中國地方政府性債務科學化管理研究

王靜會

摘要：在不斷膨脹的地方政府性債務規模影響下，債務風險積聚現象日漸嚴重，開展地方政府性債務科學化管理，對科學發展觀的進一步貫徹落實極為重要，同時也是推進財政科學化精細化管理，促進財政健康、持續發展的重要途徑。為此本文主要對我國地方性債務存在的問題進行了分析，并提出了科學化管理的措施。

關鍵詞：地方政府性債務；科學化管理；問題；管理措施

1.地方政府性債務的概況

地方政府性債務是指地方機關事業單位、政府專門成立的基礎設施性企業，其職能為提供基礎性、公益性服務直接借人的債務與地方政府機關提供擔保形成的債務，主要分為三種：直接債務、擔保債務與政策性掛賬。一般通過審計署數據或國際組織評估獲取地方債務情況的主要信息。財政部的數據顯示，截至2015年末，我國地方政府債務16萬億元。2016年，經全國人大批準，新增中央政府債務限額1.4萬億元、地方政府債務限額1.18萬億元。隨著2016年GDP的增長和地方財政收入的增加，以目前情況來看，2016年末負債率不會出現大的變化。遵循國務院要求針對政府性債務組織全國審計機關進行詳細、科學地審計。此次審計工作將徹底摸底、測評我國五級政府性債務，如中央、省、市、縣、鄉。

地方政府性債務的實施，可以有效緩解地方政府財政緊張等現狀。地方政府能夠按照地方發展規劃要求，進行資金更加靈活的籌集，為發展中存在的問題進行更為有效地處理。同時，因地方政府具備資金自籌、自主發展的功能，增加中央政府與地方政府之間的緊密性，在對地方政府監督方面，地方人大的積極性也會越來越高，將進一步鞏固中國政治體制。

2.中國地方政府性債務科學化管理存在的問題

2.1思想觀念不適應，淡薄的“三個意識”

第一，淡薄的依法舉債意識。由中央角度分析，盡管地方政府在現行法律層面具有合法舉債的權力，但分稅制自1994年改革后，中央政府為對宏觀調控能力進一步強化，進行財力更好地集中，需下移部分事權，進而導致強迫地方政府舉債現象的產生。由地方角度分析，地方政府因多種因素的影響，如職能、政績等，常常不以相關法律為依托，違規舉債。第二，淡薄的償債責任意識。債務轉嫁、債務拖欠等問題在大量地方政府債務中普遍存在。如地方政府無法拖延償債時間，則會由其他方面進行資金的臨時調取，或再次舉債等。第三，淡薄的用債效率意識。籌集債務資金方面其使用規劃合理性較低，也就是說在重復建設競爭性行業投入大量債務資金。

2.2價值目標不適應，“三個缺乏”較為常見

首先，舉債計劃層面，長遠規劃及科學翔實的項目論證較為少見。部分地方政府為多出政績，只考慮眼前利益，對本身財務情況、債務償還等各方面的實際情況考慮不足，舉債上項目現象極為常見，導致負債過多。其次，規模與風險控制層面，控制措施不足。于中國來講，統一且與地方政府相適應的債務規模控制、風險防范措施還沒有完善。從地方來講，部分地方政府曾嘗試進行債務規模控制指標的設置，但因科學性較低或過于復雜等原因，大大降低了其風險防控的功效。最后，債務管理層面，運作機制不具公開化、透明性。地方政府因《預算法》的制約，無法進行自行舉債，為實現舉債目的，部分地方政府往往選擇對外保密策略，對本級政府債務規模實施不公開的行為，這將加大監管地方政府性債務的難度。

2.3方式方法不適應，“三不問題”較為突顯

第一，不完善的管理制度。由地方角度來看，就事論事為地方政府債務管理制度的主要類型，該類型具有差距極大的寬泛度，規范性不足，同時基本可看做是暫時性辦法。由中央角度來看，所出臺及實施的地方政府性債務管理制度很多，但整體而言，目前還沒有形成統一、完善且與地方政府性債務管理完全適應的管理制度體系。第二，債務監測指標評價體系不統一。現階段大部分地區的風險預警信號往往以單個指標是否在警戒線以上為標準。如按年進行政府性債務監測指標考核時，當3個債務監測指標中在警戒線以上的指標有1個或1個以上，則表示不再進行政府性新債務的增加。第三，地方債務報告制度的不健全。在地方政府債務管理制度中，對地方政府債務報告制度重視程度往往不足，特別是在政府債務透明化的今天，如債務報告與實際情況不符、信息不對稱等，將造成公眾監督不到位，最終引發政府信任危機，這對實施政府市場化舉債極為不利。

3.中國地方政府性債務科學化管理的措施

根據圖1可以看出，應從5個方面分析、研究地方政府性債務科學化管理，要求通過這5個方面的互相連接、協調運轉，加大建設制度機制的力度，構建完善的地方政府性債務科學化管理體系。

3.1地方政府債務計劃審批系統

作為地方政府債務管理系統的總指揮，審批系統的主要作用為匯總、審核及批復債務計劃等，且利用數據庫與其他系統實現共享信息的目的，如國庫支付管理、財政監督等。按照國際選取的黃金法則分析，可進行地方政府適債項目管理制度的建立，且對債務資金的使用途徑加以明確。在對國外先進管理方法借鑒的基礎上.可將預算管理用于地方政府債務，進行債務余額管理制度的建立，有效控制地方舉債規模。除此之外，還需進行地方政府償債基金制度的建立，各級財政部門在償債基金管理中，可按照每年債務還本付息額與財務收入等具體現狀進行合理分配，財務部門可進行專戶管理。由科學化管理角度分析，發行政府債券、融資平臺公司為構成地方政府債務結構的主要成分，發行政府債券的責任為統一處理償還地方政府債務，融資平臺公司可統一處理地方政府擔保性質的債務。每年地方政府需將以上兩種債務計劃匯總后向國務院報送、審批。

3.2地方政府債務資金籌集系統

通過地方政府債券管理制度的建立與完善，可進行地方政府債券市場的建立。在地方政府舉債融資階段應對債券市場的主渠道位置加以明確確定，幫助地方政府直面市場融資，進一步規范地方政府借貸行為，對其債務風險加以有效控制。同時，對地方政府債券種類進行創新，進行多元化投資主體的建立。對現有財政部門國債發行的招投標平臺加以合理應用，且將市場競爭機制引入，進行地方政府債務發行機制的完善。

3.3地方政府債務運行監控系統

債務資金使用的事前審核、事中監控及事后檢查為地方政府債務運行監控系統的主要作用。其基礎前提為預算編制與國庫集中支付業務，利用信息網絡技術隨時隨地監控債務資金運行的整個環節，對存在的違規違紀行為加以遏制，保證安全、科學地使用債務資金。通過地方政府債務信息披露制度的健全，可對信息披露環節加以規范。

3.4地方政府債務風險防范系統

地方政府債務風險預警指標體系的建立，能夠對債務風險指標的賦值區間加以明確。在預警機制逐步完善的過程中，應對風險處置程序、方式等加以規范。除此之外，在地方政府債務管理問責機制建立時，通過地方政府舉債責任追究制度的實行，能夠在領導干部經濟責任審計內納入地方政府負債情況，將其作為干部政績審計的一項重要內容，對其進行全面、科學地審核。

3.5地方政府債務信息處理系統

進一步完善現行會計核算制度，根據權責發生制原則對地方政府所有財政收支情況進行準確核算，以此將地方政府負債情況進行充分反映。同時，通過建立健全地方政府債務數據應用平臺系統，科學有效地統計地方政府具體債務數據信息，確保獲取全面、完整的信息。除此之外，加大財政部門內部合理配置的力度，實現資源共享，為更好地促進地方經濟發展貢獻一份力量。

4.結束語

總之，要遏制地方違規舉債，提高財政、金融等方面風險防控能力，還需繼續加快推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革，督促地方優化財政支出結構，提高舉債資金使用效率，增強地方債務風險管理精細化、透明化，通過多措并舉，共同治理“無序舉債”的亂象。