關于楊秀珠回國投案的若干思考

李鑫源

(北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

關于楊秀珠回國投案的若干思考

李鑫源

(北京師范大學 刑事法律科學研究院，北京 100875)

外逃貪官楊秀珠正式回國投案，有以下兩點值得反思與總結：第一，加強中美執法合作聯合聯絡小組框架下的合作。第二，應以此案為契機出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋。只要出逃境外人員明確表示自愿接受引渡或遣返，愿意回國接受審判或調查，即使其已被境外執法或司法機關采取了強制措施，人身自由受限，也應認定為“自動投案”，如果回國投案后如實供述自己的罪行，就應認定為“自首”。

楊秀珠；中美執法合作聯合聯絡小組；自首

隨著我國升級反腐行動，追逃的重拳遍及世界各地。2016年11月16日，外逃貪官楊秀珠正式回國投案自首，結束了輾轉新加坡、荷蘭、加拿大、美國等多國，長達13年7個月的海外逃亡生涯。楊秀珠案是中美雙方在反腐敗合作領域的標志性案件，“頭號女貪”順利歸案是中央反腐敗協調小組國際追逃追贓工作辦公室統籌協調下，我國司法機關和外交部門同美方司法、執法機關密切合作下產生的良好結果，也體現了作為G20杭州峰會反腐敗重要成果之一的《二十國集團反腐敗追逃追贓高級原則》下以“零容忍”“零漏洞”“零障礙”的原則開展反腐敗執法合作已成為國際共識，越來越多的國家拒絕為腐敗分子躲避追逃國刑事處罰提供“避風港”。對楊秀珠案進行反思與總結，對我國今后反腐敗追逃司法合作具有重大啟示。筆者擬結合楊秀珠案反映的問題，建議加強中美執法合作聯合聯絡小組框架下的合作；同時建議最高人民法院與最高人民檢察院以此案為契機專門出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋。

一、“楊秀珠案”案情原委

從楊秀珠履歷來看，其仕途順利，自1984年起，曾擔任過浙江省溫州市建設局副局長，規劃局局長，溫州市副市長，自1998年開始擔任浙江省建設廳副廳長。在此期間楊秀珠利用土地審批的權力大肆進行權錢交易。2003年2月，浙江省檢察院在調查楊秀珠弟弟楊光榮涉嫌受賄案時，發現了正在省建設廳副廳長任上的楊秀珠在任溫州市副市長期間涉嫌貪污、受賄的犯罪線索。楊秀珠在獲悉犯罪行為敗露后精心策劃出逃計劃， 2003年4月，楊秀珠借在老家溫州開會的時機，謊稱探望生病的母親，與另外其他三名家屬從上海浦東機場逃往新加坡，開始了她日后輾轉多國的逃亡之路。浙江省人民檢察院于2003年6月16日以涉嫌貪污受賄罪對楊秀珠立案偵查并批捕，并在7月份通過國際刑警組織面向全球發布了紅色通報，對楊展開全球通緝[1]。

2003年6月至2014年5月，楊秀珠先后輾轉逃至新加坡、美國、法國、荷蘭、意大利、加拿大等國，并向法國與荷蘭先后提出避難申請。在此期間，楊秀珠曾于2005年5月20日在荷蘭被捕，隨后向荷蘭法院申請難民身份，成為法庭的常客。荷蘭法院經過數次開庭審理，2007年，楊秀珠難民居留申請未被延期，被法庭宣布驅逐出境，2009年12月30日，楊秀珠經過上訴后依然被判驅逐出境。2014年5月，楊在即將被荷蘭遣返之際從移民中心逃脫，并于5月12日持偽造的荷蘭護照，乘火車從加拿大多倫多逃至美國紐約。 但楊秀珠在美國落腳1個多月后就因違反簽證計劃被美國移民局拘捕并羈押[2]。隨后楊秀珠在7月份向美國政府提出了政治避難申請。

在楊秀珠被美國收押期間，中美雙方一直通過中美執法合作聯合聯絡小組(JLG)框架內設立的反腐敗工作組對此案展開磋商與合作。2016年7月11日，楊秀珠主動提出愿意回國投案，向美方撤銷了避難申請。美國移民法庭于8月31日做出裁決，同意楊秀珠撤回避難申請，于庭審結束后判發了遣返令，2016年11月16日，楊秀珠結束其歷時13年7個月“環球跑路”逃亡生涯，回國投案。

二、楊秀珠案的反思與啟示

(一)加強中美執法合作聯合聯絡小組框架下的合作

中美執法合作聯合聯絡小組(JLG)成立于1998年，旨在加強中美雙方在執法和法律領域的合作；2005年，為了深化并落實中美雙方加強反腐敗合作的政治共識，使雙方在執法和法律領域的合作進一步深化和拓展，中美雙方經過一致同意成立了反腐敗工作組，并把中美反腐敗合作納入中美JLG機制。2014年以來，中美元首會晤和中美戰略與經濟對話都再次確認將中美JLG機制作為兩國執法合作的主要渠道[3]。

楊秀珠歸案后，外交部發言人耿爽在例行記者會上表示，楊秀珠案是中美反腐敗執法合作的重要成果，中方對美方及有關國家所給予的協助和配合表示贊賞和感謝[4]。自2014年5月楊秀珠經由加拿大逃至美國后，中方就將相關線索提供給美國并提出協助請求，由此導致楊秀珠被美國逮捕并羈押。此后，中美雙方在中美執法合作聯合聯絡小組(JLG)框架內對此案進行了多次的磋商，在2016年9月中美JLG反腐敗工作組第11次會議上，中美雙方敲定了楊秀珠歸案的具體路徑以及時間，并就楊投案回國的相關工作安排達成共識。事實上，不僅是楊秀珠案，包括2014年從美國回國投案自首的遼寧省鳳城市原市委書記王國強；2015年從美回國投案自首的4號“百名紅通人員”黃玉榮；被美方提起刑事訴訟的3號“百名紅通人員”喬建軍；通過異地追訴的方式分別被判處25年、22年監禁刑的中國銀行開平案主犯許超凡和許國俊等案件都是中美JLG反腐敗工作組成立以來卓有成效的工作成果。

而值得關注的是，就在2016年8月16日，一篇題為“奧巴馬政府就在美行動的秘密工作人員警告北京(Obama Administration Warns Beijing About Covert Agents Operating in U.S.)”的文章在《紐約時報》發表。文章中指出，奧巴馬政府對中國秘密執法人員使用旅游或商務簽證進入美國，對一些在中國被指控為貪污受賄的“逃犯”施加壓力，勸他們回國，在某些情況下甚至試圖追回一些據稱是“不義之財”的做法提出警告[5]。8月17日，新華網立即刊文給予了針鋒相對的回擊，在題為“美國給中國海外獵狐發警告，搞什么飛機？”的文章中對美國在某些場合下表現出積極的合作姿態，但在另外場合下卻發出警告的兩面派做法表示了質疑，同時列舉了中美合作的成功范例作為論據。文章中特別提到，“中美雙方在1997年共同發表了《中美聯合聲明》，并在此項聲明的基礎上于1998年設立了中美執法合作聯合聯絡小組。正是通過這一合作機制，美方于2004年將侵吞數億美元資金的中國銀行開平支行案主犯余振東遣返回中國，這是中美司法合作下聯手辦理的第一個成功案件，” “而近段時間中美雙方合作的喬建軍案、趙世蘭案、楊秀珠案等等案例，都成為中美反腐敗合作下積極嘗試的新探索和新范式”。[6]

在此，當我們對我國目前追逃追贓工作成績表示肯定的同時，也應反思此次“警告”背后的問題。單純依靠我國追逃追贓工作人員進入他國進行施壓勸返等措施并非長遠之計，一方面觸及在逃人員的人權與他國的司法主權，另一方面也會引起不必要的誤解，阻礙雙方司法機關的長遠合作。在當前我國追逃追贓經驗尚不及西方國家充足的情況下，我們不能奢求美國主動與中國展開協調與溝通，而“楊秀珠案”所反映的中美雙方在中美執法合作聯合聯絡小組機制下，尤其是利用中美JLG反腐敗工作組加強反腐敗合作協調的經驗可以有效減少上述“警告”與“反制”。我國目前尚未與美國簽訂引渡雙邊條約，因此面對潛藏在美國的逃犯，絕大部分情況下只能采取引渡的替代措施，如遣返、勸返、異地起訴等措施。既然中美兩國都一致認可中美JLG機制作為兩國執法合作的主渠道，完全可以使中美JLG反腐敗工作組在追逃追贓方面發揮更大的作用，促進兩國之間關于腐敗犯罪案件的遣返、勸返、異地追訴等程序規范化、機制化；同時加強多邊框架下的反腐敗合作，在境外追逃的個案協調方面以及反腐敗經驗交流等方面加強互助與協作。我國也可借此機會熟悉美國相關的法律制度，提供符合美方要求的法律文本、證據材料等，從而促使雙方刑事司法協助更加高效便捷。

(二)出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋

1. 出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋必要性之分析

針對出逃境外人員，我國追逃機關在實踐中主要采用引渡、異地追訴、非法移民遣返和勸返等措施，其中勸返的手段在現階段利用較為廣泛[7]71-78。事實上，由于引渡中存在“條約前置主義”，外逃貪官主要逃往美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國，但這些西方發達國家尚未與我國簽訂引渡條約或簽訂的引渡條約尚未生效。同時這些國家大多嚴格遵守“死刑不引渡”“本國國民不引渡”等原則，采用引渡的方式追逃存在諸多限制；而采取異地追訴、非法移民遣返等措施又需要我國對被請求國的刑法、移民法等相關法律認真研究，同時提出符合請求國法律要求的證據材料，而我國目前在這方面人才缺乏狀況的改善與對相關國家法律制度的研究卻需要一定的時間，時不我待；采用勸返的方式則有侵犯他國司法主權的嫌疑從而招致批評。同時，利用引渡、非法移民遣返、異地追訴、勸返等方式都需要花費大量的人力與物力，需要投入大量的司法資源與外交資源與出逃境外人員展開持久戰。因此，我們應努力創造條件使出逃境外人員主動投案自首，以盡可能少的司法與外交資源的投入換取更多的追逃成果。

(1)以“通告”的方式敦促出逃境外人員自首存在缺陷

2014年10月10日，最高人民法院等四部門聯合發布了《關于敦促在逃境外經濟犯罪人員投案自首的通告》(以下簡稱“通告”)。通告第一條套用我國刑法第67條第1款的規定，對自首的犯罪分子分不同情況進行從輕、減輕或免除處罰，但卻規定犯罪分子應在“2014年12月1日前向我公安機關、人民檢察院、人民法院，或通過我駐外使領館向我公安機關、人民檢察院、人民法院自動投案，如實供述自己罪行，自愿回國”；依據通告中第5條，如果未在限定期限內投案自首，司法機關將依法從嚴懲處。該通告為自首回國的經濟犯罪分子回國自首提供了一定的認定標準，屬于刑事政策的宣告，對在逃境外經濟犯罪人員起到了威懾作用，同時也有助于尚未歸案的出逃境外經濟犯罪分子在政策的感召下盡快自首。但是當我們將通告中第1條與第5條同時考察時，就會發現一個十分吊詭的問題，通告其實設置了一個“限期自首”的問題，在短短61天的期限內自首，可以適用我國刑法第67條的規定，倘若超出了這一期限，則依法從嚴懲處。這與我國有關自首的司法解釋以及刑法中有關自首的規定是相抵觸的。刑法第67條明確規定：“凡是犯罪后自動投案，如實供述自己罪行的，是自首。對于自首的犯罪分子，可以從輕或者減輕處罰。其中，犯罪較輕的，可以免除處罰。”條文中沒有任何關于自首期限的規定。而我國目前關于自首的司法解釋①中對自首的時間限制同樣也沒有規定。直言之，自首是沒有時間限制的，只要是犯罪后自首的，除超過追訴時效的情形外，任何期限內都可以按照刑法的規定適用自首而從寬處理；而通告所設置的限期自首這一規定違背了現行刑法的規定，對司法機關定罪量刑不具有約束力，應被及時廢止。出逃境外人員身處國外，在具備行動自由的情形下能否在短短的61天內了解到此通告并主動投案尚且存疑，而那些被他國司法機關采取逮捕等強制措施后處于羈押狀態，喪失了行動自由的出逃境外人員，在61天規定期限內自動回國或向通告中規定的主管機關投案自首的可能性更是微乎其微。根據以上分析，實踐中如果逃匿至境外人員在61日期限結束后才投案自首的，在司法審判過程中應當適用刑法第67條關于自首的規定，而不應該受到通告中“從嚴懲處”的限制。

同時，有學者指出，“通告”完全沒有提及被當地執法機關或司法機關采取限制人身自由措施的在逃人員是否有可能爭取投案自首的問題；最高人民法院和最高人民檢察院應盡快以司法解釋的形式明確并細化逃往境外人員自首的特殊認定標準[8]3-11。筆者認為，以楊秀珠回國自首為契機，最高人民法院與最高人民檢察院應專門出臺關于出逃境外人員認定自首問題的司法解釋，從而取代以“通告”的方式來敦促外逃人員回國投案的做法，充分發揮自首的刑事政策功效。

因此，與專門的司法解釋相比，通告法律效力明顯較低，且以往“通告”中關于自首的規定與我國目前的法律規定具有一定的沖突，缺乏可操作性。為了使我國辦案人員在開展勸返工作時有法可依，同時感召更多的外逃人員回國歸案，有必要出臺司法解釋解決我國涉外刑事司法和國際刑事合作中可能出現的出逃境外人員自首的問題。

(2)我國現有關于自首的司法解釋缺乏針對性與靈活性

我國現有關于自首的司法解釋①在認定出逃境外人員自首問題上缺乏針對性與靈活性。以1998年最高人民法院《關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》為例，該解釋第1條的規定，“自動投案是指犯罪事實或者犯罪嫌疑人未被司法機關發覺，或者雖被發覺，但犯罪嫌疑人尚未受到訊問、未被采取強制措施時，主動、直接向公安機關、人民檢察院或者人民法院投案”。在境外追逃實踐中，逃往境外的犯罪人員主要的犯罪事實都基本已被司法機關發覺并掌握；至于“尚未受到訊問、未被采取強制措施”，在境外追逃的實踐中則存在一定的問題。對于潛逃境外的人員，為了躲避我國司法機關的追逃，很有可能采取違法手段東躲西藏。持偽造的荷蘭護照，從加拿大逃往美國的楊秀珠就因違反簽證計劃被美國移民局拘捕并羈押，在喪失了人身自由的情況下要求潛逃人員自動投案不切實際。

筆者認為，這里的進行訊問和采取強制措施的機關應是我國的公安、司法機關，而不包括外國的執法、司法機關。“對于出逃境外人員，我國刑事政策的主要著眼點應放在促進和鼓勵犯罪分子改變并放棄與我國公安、司法機關對抗的態度，盡可能消除我國與其他國家在引渡、遣返等方面存在的法律困難或障礙，盡可能以節儉和高效的方法使司法和外交資源發揮更大的作用。”[7]71-78基于此，被外國司法、執法機關緝捕的情況不應包含在“受到訊問、被采取強制措施”的規定之內。

結合以上分析，負責境外追逃個案的公安與司法機關在實踐中對現有的司法解釋有必要再次進行解釋，缺乏靈活性；而現有的關于自首的司法解釋主要針對的是未出逃境外人員，缺乏針對性；在實踐中有關機關與出逃境外人員談判過程中，利用現有的關于自首的司法解釋也難以具備有效的說服力與感召力。盡管楊秀珠在歸案后表示“確實是我的錯，我要認賬。而且在這里，我還要最后講兩句，勸勸和我一樣的在國外的官員或者逃出去的這些人”“你們想想看，我是紅通一號，我們的祖國對我也這么禮待了，請你們快回來。我們到底是中國人，我們的家在中國。你們的親戚朋友都期待著你們跟我一樣回來團聚，所以請你們也快快回來。”[9]此表述雖然有助于化解其他出逃境外人員的重重顧慮，但并不具有正式的法律效力，以司法解釋的形式對出逃境外人員自首的認定和處理問題予以明確，可以感召更多出逃境外人員回國自首，同時也有助于司法實踐。

2. 出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋可行性之分析

勸返、非法移民遣返、異地追訴、引渡是我國當前境外追逃中常用措施，自首是我國刑法典規定的刑罰具體應用的方法之一。要認定為自首，必須在自動投案的基礎上如實供述自己的罪行，兩個條件都要符合。關于“如實供述自己的罪行”，這是出逃境外人員回國歸案后需要考慮的問題，在追逃的實踐中，重點在于如何認定“自動投案”。刑法總則規定的自首制度旨在鼓勵犯罪人自動投案，一方面促使犯罪人悔過自新，不再繼續作案，另一方面使案件及時偵破與審判。但應當認識到的是，并不是上述兩方面都必須同時具備，設立自首的目的主要在于后一個方面，行為人雖無悔過自新之意，但自動投案后如實供述自己的罪行，也因為其行為使案件的偵查與審判變得更加容易而應認定為自首[10]561。基于此種觀點，筆者認為，只要出逃境外人員明確表示自愿接受引渡或遣返，愿意回國接受審判或調查，即使其已被境外執法或司法機關采取了強制措施，人身自由受限，也應認定為“自動投案”，如果回國投案后如實供述自己的罪行，就應認定為自首。至于出逃境外人員在境外處于何種法律程序、其人身自由是否受到限制、其投案動機是什么等問題不影響自首的認定。只要出逃境外人員的行為有助于節約我國的司法和外交資源，就應認定為自首。至于投案的動機、時間以及悔罪程度等問題，是在認定出逃人員自首成立后才考慮的問題。具體來說，就是以出逃境外人員犯罪的事實、性質、情節和對社會的危害程度為基礎，結合其投案的動機，時間以及悔罪程度等來決定是否從輕、減輕或者免除處罰以及從輕、減輕處罰的幅度。

雖然有學者表示，出逃人員是在走投無路的情況下才選擇主動回到國內接受追訴、審判和執行刑罰，但凡有希望可以逃脫國內法律的制裁，出逃人員是不會輕易放棄自己精心籌劃多年后用心血和贓款鋪就的在國外逍遙法外的大路，因而不符合自首中規定的“主動”[11]7-10。在追逃工作的實際操作中也確實如此，為了促使逃匿至境外的人員盡快歸案，我國有關公安、司法部門通常會通過國際刑警組織發布紅色通報，通過刑事司法協助請求的方式凍結外逃貪官的非法資產，或者通過剝奪外逃人員的合法居留資格，或者通過異地追訴的方式在他國對逃匿人員展開刑事追訴等一系列方式使出逃境外人員陷入“無錢可花、無人可靠、無路可逃的境地”，促使其回國接受審判，出逃境外人員基于自己的困境被迫選擇對自己有利的方式來爭取寬大處理，這一事實的確存在。但是我們考慮外逃人員自首時應當著眼于司法資源的節省與我國司法主權的落實，只要外逃人員愿意將自己置于我國司法機關的控制之下，就應認定為“自動投案”，而不應糾結于外逃人員是在被逼無奈之下才接受勸返或自發回國接受審判，并以此認為這種情況不符合自首的“主動性”。事實上，外逃人員仍然可以窮盡西方國家規定的多種救濟途徑，從而長期滯留國外，賴昌星即是例證。楊秀珠案中亦是如此，她最初表示“死也要死在美國”，大有頑抗到底的意思，并且提出了避難申請，如果最終楊秀珠沒有主動撤銷避難申請，依據美國的程序規則，楊秀珠的政治避難申請可以經過移民法院初審、司法部內設的移民上訴委員會行政復核和聯邦上訴法院司法復核三級審核的救濟程序，楊甚至有權向聯邦最高法院上訴，而經過以上程序往往需要數年，其中的反復性與不確定性足以使楊秀珠回國歸案的時間變得撲朔迷離，從而長期滯留美國。因此，楊秀珠主動撤回政治避難申請的行為應當被認定為“自動投案”，如果其投案回國后如實供述自己的罪行，就應認定為“自首”。

綜上，無論出逃人員是在具備行動自由的情況下主動歸案或接受我國司法部門的勸說回國投案；抑或是出逃境外人員處于被引渡、被遣返、被異地追訴的程序中而被他國司法、執法部門羈押，在人身自由受限的情況下主動接受引渡或遣返，使境外有關機關終止審查程序，并最終促使自己歸于中國司法機關控制。符合以上情況的出逃境外人員應當被認定為“自動投案”，如果回國后如實供述自己的罪行，就應被認定為“自首”。“與其使我國的司法主權無法實現,不如果斷采取較為寬大的措施，盡可能使出逃境外人員在刑事政策感召下主動歸于我國的司法管轄之下,盡量克服或者繞開中國與其他國家之間因為法律制度的不同而給引渡或者其替代措施造成困難和障礙。”[12]98

作為“百名紅通”的頭號犯罪嫌疑人，同時也是中央反腐敗協調小組重點關注的外逃人員，楊秀珠的成功歸案是我國境外追逃的重要成績，對于推動其他出逃境外人員回國投案具有重大的示范作用。因此，我們應著力將楊秀珠案打造成為標志性案例，以此為契機加強中美合作，并出臺關于出逃境外人員自首認定和處理問題的司法解釋，進而全面推進我國反腐敗追逃工作的進步和發展。

注釋：

① 包括1998年《最高人民法院關于處理自首和立功具體應用法律若干問題的解釋》，2010年《最高人民法院關于處理自首和立功若干具體問題的意見》，2009年《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》。

[1] 羅宇凡,朱基釵,白靖利,等.圖解:“百名紅通”頭號嫌犯楊秀珠投案自首[EB/OL].(2016-11-17)[2017-05-26].http://www.banyuetan.org/chcontent/sz/szgc/201611 17/213744.shtml.

[2] 中共中央紀律檢查委員會.“百名紅通人員”頭號嫌犯楊秀珠追逃紀實[EB/OL]. (2016-11-17)[2017-05-26].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201611/t20161117_89778.html.

[3] 中共中央紀律檢查委員會.楊秀珠、王國強、黃玉榮等從美歸案，中美反腐敗合作重點個案不斷實現突破[EB/OL]. (2016-11-16)[2017-05-26].http://www.ccdi.gov.cn/yw/201611/t20161116_89655.html.

[4] 中華人民共和國外交部.楊秀珠歸案是中美反腐敗執法合作重要成果[EB/OL].(2016-11-16)[2017-05-26].http://news.cctv.com/2016/11/16/ARTIU8KQPp MQSglZXaqi3N59161116.shtml.

[5] Obama Administration Warns Beijing About Covert Agents Operating in U.S.[EB/OL]. (2015-08-17)[2017-05-26].http://www.nytimes.com/2015/08/17/us/politics/obama-administration-warns-beijing-about-agents-operating-in-us.html?_r=0.

[6] 美給中國海外獵狐發警告，搞什么飛機？[EB/OL]. (2015-08-17)[2017-05-26].http://news.163.com/15/0817/12/B17J48QK00014JB5.html.

[7] 張 磊.腐敗犯罪境外追逃追贓的反思與對策[J].當代法學，2015(3).

[8] 黃 風.建立境外追逃追贓長效機制的幾個法律問題[J].法學，2015(3).

[9] 張曉娜.“百名紅通人員”頭號嫌犯楊秀珠歸案記[EB/OL]. (2016-11-28)[2017-05-27].http://www.mzyfz.com/cms/benwangzhuanfang/xinwenzhongxin/zuixinbaodao/html/1040/2016-11-28/content-1235302.html.

[10] 張明楷.刑法學[M].北京：法律出版社，2016.

[11] 王亞楠.勸返何去何從[J].濰坊教育學院學報，2011(5).

[12] 黃 風，趙林娜.境外追逃追贓與國際司法合作[M].北京：中國政法大學出版社，2008.

D926.3

A

1671-8127(2017)06-0031-05

2017-06-20

李鑫源(1994- ),男,河南鄭州人,北京師范大學刑事法律科學研究院碩士研究生，主要從事刑法研究。

[責任編輯樂知]