參加農業保險，規避因災損失風險。這些都給我們帶來很多有益啟示。基于此，筆者提出如下對策建議。

（一）加快健全土地經營權抵押的法律保障。立法機構應盡快適應《國務院關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》的相應規定，適應農村金融改革的實踐，適應農村的現實需求，從法律層面進一步放開對農村土地承包經營權抵押的相關限制，完善相關配套政策，明晰權益，賦予農民更加充分、完整且有保障的農村土地承包經營權。

（二）積極構建農村土地承包經營權抵押的支撐機制。建立和完善金融支持機制。如果沒有金融支持機制，農村土地承包經營權抵押貸款就無法落到實處，拓寬農村融資渠道就成為一句空話，農村金融機構應研究和出臺業務相關配套政策和措施，設計合理的信貸產品，以便順利開展此項業務。培育專業的農村土地評估機構。專門的登記機構可以明確產權。專業的土地評估機構可以科學合理地評估土地承包經營權的實際價值，既保障農戶利益也維護了金融機構的資金安全。完善農業生產保障機制。保險部門應在現行法律法規的框架內開設土地承包經營權抵押貸款保險品種，以降低金融機構發放土地承包經營權抵押貸款的風險，還可利用農村擔保機構分擔抵押貸款風險。

（三）夯實土地經營權確權登記的基礎工作。農村土地承包經營權確權登記是農村土地承包經營權抵押、擔保的重要基礎。應嚴格執行農村土地承包經營權確權登記的有關操作操作規程，從成立組織到宣傳動員、培訓人員、調查摸底、農戶申請、制作調查工作底圖、現場指界確認、問題修補、制作宗地圖、農戶確認、結果公示、結果審核、建立登記薄、建立數據庫、資料歸檔、頒發權證、成果驗收等工作流程，確保一個環節都不能少，一個步驟都不能漏，保證登記成果的完整、真實和準確。嚴禁發生侵害人民群眾合法權益的行為，依法保護農民對承包土地的占有、使用和收益權。

（四）完善農村土地經營權公平交易平臺。建設農村產權交易（土地流轉）服務平臺，是加快農村土地流轉、培育新型農業經營主體和發展規模經營的客觀要求，也是開展土地承包經營權等產權抵押的有效載體。應加快健全農村土地流轉服務體系，推進土地流轉信息化、網絡化管理服務，盡快形成信息順暢、運轉高效、服務規范的土地經營權流轉交易市場，設立土地承包經營權流轉信息聯絡、法律政策咨詢、項目資質審查、收益評估、合同簽訂和鑒證、產權抵押、糾紛調節等功能窗口，為農民和新型經營主體提供一站式服務。應積極拓展土地流轉市場服務功能，依托土地流轉平臺和服務體系，健全土地流轉信息發布制度、流轉合同備案審查制度、價格形成制度、土地用途監管制度、糾紛調解仲裁制度、產權抵押貸款制度、風險預警制度和檔案管理等制度，有效規范土地流轉和抵押貸款的程序及行為。

（五）營造土地經營權抵押的服務環境。嚴格經營權抵押審核。加快建立農村土地經營權等抵押登記制度，完善抵押登記的程序和辦法，及時審核農民土地承包經營權、土地流轉經營權的真實性、合法性，避免出現農戶違規抵押和重復抵押。協助履行抵押貸款程序。相關部門應協助搞好農村土地經營權價值評估，及時出具評估報告，辦理抵押貸款手續。及時協助金融機構嚴格審核借款人資格、現場查看抵押物、開展貸后檢查、嚴格監控借款人信貸資金運用等情況，切實防范和化解貸款違約風險。及時幫助化解不良貸款。對抵押人無法償還貸款的，相關部門應協助金融機構履行土地再流轉手續，利用農村土地流轉服務平臺流轉抵押土地經營權，并將流轉土地所得價款用于償還抵押貸款本息。積極開展信用評級。盡快建立健全農戶信用信息系統，為農戶、家庭農場、農民合作社、農村企業等經營主體健全電子信用檔案，為金融機構開展貸前調查和評級授信工作提供信息支持。對守信農戶和新型農業經營主體給予更多的政策性資金、項目扶持，不斷激勵農民增強信用意識，改善農村信用環境，持續擴大信用貸款發放規模，滿足廣大農民及新型農業經營主體對信貸資金的需求。

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[責任編輯 王占峰]

F321.1

A

2095-0438（2017）05-0040-03

2016-12-06

張鶴（1983-），女，黑龍江綏化人，綏化市直機關工委干部，吉林大學法學碩士在讀，研究方向：民商法。