社會治理現代化視閾下的我國農村社會管理制度重構

易海江,謝永萍

(新疆喀什大學 法政學院，新疆 喀什 844000)

社會治理現代化視閾下的我國農村社會管理制度重構

易海江,謝永萍

(新疆喀什大學 法政學院，新疆 喀什 844000)

我國歷經三十多年的改革與發展的探索期，國家經濟體制實現了由最初的計劃經濟到社會主義市場經濟的轉變，相應的社會經濟結構之下的單一所有制到多種所有制中國特色社會主義經濟所有制生成，再到社會主義分配制度完善，對于我國傳統的“二元制”治理結構與其相關聯的政治、經濟和文化等社會因素的變遷對現有的社會治理理念提出了一些新的命題。農村社會管理制度的重構本質上屬于對現有社會管理方式的創新和完善。

社會管理；農村基層群眾自治制度；農村社會管理制度重構

社會長治久安是一切工作得以有效開展的前提。當前我國農村所面臨的“維穩困境”，一方面，在于“農村基層群眾自治制度悖論”的固化,因此破解農村社會“維穩困境”重點在于對“農村基層群眾自治制度悖論”的突破；另一方面,社會結構的“馬拉松”式，也要求加強政治資源和社會資源整合,農村基層群眾自治制度不僅是形式上的“社會治理”,也要在實質上承擔“維穩和治理”的雙重功能,以及對弱勢群體的政治和社會整合功能。農村基層群眾自治活動關系到國家的改革與發展總體布局，農村基層群眾自治活動可選擇“多元共治”的途徑，在黨委領導、政府負責、社會協同、法律保障的社會管理體制之下，原則上各個主體之間進行平等協商，而非基于行政強制性命令和指示。列寧曾預見說:“國家的某些職能逐漸地還原給勞動者自治組織,這就調動勞動群眾的主動性和首創精神的發揚,這種主動性和首創精神的發揚促成新形式的人與人的社會關系。”[1]476實現村民有效自治，使其在基層社會治理創新活動中發揮關鍵作用。

一、當前農村社會治理所呈現的結構性特征

農村自治在我國農村社會具有較深厚的歷史淵源和理論基礎。隨著我國城鎮化和工業化的發展，在新形勢治理現代化要求下我國農村社會治理呈現出一些新的特點。

(一)農村自治過程中涉法涉訴案件突出

我國雖然實踐了馬克思的“卡夫丁峽谷”理論，驗證了社會主義可以先在少數的不發達國家實現勝利的馬克思對于未來社會主義實踐路徑構想，但是，“跨越資本主義生產關系之后，在此基礎上建立起新的生產關系，而與之相關聯的生產力發展水平低，因此，新的社會制度的鞏固，還要實現生產力的‘跨越’”[2]。在社會主義生產力和生產關系不協調的狀態長時間得不到解決的情況下，社會的各種矛盾就會在一定階段集聚；同時現行司法救濟體系尚不健全，在社會糾紛出現后，司法途徑并不是如預見那么效率暢通，部分群眾尋求行政途徑，走上訪之路。在法治的權威沒有樹立之前，社會需要基層群眾組織在自治基礎之上，做到合理合法地處理群眾利益訴求。

(二)城鎮化過程中農村社會中利益糾紛激增

“隨著農村家庭聯產承包責任制的普遍推行和社會主義市場經濟體制的初步形成，當前我國工業化和城鎮化進程中部分農民身份的轉型，促使農村利益主體的多元化。”[3]25-30如征地、拆遷與環境污染等問題所涉及的補償安置不能滿足村民訴求不能茍同所引起的社會糾紛不在少數。因此，單靠行政與法律手段顯然不能解決問題，必須要發揮農村基層群眾自治組織調解和疏導作用。

(三)農村基層群眾維權舉動思維的固化

我國農村社會中“官本位”思想較為濃厚，尤其是具有較重的清官情結，因此，當個人權益受損時較傾向于上訪等非訴方式。“從現階段農村的治理現狀考量,村民參與意愿不強是村民自治發展的主要問題所在。村民參與的有序性缺乏,尤其表現在涉及民主決策、民主監督環節,是阻礙目前村民自治功能實現的關鍵因素。”[4]89-96因此，公民參與民主意識的養成是實現這一目標的重中之重。

(四)農村基層群眾自治組織的內部糾紛傾向于向上集中態勢

由于有些農村基層單位對基層工作不重視，組織機構不完善，人員組成復雜與人員缺少，政策落實不到位，農民群眾所反映的問題有時不能及時妥善解決。在失望之余，群眾只能寄希望于上級機關和上級領導。對于一些社會糾紛向上集中，一方面上級政府的治理壓力劇增；另一方面基層政府的權威會受到削減；再加上目前社會激勵體制正在醞釀和政府政績考核制度有待完善，從而使基層政府對群眾會選擇法律規制以外的手段，這在一定程度上消減了人民群眾對黨和政府的信賴。因此，把人民內部矛盾化解在基層很重要。

二、基于農村自治制度之下對農村自治問題分析

(一)農村基層群眾自治組織人員構成的復雜性

目前農村基層群眾自治過程中，所涉及群體更加多元和復雜，“村級領導干部素質不高、思想保守、法治意識欠缺”[5]125-126。有些社會糾紛具有特殊性，使糾紛的解決變得更具有風險性，特別是與糾紛無直接利益關聯的群體參與其中。糾紛解決得不妥當，就會使其往更深層次上演化，因此需要妥善處置。

(二)農村基層群眾自治制度的實施境況與預判結果的背反

農村基層群眾自治是一種并行于司法途徑的社會救濟，其自身也存在一定的缺陷，需要引起重視。首先，現行法律規范關于社會群眾自治的程序性制度缺乏。雖然農村基層群眾自治制度作為一種以傾聽和了解信息為主、自行協商的權利救濟模式，不可能要求其具有嚴格的程序性特征，但是這并不等同于農村自治不需要有效程序的規制。因為任何一種制度如果缺乏程序性的要素，那么就會導致整個制度運行的混亂。其次，缺乏一定的專業操作人員。社會糾紛的化解是一種具備高度專業性的活動，農村基層群眾自治組織人員需要具備一定的社會工作能力和法律素養。再次，農村基層自治事項處置結果缺乏一定的確定性。達到處理結果的相對統一性是社會糾紛化解機制追求的實踐價值之一，相同問題對應著近似的答案，但農村基層群眾自治工作更多地表現出偶然性，問題的處理結果時常不具有一致性與連續性；最后，農村基層群眾自治事項的處理結果的約束力和執行力很難得到保障。

(三)農村基層群眾自治制度的功能定位不清晰

農村基層群眾自治制度在整個糾紛解決的制度體系中缺少明晰、合理的定位。農村基層群眾自治制度作為最低層面自治組織，所應有的功能價值一方面在于關系群眾基本利益訴求事項，通過私力救濟的方法，即作為第三方，在平等和法治基礎之上，促成利益雙方協商解決；另一方面，幫助決策者收集和傳達民意，發揮一個溝通橋梁作用。農村基層群眾自治制度在制度設計之初，目的在于在特定范圍內化解糾紛，緩解行政機關的執政壓力。但農村基層群眾自治制度的設計定位與實際所應有的效果之間存在錯位。

(四)農村自治活動處理不當對于政府公信力的對沖

人們基于文化和社會經歷的差異，對于基層群眾自治組織職能和地位的認識不一，在農村社會治理實踐中較為常見的是傳統的“人治”思維代替法律上的自治。對于這種現象必須引起足夠重視，否則作為化解糾紛的制度最后卻演變成了引發糾紛的導火索，這是任何人都不愿看到的。

三、我國農村社會管理制度重構的思考

現實表明，農村基層群眾自治制度是一項具有中國特色的基層群眾普遍參與和基本利益保障制度，但由于這一制度具有一定弊端，與目前社會主義市場經濟下農村市場化的進程相脫節，與社會治理現代化理念下的制度現代化不匹配。因此，我們應重新定位農村基層群眾自治制度。

(一)思辨思維之下的農村基層群眾自治制度功能的再審視

農村基層群眾自治制度是當前人民代表大會制度之外人民群眾表達意愿、實施民主監督的一種最直接、最常用的制度性的群眾利益表達渠道，也是政府聯系群眾與了解民情的一種常態化制度。“通過人大代表功能的實現，使村民有序地參與到基層政府管理之中,從而創建有效的政府管理與群眾自治的結合機制。”[6]102-106

1. 農村基層群眾自治制度的權利救濟職能需定位明確

法治社會的治理形態之下，當群眾權利受到侵犯時首先考慮的救濟方式應該是司法途徑。目前農村基層群眾自治制度更應沖破農村“熟人社會關系網”的束縛，在一個法治道德精神仍然薄弱的農村，雖然應該強調司法救濟制度的完善，但當公民用司法救濟仍無法獲得公正的權利保障時，繼續保留農村基層群眾自治制度仍然必要，特別是司法制度不完善，司法裁定不公正的情況下，自力救濟盡管有各種缺陷，但其可能具有實體正義的一面，在當前中國國情下，仍是現行司法救濟體系的重要補充機制。充滿理性決策是各項工作得以開展的重要前提，也是社會各階層權益得以保障的基礎。只有讓不同群體特別是普通群眾參與政策制定，才能使政策照顧到社會各個階層的利益，才能有效保證制定政策的公正與公平。

目前，我國農村基層群眾自治制度所承擔的權利救濟功能和自治協商功能遠遠未達到當時制度設計的要求。應該將農村基層群眾自治制度設計與其他權利救濟途徑相結合，確定農村基層群眾自治組織應當受理的事務范圍，對于應由自治機構受理的，不僅不能削弱還要予以鞏固和加強。

2. 農村基層群眾自治制度改革應將群眾權利保護與社會長治久安相統一

為了實現社會長治久安，農村基層群眾自治制度應當發揮更大作用，但由于一些農村基層群眾自治活動主體在權利意識與穩定要求結合上的偏差，阻礙了農村基層群眾自治制度作用的實現。一方面，農村基層群眾自治組織成員存在一定程度重利益、輕法治的傾向，在當前社會結構調整利益博弈過程中，人們為了尋求權利保護與追求更大的利益而選擇另一種利益表達方式，即是越級上訪。另一方面，各級地方政府為了實現社會穩定的目標，而一味地遷就退讓使上訪者有了更高的利益期待，使上訪行為愈演愈烈，為更多人效仿，造成棄復議、訴訟等法律途徑而寄希望于領導人批示，進而影響了社會穩定。

(二)暢通農村基層群眾自治渠道，實現對基層群眾自治秩序的法治化引導

在當前大環境之下，農村基層群眾自治途徑堵塞，鄉鎮政府替代了其大部分功能是一種現象，必須予以正確對待。首先，不能害怕群眾自治，必須以積極的態度正確認識人民群眾的基層自治活動，發揮農民群眾的積極性，保障其依法行使基本自治權利；其次，在意識領域，強化農民群眾協商意識；最后在法律上，使農村基層群眾自治在法律法規層面上具備切實保障。

(三)對于信訪量排名制的反思

民眾對信訪結果非理性判斷，是導致信訪量劇增的一個重要因素。取消信訪量排名，給各級黨政部門和信訪人松綁，減小信訪的規模和沖擊，是走出信訪惡性循環的怪圈和實現社會長治久的落腳點。探索建立農村基層群眾自治專項基金，實現基層群眾自治組織成員之間利益糾紛由單純的村組織調解向農村組織調解與綜合社會調解相結合轉變，充分發揮農村基層群眾自治在化解社會糾紛和維護社會穩定中的作用。

(四)強化利益整合機制，實現法治建構之下的標本兼治的格局

“法治”是一種社會治理的理想狀態，它所強調是民主、自由、平等、人權、理性、文明、秩序與合法性等多重理念在社會治理過程中結合。據此意義，法治社會的特征可以描述為：“社會生活主要方面和主要社會關系均應納入法治化進程。”農村基層群眾自治制度設立之初到當前社會，由于現實中操作性法律條文之間的錯位，使農村群眾自治活動實際效果與法律明文規定不一致。要實現農村基層群眾自治制度法制化、程序化的目標，使農民的基層群眾自治活動納入法制化軌道，從根本上擺脫我國農村基層群眾自治制度的困境，必須堅持標本兼治原則，實現以法治為內容的農村基層群眾自治制度改革。

1. 引入法律援助到農村基層自治活動中

當前大量社會糾紛產生的原因，在于大部分農民群眾自身對于農村基層群眾自治制度認識不充分，因此更談不上運用農村基層群眾自治制度維護自己的根本利益了，除了與傳統的“清官情結，厭訴心理”有關，還有不懂法、不用法的因素。我們應該引導人民群眾確信群眾自治途徑和法律途徑是維護群眾利益的根本保證。因此，不妨思考將律師服務引進農村基層群眾自治活動中，保障基層群眾得到法律幫助。當前，引入律師參與的第三方評價機制取代政府為主導的基層群眾自治工作機制，不僅僅可以協調群眾之間的利益糾紛和矛盾，同時還可以調和政府和群眾的沖突。

2. 完善群眾利益表達機制，關注特殊群體利益

當前階段利益主體日益多元化的趨勢不可逆轉，特殊群體的利益訴求保障問題，已經成為一個必須面對的問題。本質上講，社會各個群體利益相互博弈的最終結果是實現社會利益格局的大體均衡。但我們必須認識到，不同利益群體之間爭取利益能力的不一，尤其體現在政策制定和執行過程中的影響力等方面，弱勢群體處于不利地位。因此，我們需立足實際，發揚密切聯系實際優良作風，高度關注弱勢群體的訴求，減少因利益失衡給社會帶來不穩定因素。一方面，要保障相關職能部門傾聽群眾利益訴求，并且及時答復；另一方面，將群眾的意愿通過合法的渠道進入相關公共權力機關的決策過程，為決策機關和決策者提供相關信息，確保公共政策得到普通認可和順利執行。

(五)農村基層群眾自治組織成員文化統一性的養成

統一行動的前提必須是統一的心理互動。要實現農村社會穩定與長治久安，達到農村內部的統一，我們可以從馬克斯·韋伯的文化統一性的相關論述中借鑒一些有益的東西。一是在村自治組織內部弘揚村落文化、遵守家風、民風，彰顯社會正氣；二是構建以國家的、村集體的利益為上，兼顧家族利益、個人利益的和諧利益觀；三是正確處理傳統農民與新型農民的關系、村里先富起來的村民與后富者的關系。

綜上所述，農村基層群眾自治制度改革是一項復雜的、系統的政治任務，重點在于如何實現對制度的批判與超越，如何構建一種既可繼承農村基層群眾自治工作的已有經驗，又符合我國未來農村社會需要的制度。通過創新制度，立足于社會長治久安，規范主體利益表達，將現行農村自治改良為集體性、配套性和綜合性為一體的規范制度。抓好制度改革突破口和切入點，明確長遠目標與近期目標的辯證關系，分階段、分步驟進行，使農村基層群眾自治制度改革有條不紊地進行下去。

[1] 中央編譯局.列寧全集：第30卷[M].北京：人民出版社，1984.

[2] 劉先春.原著視角下對于馬克思跨越理論的真實考察[J].蘭州大學學報,2011(02).

[3] 鄭 濤.城鎮化進程中失地農民利益訴求問題研究[D].上海：華東師范大學， 2013.

[4] 盧福營.村民自治的發展走向[J].政治學研究,2008(1).

[5] 俎邵靜,諸錫斌.對農村基層群眾自治問題的分析[J].云南社會科學,2008(s1).

[6] 徐 勇,王元成.政府管理與群眾自治的銜接機制研究:從強化基層人大代表的功能著力[J].河南大學學報(哲學社會科學版),2011,51(5).

ReconstructionofRuralSocialManagementSysteminChinafromthePerspectiveofSocialGovernanceModernization

YI Haijiang, XIE Yongping

(SchoolofLawandPolitics,KashiUniversity,Kashi844000,China)

After thirty years of exploration in China’s reform and development, the national economic system has realized the transformation from the initial planned economy to the socialist market economy. The single ownership under the corresponding social and economic structure is generated by the multiple ownership of the system of ownership of the socialist economy with Chinese characteristics and then to the perfection of the socialist distribution system. The change of the traditional “dual system” governance structure and its associated political, economic and cultural factors put forward some new propositions for the existing concept of social governance. In essence, the reconstruction of the rural social management system belongs to the innovation and perfection of the existing social management mode.

social management; rural grassroots self-government system; rural social management system reconstruction

D422.6

A

1671-8127(2017)06-0011-04

2017-07-19

易海江(1986- ),男,河北張家口人,喀什大學馬克思主義學院碩士研究生,主要從事馬克思主義和中國特色社會主義理論研究;謝永萍(1969- ),女,新疆喀什人,喀什大學副教授,碩士研究生導師,主要從事馬克思主義和中國特色社會主義理論研究。

[責任編輯郜春霞]