我國學校體育政策執行存在的問題與應對策略

潘凌云+王健+樊蓮香

摘 要：學校體育的發展離不開政策的引領，而政策目標的實現關鍵在于執行。研究認為，部門割據的碎片化執行、超強控制的強制性執行、避重就輕的淺表化執行和疾風驟雨的運動式執行等問題，影響著學校體育政策的深入推進。在深化綜合改革背景下，學校體育政策執行必須以現代治理理論為導向，實現從碎片化管控到綜合性治理、從強制性控制到民主化推進、從表淺化實施到深層次推進以及從運動式管理到常態化治理的轉變。具體策略包括：全面把握、統籌處理政策執行中的各種復雜關系；創新政策執行機制，推動新型學校體育治理格局形成；實現政策的深層次、常態化執行等。

關 鍵 詞：學校體育；體育政策；中國

中圖分類號：G807.0 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2017）02-0080-05

Problems existing in school physical education policy implementation in

China and corresponding strategies

PAN Ling-yun1，2，WANG Jian1，FAN Lian-xiang3

（1.School of Physical Education，Central China Normal University，Wuhan 430079，China；

2.School of Physical Education，Jiangnan University，Wuxi 214122，China；

3.Department of Physical Education，SUN YA-SEN University，Guangzhou 510275，China）

Abstract： The development of school physical education cannot be carried out without policy guidance， while the key to the realization of policy objectives is implementation. Through analysis the authors concluded that problems such as fragmentized implementation characterized by “division between departments”， mandatory implementation characterized by “ultra strong control”， superficial implementation characterized by “implementing the less important policies but ignoring the important policies”， and movement style implementation characterized by storm like implementation etc， had affected the in-depth furthering of school physical education policies. The authors pointed out that under the background of deepening comprehensive reform， school physical education policy practice must， under the guidance of modern governance theories， realize the changes from fragmentized administration to comprehensive governance， from mandatory control democratized furthering， from superficial implementation to in-depth furthering and from movement style management to normalized governance. Specific strategies include the followings： overall control and handle all sorts of complicated relationships in policy implementation； innovate on policy implementation mechanisms， promote the formation of a new situation of school physical education governance； realize in-depth and normalized policy implementation， etc.

Key words： school physical education；physical education policy；China

學校體育政策是國家推動學校體育改革與發展的重要手段，也是衡量學校體育發展質量和水平的重要方面。改革開放以來，依靠政策領跑和制度規引，我國學校體育事業的發展取得了長足進步。但不容忽視的是，在一些學校體育發展的重要問題上，雖然反復治理，但問題卻始終存在。典型的例證就是，無論從出臺政策的層次、類型，還是從政策的數量和頻度看，青少年體質健康問題都可謂政策的高密集區，但遺憾的是，高密集的政策并沒有產生特別理想的效果，青少年體質連續多年總體下滑的態勢始終沒有從根本上得到有效遏制。這說明效率低下的確是我國學校體育政策執行中存在的主要問題，迫切需要深入的剖析和反思。

1 學校體育政策執行為何低效

1.1 部門割據的碎片化執行

對于綜合性的、影響范圍廣泛的學校體育政策來說，政策的實施往往涉及教育、體育、財政、衛生和共青團組織等多個部門。對于這樣的“跨邊界問題”[1]，如果不同職能部門在政策實施過程中各自為政，彼此間缺乏有效協調、合作，政策目標就難以順利達成。因此，《中共中央國務院關于加強青少年體育增強青少年體質的意見》（下稱中央7號文件）明確提出：“建立在黨委和政府領導下，教育、體育、衛生部門和共青團組織等共同參加的聯席會議制度，統籌協調解決青少年體育工作中的重要問題。”然而，大量研究表明，政策方案把多個部門容納其中，但部門間合作卻不太容易實現。譬如，中央7號文件頒發后，不同職能部門間的有序互動就沒有及時、有效建立起來，政策執行一定程度上出現了“碎片化”現象。針對中央7號文件落實情況的有關調查顯示：“僅憑教育行政管理部門的力量推動省（市、區）委，省（市、區）政府下發文件不夠；各地制定的實施文件中有關學校體育經費問題與當地財政部門意見不一，有關體育教師數量配備問題與當地人事部門意見不一，共建力量不足。”[2]這在很大程度上影響了政策執行過程的有序推進。

與其他行政領域一樣，在學校體育政策執行過程中，各相關部門習慣于只關注部門內部的事務，固守只對上級主管部門下達任務負責的工作方式，相對忽視平級部門間的會商與協作，從而導致了各部門的各自為政、相互分割。特別是，讓沒有隸屬關系的教育部門去協調和推動與之平級甚至比其級別高的其他部門的工作，在實踐中難度是非常大的。即便是對于廣泛存在的旨在協調各行政主體間行為的行政聯席會議，本質上也只是一種松散、自愿承諾式的協商與對話機制，經其達成的協議、紀要往往由于不具備法定約束力和強制力而難以得到有效執行，從而使得這一制度的作用大大削弱。

1.2 超強控制的規訓式執行

在我國基礎教育領域，政府或教育行政部門出臺某項政策后，通常會通過單通道，自上而下的政策擴散與傳達，沿著由政府到學校、從學校到教師的路徑自上而下強制推進，并對政策執行進行全方位、全過程的超強控制。鐘南山院士在2013年參加全國兩會期間，就強烈呼吁政府應進一步強制推進青少年體質健康政策的實施，“中央七號文件基本沒有收到多大成效。為什么？因為沒有強制性措施。現在很多事情都是要強制性措施，開始的時候靠自覺是沒用的。”[3]也有學者建議：“為盡快扭轉青少年體質健康狀況低水平的局面，國家應將加強學生體育工作上升到法律層面，以法律形式增強強制執行的力度。”[4-5]

然而，這并不意味著自上而下的強制性執行是一種完美、無障礙的政策執行方式。政策執行既滲透著執行者和目標群體的價值傾向和利益訴求，也離不開他們的主動精神和理性構建，如果一味地強制性推進，剝奪他們作為學校體育改革主體的地位，極易使他們形成“他們的政策我們執行”的消極心理，進而在認知、情感和態度上排斥政策，在行動、方法和策略上抵制政策。依靠行政力量的推動，某些政策可能會在一段時期內比較“成功”地實施，但這種“成功”通常是脆弱的，如果環境出現了變化，政策實施就有可能出現松懈甚至終止。大量事實表明，自上而下硬性推動的變革運動，即使本意是好的，但層級性執行邏輯往往會推動政策實施走向相反一面。聯合國教科文組織總結指出：“許多改革者采用的是一種過于激進的或理論化的方法……自上而下或從外部強制推進教育改革的種種嘗試顯然都失敗了。”[6]在學校體育開展較好的國家，政府在管理過程中往往采用“淺度介入”的方式[7]，為學校體育實踐提供充足的自主選擇空間。

由于學校體育受資源、區域差異和社會基礎等各種因素的影響，獨特而多元的體育發展需求逐漸升級。在此情況下，如果政策實施不考慮政策對象的特殊性，采取一刀切式的行政手段強制推進，遭遇冷淡甚至引發抵觸就難以避免。譬如，在“陽光體育”的冬季長跑活動開展中，無論在時間和場地上，還是在組織與管理等各個環節，都存在種種操作性難題，即使資源較為優質的城市中小學校都還問題重重，更不用說硬件設施條件差距甚遠的農村中小學校了，假如不考慮這些差異，一廂情愿地強制性推進，往往難以獲得實質性、持續性的支持。事實上，“現階段我國學校體育改革突出問題是基層改革的動力不足，缺少微改革力量培育，改革‘只是在落實國家的教育政策而已”[8]。

1.3 避重就輕的表淺化執行

在我國學校體育政策實踐中，政策執行表淺化尤其是形式主義的不良傾向也不少見，比如，在體育課程的實施過程中，不少學校只是通過表層的話語和結構上的調整應付新的政策要求，使用新的體育課程表，選用新的教材和器材，卻沒有從本質上影響體育課程實踐，使得所謂的變化僅是形似而非神似，雖然一些學校表態要扎扎實實執行政策，但卻說一套做一套。說一套，是因為需要向權力負責，為此各學校都已準備好完備的呈送和匯報材料；而做一套，則是為維護好自身利益負責，如升學率和成績排名等。一項針對中學體育政策執行現狀的調查顯示：“領導對學校體育政策執行的重視程度較高，但這種重視的‘口號性多于實際行動。即便是表示重視學校體育政策執行的領導，由于多重利益考量，往往表現出觀望、象征性執行或拒絕執行狀態”[9]。

學校體育政策執行之所以會停留于表面而難以落到實處，根本原因在于學校只顧眼前，不顧長遠利益；只顧局部而不顧大局利益。在應試教育的背景下，普遍認為：學校理應抓好關乎升學率的“主科”，對于體育這樣的“副科”，不予重視乃是情理之中的。調查發現，“有所名校在開家長會的時候，甚至把學生一下課就往操場上跑而不在教室做功課列在學生存在問題第一位”[10]。這是因為，學生能不能考上大學，能不能考上好的學校，與學生體育鍛煉無關。可見，只要改革不觸動阻礙學校體育發展的問題，就難以對學校體育產生深入、持久的影響。

1.4 疾風驟雨的運動式執行

在我國教育改革，不少政策在實施初期都習慣于轟轟烈烈的“風暴式”推進，然而，當政策的實施真正觸及根本、核心、關鍵性的問題時，卻又往往無疾而終。在學校體育政策實踐中，這種“一陣風”式的現象十分常見。譬如，關于開展陽光體育運動通知下發的初始階段，一些學校為應付上級主管部門督查，爭先恐后地舉行“陽光體育”啟動儀式，開展形式多樣的體育活動，但在短暫的熱鬧過后，不少學校又紛紛回到了往日的沉寂。這樣的“活動秀”其實是把學校體育改革變成了“改革秀”。

美國學者霍爾[11]指出：“變革是一個過程，而不是一次事件。變革過程中，個人、組織機構逐漸理解了新事物、新方法，并且在運用它們時愈益熟練和有技巧。”學校體育政策的執行既不是一項簡單的、一次性的具體工作，也不是一項局部性的、可輕而易舉完成的任務，而是一項長期、綜合性的系統工程，疾風驟雨式的政策實施不可能帶來學校體育的根本轉變。有學者指出：“陽光體育運動中校園集體舞的‘夭折和冬季長跑活動的‘擱淺，無疑都是轟轟烈烈的改革陣勢把改革的環境‘弄壞了。”[8]如果我們不去耐心營造一個心平氣和的政策實施環境，而是急于求成尋求實施“效果”，無論怎樣的政策恐怕都難以擺脫虎頭蛇尾的局面。

2 學校體育政策執行的路徑轉換

2.1 從碎片化管控到綜合性治理

目前世界各國政策推進方式，向著更關注不同行政部門間協商與合作的“多元共治”方向發展，如整合性治理、協同治理和多中心治理等。學校體育領域也是如此，“英國、美國、新西蘭等國，學校體育政策的制定與實施中，無不重視加強部門間組織協調、共同促進青少年體育參與”[12]。在美國，“青少年和學校健康部與疾病防控中心、體育健身與運動總統理事會和教育部等部門緊密合作，共同解決體育活動和體育教育的相關問題，促進美國學校體育的改革與青少年體質健康的提升”[13]。當前，我國學校體育已由主體改革向配套改革轉變，學校體育的問題在客觀上越來越具有“跨域”性質，相關部門間的協調合作尤為迫切。為此，應按照容納多元治理主體的模式重新構建政策執行體系，建立和完善地方政府主導下的教育、體育、衛生和其他相關部門間的多部門協同執行機制，促進政策執行部門向協同化轉變，實現學校體育的整體性、綜合性治理。

2.2 從強制性控制到民主化推進

當前，我國學校體育領域的問題日益復雜，單純依靠行政命令來促進政策執行已力不從心。任何強制性的做法都只能是表面的、一時的，甚至是虛假的，且極易導致負面效果。寄望于始終依靠自上而下的剛性控制以營造一個持續穩定的教育秩序已變得愈來愈不現實。中央7號文件要求，“沒有體育課的當天，學校必須在下午課后組織學生進行1小時集體體育鍛煉并將其列入教學計劃；全面實行大課間體育活動制度，每大上午統一安排25～30分鐘的大課間體育活動……”這些明確、強制性行政指令，體現了政府對學校體育的重視。但也必須認識到，只有充分尊重并發揮學校師生自覺能動性才有可能是有效的。“能否采取民主的推進方式，這是決定教育改革能否成功的必備條件之一”[14]。為此，以實現善治為目標的學校領導，需要改變政策執行風格，傾聽政策實施過程中的各種聲音，并與改變展開多元、民主的對話與協商，爭取他們的認同與合作。只有在這一基本方向上把握體育與健康課程政策，才能進一步推進體育與健康課程的順利實施。

當然，“民主推進”并不意味著“絕對自愿”，而只是說，隨著學校體育政策環境越來越多變，利益主體的訴求越來越多元，使得學校體育政策的實施不能單純依賴傳統的模式，而應該注意方法方式靈活性與多樣性。“教育政策執行可采取的政策工具很多，它分布在一個以完全自愿和完全強制為兩端的軸上，絕對自愿的政策工具幾乎不存在，完全強制的工具則沒有留給私人回旋余地，大多數政策都位于這二者之間”[15]。

2.3 從表淺化實施到深層次推進

學校體育改革的目的在于促進學校體育的發展，但改革的目的不在于是否改了，而在于是否變化了。假如只是在口頭上變了，只是在表面活動上變了，只是在少數的學校變了，那么，這樣的變缺乏深度，其價值不高。對于學校體育政策執行中的種種問題，如果我們不深入反思、分析問題背后的制度因素，而是避重就輕地糾結于表面的改革，結果只會帶來執行上的各種形式主義，而很難從根本上解決問題。今日的學校體育正面臨著全方位的綜合改革，迫切需要執行者“深度”意識覺醒，從表淺化實施變成深層次推進。所謂深層次推進，意味著學校體育政策實施不能局限形式化改變，也不能只是在一些無關痛癢的問題上修修補補，而是要真正地深學校體育改革。

深化改革，應該“深”到哪里去？有學者將當前我國基礎教育改革應該確立的深化點歸納為5個方面，即“深到人們的改革心態、改革期待中去，深到‘改革過程的研究與探索中去，深到‘改革日常化中去，深到‘改革方法論中去，深到教師和校長的‘新基本功中去。”[16]

2.4 從運動式管理到常態化治理

真正的學校體育政策實施不是做表面改革，也不是僅僅在特定的時間、特定的場合由特定的人群演練的。真正的學校體育政策實施，應該在日常生活中扎扎實實去推進，滲透于每個人生活、學習和工作之中，真正意義上的政策實施應是“日常化”的，能夠漸進地、持續性地推進。才是學校體育政策走向最終成功的必由之路。與運動式管理不同，常態化治理是一種日常化、規范化的持之以恒的管理模式。即改革者通過常態化的規則來引導和約束政策被執行對象的行為，從而把問題消解在萌芽階段，而不是被動地進行倒逼的改革。顯然，常態化治理是一種未雨綢繆的、“前瞻式”的治理，對于促進社會各領域的長期穩定發展具有重要意義。在我國學校體育改革過程中，學校體育治理的方式也需要隨之改變，特別是要逐步減少運動式治理方式，逐步確立起常態化的治理模式，為學校體育政策的全面、深入推進提供良好的制度保障。

3 應對學校體育政策執行難題的策略

3.1 全面把握、統籌處理政策執行中的各種復雜關系

“全面把握”，就是要把學校體育政策執行中的各種復雜關系置于學校體育綜合改革的宏觀視野中。在深化改革的背景下，不能僅僅著眼于學校體育政策執行的某一個環節或者要素，以局部替代整體，必須要統籌兼顧各方利益，綜合把握學校體育政策執行的各方面、各層次間的相互關系，處理好政策執行中的觀念與制度、過程與結果、表層與深層等各種復雜的關系。

“統籌處理”，就是要把學校體育政策執行中的各種復雜關系放到學校體育綜合改革的整體中去處理。否則，任何盲目的局部推進都會影響到政策執行的科學性、可控性。沒有統籌處理，學校體育綜合改革的各方面就會產生矛盾、互相制約，從而影響綜合改革的最大效益。

3.2 完善跨部門合作機制，破除政策執行中的集體行動困境

學校體育政策實施過程中，要切實推進跨部門合作、實現有效的全面治理，必須建立和諧統一、相互信任的合作機制。首先，明確界定跨部門的共同目標，達成共識，從而奠定部門間合作的基礎。其次，圍繞跨部門合作主體、合作機制、合作內容和各自責任等制定協調辦法或者規定。再次，要建立和完善溝通機制，加強信息傳遞和共享，促使各部門互相理解和體諒，加深彼此間的尊重和信賴。

3.3 實現從強制實施向民主協商的轉型

優化學校體育政策執行的動力機制，需要通過民主的參與機制的構建，切實促進廣大校長、班主任和體育教師普遍的深度參與。在學校體育政策落實過程中，不把政策方案和行動計劃看作絕對權威和教條，而是隨時認真傾聽廣大師生的意見及時地予以修正和完善；只要不是把校長和體育教師看成一個完全被動的“服從者”“操作者”，而是把他們看作是具有主體精神的“創造者”“對話者”“行動者”；以民主協商的方式來推進政策實施，那么，學校體育政策的實施就能減少強制色彩，培育民主氛圍，使得學校體育政策落實過程獲得持續驅動力，推動學校體育政策落實朝著高效、有序的方向發展。

3.4 堅持學校體育政策的深層次、常態化實施

觀念轉變是落實學校體育政策的必要前提條件，學校體育。無論是20世紀80年代興起的“素質教育”，還是90年代流行的“快樂體育”“終身體育”，無論是對“應試教育”的批判，還是對“健康第一”的大力提倡，乃至今天的體育課程改革進程中，我們都能聽到“更新學校體育思想”“轉變體育教育觀念”的口號。但中國學校體育改革仍然的步履艱難。一個重要的原因在于：新的價值觀念沒有轉化成與理念契合的制度設計。提出這一論點的基本邏輯在于：利益是變革行為產生的根本動因，而制度變革則是利益格局調整的首要渠道。因此，要想使學校體育政策能夠得到順利實施，不能僅靠超功利的精神力量，還必須通過制度的更新，形成有利于政策落實者利益的機制。缺乏規則支撐和制度保障的學校體育政策落實，只能停留在號召層面，很難成為學校體育改革的具體行動。

因此，為推動學校體育政策的順利落實，必須理念與制度建設同步推進。要使學校真正地將學校體育政策落到實處，需要堅持不懈地加強對校長、班主任的職業道德教育，消解他們根深蒂固的“重智輕體”思維，提升他們促進學生身心健康的責任感。同時要加強對政策的宣傳力度，爭取他們對政策的認同和支持。其次，通過制度的改革與創新，使得校長和教師切身利益同學校體育改革的成果統一起來。

歷經30余年的探索實踐，當前我國學校體育的發展已經到了十分關鍵的“十字路口”，深化改革被視為學校體育發展的基本訴求，基本實現學校體育現代化已進入全面攻堅階段。需要認識到，“要在2020年實現現代化，體育與德育、智育相比，需更加努力，因為目前學校體育的現狀和發展思路已經落后了”[10]。要實現學校體育現代化，學校體育治理必須率先現代化。為此，迫切需要推進學校體育治理創新，構建現代化的學校體育治理體系，為學校體育政策的深度實施和常態執行提供重要保障。從本源上來講，只有把握“行動者的多元化、關系的網絡化、制度的全面化和過程的協商化”[17]這些教育治理的關鍵要素，在此基礎上構建起系統完備、科學規范、運行有效的新型常態治理模式，才能真正在深度、廣度和力度上突破學校體育政策執行盲區，形成有效、高效并且長效的政策執行新格局，從而更好促進我國學校體育事業的健康、穩定和可持續發展。

參考文獻：

[1] TAYLOR A. Hollowing out or filling in？ Taskforces and the management of cross-cutting in British government[J]. British Journal of Politics and International Relations，2000，2（1）：46-71.

[2] 劉海元. 全國教育系統落實中央7號文件的基本狀況[J]. 體育學刊，2008，15（3）：49.

[3] 李雪穎. 這是關系整個民族的問題——鐘南山呼吁強制促進青少年體質健康[N]. 中國體育報，2013 -03-08（1）.

[4] 項立敏.我國學校實施“強制體育”的理論與實踐研究[J].北京體育大學學報，2013，36（12）：118.

[5] 項立敏. 我國實施強制體育的內涵[J]. 體育學刊，2016，23（2）108.

[6] 國際21世紀教育委員會. 教育——財富蘊藏其中[M]. 聯合國教科文組織總部中文科，譯. 北京：教育科學出版社，1996：14.

[7] 董翠香，茹佳，季瀏. 體育強國視閾下中國學校體育發展方式探究[J]. 北京體育大學學報，2011，34（11）：90.

[8] 何勁鵬，楊偉群，韓文娜. 頂層設計主導下我國學校體育“微改革”力量的培育[J]. 北京體育大學學報，2014，37（12）：79，84.

[9] 唐文玲，王娟. 中學學校體育政策執行現狀實證研究——以上海市20所中學為例[J]. 上海體育學院學報，2014，38（6）：93.

[10] 王登峰. 學習十八大精神 推進學校體育改革[J].體育學刊，2013，20（1）：1-2.

[11] 吉納·F·霍爾. 實施變革：模式、原則與困境[M].吳曉玲，譯. 杭州：浙江教育出版社，2001：6.

[12] 張文鵬，王健. 新中國成立以來學校體育政策的演進：基于政策文本的研究[J]. 體育科學，2015，35（2）：21.

[13] 謝晨. 美國青少年體育參與的組織支撐研究[D].北京：北京體育大學，2013：73-74.

[14] 吳康寧. 教育改革成功的基礎[J]. 教育研究，2012（1）：24.

[15] 邁克爾·豪利特，M·米拉什. 公共政策研究：政策循環與政策子系統[M]. 北京：三聯書店，2006：144.

[16] 李政濤. 深化綜合改革，“深”到哪里去[J]. 人民教育，2015（02）：39-42.

[17] 余軍華，袁文藝. 公共治理：概念與內涵[J]. 中國行政管理，2013（12）：52-55.