簡政放權視域下日本行政審批制度改革及其經驗啟示

摘 要：行政審批是政府對稀缺社會資源進行優化配置的行政行為，也是國家行政機關實行公共管理與社會服務的重要途徑。在各國經濟社會轉型轉軌時期，日本行政審批制度改革取得顯著成績，有力地推動著日本經濟社會迅速崛起。本文主要以日本行政審批制度的背景、理論與實踐為基礎，詳細介紹日本行政審批制度的改革經驗，以期推動我國行政審批體制機制創新。

關鍵詞：行政審批；日本政府；簡政放權；體制機制

中圖分類號：D523 文獻標識碼：A 文章編號：1003-1502（2016）05-0050-06

行政審批是政府對稀缺社會資源進行優化配置的行政行為，也是國家行政機關實行公共管理與社會服務的重要途徑。作為經濟社會發展與行政審批改革的典型代表，日本在二戰后迅速成為世界第二大經濟強國，盡管其歷史的罪責與經濟的成功并存，但是為了更好地發展市場經濟，其還是在行政管理與行政審批制度上開展了卓有成效的改革。日本經濟發展與行政審批制度改革的成功經驗表明，簡單有效的審批手續，是推動經濟發展的必然選擇，也是釋放市場活力的必然需要。實際上，政府管制會無視社會經濟條件變化，催生出繁瑣的審批流程抑制經濟發展，但是，必要的政府管制也有存在價值，其又是調控市場的控制手段。因此，日本行政審批制度改革正是適應經濟社會發展要求的重要舉措，借鑒其行政審批的改革經驗，有助于我國簡政放權向縱深推進。

一、日本行政審批制度改革的時代背景

當今世界各國，行政審批是政府為了優化資源配置而廣泛采用的公共管理方式，也是對社會資源與社會利益進行分配和再分配的行政過程，其主要作用是從市場準入源頭上控制和規范市場主體進入市場的經濟行為。目前，世界各國都面臨著來自社會公眾和市場發展的巨大壓力與挑戰，更低的稅收、更快的準入、更高的服務、更小的政府成為各界共同的期待和要求。從整體發展趨勢看，日本行政審批制度改革與世界各國的主題、方向和動因都是一致的，盡管所面臨的挑戰和問題各有差異，所采用的策略和手段各不相同，但是“簡政放權”顯然已經成為各國行政審批制度改革的核心要義和價值追求[1] 。

日本的政府管制始于 20 世紀初海運領域，直到二十世紀六十年代達到高峰，而上世紀九十年代日本管制改革則是日本市場經濟改革的重要舉措 [2]。通過透視日本行政審批制度改革的總體發展態勢，我們可以準確把握到其中涵蓋的以下驅動力量和主題主線：

第一，全球化。世界全球化特別是世界經濟全球化和世界市場的形成，使得經濟資源在世界范圍內進行優化配置，并超越政治與國界的主權界限而互動交流。在世界經濟體系之下，日本政府為了應對經濟競爭，努力加強行政審批制度改革，最大限制地減少政府對市場的干預，有效改造政務信息流程和決策程序，全面提升政府駕馭經濟發展的能力，使得政府行為更加符合世界經濟發展潮流。

第二，信息化。信息化是“政府再造”的技術保障和有力工具。面對大數據的新挑戰，日本社會通過信息化正在倒逼行政審批制度改革，促進政府加強行政審批的電子政務管理，保證實現信息共享和流程再造，改變政府職權結構和完善政府權力邊界，塑造政府與信息社會的新型合作關系，使得政府行為更加規范和透明 [3]。

第三，政府擴張。從世界各國社會發展軌跡分析，政府規模空前擴大，橫向部門和縱向層級過度增加，盡管這種發展趨勢是適應經濟發展的必然選擇，但是客觀上卻加劇了政府委托代理關系的危險程度和負面影響。具體來說，政府過度擴張不僅會消耗大量公共資源，造成政府管制成本的增加和行政效率的降低，而且造成一定的社會秩序混亂，嚴重影響社會資源配置效率，扭曲市場機制的作用，妨礙市場競爭。此外，政府的擴張和審批的增加必然會為權力尋租腐敗提供便利和機會，導致腐敗蔓延。

第四，管理失靈。政府的行政決策和經濟工作大多是建立在官僚制理論基礎上的。隨著時代的進步和發展，盡管這種傳統管理模式具有執行力強等特點，但是也明顯暴露出等級制、強制性、單方性等缺陷，從而導致政府管制缺乏效率，嚴重損害市場機制發揮作用，過度的強制性嚴重阻礙行政民主的實現和社會公眾的參與。

二、日本行政審批制度改革的動因分析——過剩管制與引進競爭

二戰后，日本將經濟快速發展作為首要目標和國家戰略，不斷強化經濟領域的政府管制深度和廣度，全面推行政府行政指導政策，政府管制的突出作用達到頂峰。在發展主義意識形態的控制之下，日本政府管制不僅涉及政府本身以及相關內部事務，而且涉及到社會、企業以及公民的管制問題；不僅涉及發揮市場機制作用開展的管制，也涉及培育、扶持和發展民族產業而開展的管制，從而導致當時的日本政府管制過度擴張，形成過剩管制的局面[4]。過剩管制和政府強力介入不可避免地會產生一系列負面作用，而為了有效應對這種局面，日本政府決定逐步放松管制，引進競爭，從而促進了經濟資源優化配置，刺激經濟快速發展。當時日本政府的過剩管制和管制弊端都是多方面的，主要表現為：

第一，過剩的管制抑制相關產業的競爭。根據公共選擇理論，政府作為市場主體之一，同樣具有經濟屬性和有限理性，政府行為同樣存在道德風險和逆向選擇問題，在信息不對稱的情況下政府會犧牲公共利益而實現自身利益最大化。日本政府作為日本經濟的守夜人，通過制定較為原則的法律規定，人為預留出政府行政指導和管制空間，進而提高市場準入條件，形成產業發展壁壘，使得相關企業得到保護，生產者利益得到維護，市場競爭受到限制，這對于快速發展日本戰后經濟無疑是必要的。但是，過剩的供給和供求的脫節使得日本經濟一度泡沫化，通貨緊縮問題較為嚴重，這種管制結果卻是日本政府保護生產者利益的必然結果，這也是管制俘虜理論所認為的結果。

第二，過剩的管制損害消費者利益。消費者權益保護問題是市場機制失靈的結果，而這是政府管制的核心區域。根據日本戰后經濟特點和社會需求，在公平與效率的權衡上，日本政府的制度設計與規制績效更趨向于效率優先，由此造成生產者優先問題日益突出，消費者利益被嚴重忽視。事實上，過剩的管制是競爭主義和結構主義的必然邏輯，其前提依舊是政府全能理論和福利經濟學的傳統假定，卻嚴重忽視政府管制的代價。日本政府對價格的過度管制和干預，使得市場形成價格剛性，生產者更易從這一政策中獲得超額利潤，最終卻造成消費者利益受損。

第三，過剩的管制影響制度優化和變革。按照路徑依賴理論，政府管制盛行，會催生特殊利益集團抵制制度改革，由此政府行為失范必然加劇，進而導致行政權力的逐步擴張、政府職能的越位錯位，以及部門利益和地區利益的遵從，從而造成權力尋租在經濟領域泛濫，加劇社會各階層的沖突對立和道德迷失[5]。二戰后，日本政府管制過剩和政治上的路徑依賴，導致官僚與企業之間形成緊密利益關系，使得廢止管制和促進競爭受到抵制，這種路徑依賴成為放松管制的最大阻力。

三、日本行政審批制度改革的推動過程——抑制管制與促進競爭

二十世紀九十年代，即細川聯合內閣成立伊始，日本政府決定加快管制改革，逐步放松對94項政府管制的保護措施，深化對政府替代市場的失范行為的改造，市場機制作用范圍增大，配置資源程度擴大。這種放松政府管制的經濟舉措，基本為其后的羽田內閣、村山內閣等內閣政府所沿用，并對促進自由競爭、消除抑制競爭和增加社會活力產生了積極影響 [6]。

第一，依法推進行政審批制度改革，并強化司法審查和司法救濟。日本是具有濃厚法治傳統和制度建構的國家，政府行為必須具有法律依據，沒有立法機關的授權，政府管制和政府行為都是非法的和無效的，而政府管制改革則非自由裁量權所能控制和決定。這一改革過程必須遵循先立法后改革的程序范式，政府管制改革過程需要得到法律授權，才能得到法律保障和公眾支持，才具有政治上的合法性。同時，政府管制改革的組織體系、審議程序和實施措施都需要法律明確規定，才能保證改革順利推進。

日本政府在強化管制改革法治化建設的過程中，積極引入司法審查和司法救濟制度體系，制定了《行政程序法》以及配套法律法規，確保行政審批和政府管制受到嚴格的司法審查[7]。與我國行政審批缺乏必要的司法審查不同，日本法律規定可以同時對行政審批這一行政行為的合法性與合理性進行審查，從而讓司法救濟的效果落到實處，也讓政府管制改革模式向事中事后進行轉變。

第二，逐步放松政府管制，嚴格規范審批范圍和依法清理審批事項。總體上看，日本行政審批制度改革堅持開放性與系統性改革，調整領域涉及國家政策的方方面面，其內涵和外延已經超出行政管理范疇，觸及多方利益關系，改革需要應對經濟全球化和國內民主化的現實需求與困難挑戰，逐步向市場和社會放權，并以此強調市場機制的作用。據此，日本政府確定了一系列特殊的審批原則，其中“最小限度保留”原則適用于社會性事務，“原則自由、例外審批”原則適用于經濟性事務[8]。

根據職權法定原則，日本政府依法及時清理不正當、不合法的審批事項上千項，以此簡化審批程序，促進經濟發展。日本行政審批制度改革，始終堅持依法保留和依法取消的工作原則，并堅持權變理論思想的指導，能動地調整審批事項和審批范圍，將不符合市場規律的審批事項全部撤銷，重要的審批事項堅決保留，符合審批事項范圍的依法予以簡化，從而全面依法規范行政審批制度改革，促進經濟發展，提升政府效能。

第三，注重市場規則和遵守市場規律，充分發揮市場機制作用。日本行政審批制度改革是在大力發展市場經濟的大環境下開展的，其改革的成功得益于尊重市場規則和市場規律。日本社會具有比較成熟的市場發育狀態，以及比較自由的企業經營權，盡管日本政府重視政府規制行為，但是規制范圍卻集中在市場失靈的領域，集中在自然壟斷、信息不對稱等領域，政府絕不過分干預企業、社會事務，絕不插手處理公民事務。

日本行政審批制度改革，重視緊密結合市場承受能力和市場發育程度。日本政府重視發揮市場在資源配置中的基礎作用，注重對有限資源的優化配置，并主要通過間接管理的手段，運用法律法規以及政策引導，對價格、準入、退出等重點環節進行間接干預，使得經濟規制效率最大化。此外，日本政府注重審批事項的市場化改造，集中采用排污交易、招標投標等市場運作模式，最大限度地減少政府干預經濟程度，降低管理成本，防止資源配置失當。

第四，大力發展中介組織，鼓勵社會參與管制改革。實際上，日本行政審批制度改革進程是社會經濟結構領域由政府主導向社會公民主導演變的過程，政府職能的社會化改造貫穿于規制改革的始終。日本政府試圖通過建立新的社會經濟體系，逐步調整政府職能作用，強化市場自由化改革，通過建立健全中介組織來實現資源配置的動態平衡，進而有效提高政府規制效率。

日本政府發展中介組織，強調依法規制和獨立規制，重視地方分權和社會自治，通過制定政策法案，明確規制部門獨立出政府部門，有效推進規制事務民營化發展，從而實現規制行為逐步脫離政府行為，使得中介組織能夠參與放松政府管制活動，提高行政審批效率化，防止因信息不對稱而引發的資源配置扭曲。

四、日本行政審批制度改革對我國的經驗啟示

黨的十八大以來，我國將行政審批制度改革作為切入點和突破口，努力處理好政府與市場、社會的關系問題，積極簡政放權，推進政府職能轉變。目前，我國行政審批制度改革依然是政治體制改革的重點和難點，它不僅是我國經濟發展與制度變遷的重要窗口，更是我國政府權力最為集中的領域，并且與市場競爭、社會發展緊密聯系。長期以來，行政審批制度與我國計劃經濟相伴相生，廣泛滲透到經濟社會各個領域，隨著經濟持續穩定健康發展而日益成為體制性障礙。政府對經濟生活干預過多，必然會出現過多過濫的行政審批，由此會進一步引發經濟腐敗、政府機構臃腫、資源浪費等問題，這些都與市場經濟發展和體制機制變革的基本要求相背離。因此，合理借鑒日本行政審批制度的改革成果具有重要的啟示意義。

（一）“減”：減字當頭，以政府權力“減法”換取市場活力“加法”

現代政府不應當是全能型與管制型政府，而應當是有限的責任政府。行政審批改革的重點和難點在于部門利益的干擾，審批事項越多，政府管制越多，部門利益化和權力化問題越嚴重。由此可見，政府的管理職責不應當只是注重控制，而是應當減少權力干預，增加民眾權利，增加社會活力。

第一，亮出權力清單和責任清單，科學厘清政府權力邊界。權力清單和責任清單是政府權力的家底，因此，推進行政審批改革必須劃好權力邊界，梳理兩個清單。通過權力清單的梳理過程，強化對政府職能進行反思和對政府權力進行精簡縮減，讓政府更多地投入到社會服務和公共管理之中。政府應當做細標準，推動行政審批制度改革標準化運行，進一步明確保留審批事項的細節和流程；做實監管，借鑒日本行政審批方面的司法審查和司法救濟制度，依法推動行政審批制度改革，通過整合現有資源，切實提高政府的監管能力與效果；做好協同，積極構建跨主體、跨部門間的協同和共享機制，減少和突破單一部門管理壁壘，提升監管效能。

第二，減少審批數量，激發市場活力。日本為了激發市場主體的競爭力和創造力，最大限度地減少政府部門行政審批及其相關法律法規的數量，消除經濟增長障礙，使得企業節省經濟成本并幫助政府減輕監管壓力。相比之下，通過分析已經取消的行政審批事項可以看出，盡管我國行政審批減少的數量和力度前所未有，但是真正管制權力仍然保留在權力部門之中，部分單位出于各自利益考慮進行明減暗增，從而造成邊減邊增、不減反增的情況依然存在。因此，政府必須高度重視在減少審批數量上搞變通的現實困境，杜絕變相審批和陽奉陰違的情況出現，有效排除各利益集團的權力干擾。同時，應當有效遏制新的審批事項，由紅頭文件設立的不當行政行為，堅決納入清理范圍，一并予以取消。

第三，簡化審批流程，強化集中審批。要加強行政審批服務體系建設，著力構建規范化、標準化、信息化和公開化的行政審批服務平臺，強化一站式和一條龍服務，努力將資源交易、公共服務和行政審批全部納入并聯審批和集中審批。要以行政審批資源集成為先導，以提供無縫隙的便捷高效服務為目標，科學整合行政服務資源，強化行政審批的統一管理和集中辦理，推動“一個窗口管受理、一顆公章管審批”，加大后續監管力度，弱化前置審批程序，有效推動審批權與監管權的真正分離。要以信息化建設推動行政審批體制機制創新，以審批信息共享為基礎，以網上審批服務為載體，打造智能化和便民化的網上政務服務中心，實現智能服務創新與行政審批創新的有機結合。

（二）“放”：簡政放權，還權于市場、社會和地方

簡政放權是轉變政府職能和釋放改革紅利的重要抓手。要最大限度地激發各類市場主體的創新創造活力，讓公眾和市場從權力下放當中受益，讓政府真正做到“有權不可任性”。同時，行政審批并非簡單的權力下放，還需要不斷完善市場準入負面清單，打通權力下放的“最后一公里”問題，逐步實現“法無禁止即可為”，有效保障行政審批制度改革擲地有聲。

第一，權力下放市場，必須完善配套改革制度。日本行政審批制度改革在激活市場的同時，注重通過間接管理的手段進行間接干預。隨著我國行政審批事項大幅度下放和取消，行政審批流程全面“提速”，行政審批權全面“瘦身”，在放權過程中做好對接工作是關鍵問題，因此，各級政府應當跟進各項政策措施，打通簡政放權的“最后一公里”。要進一步明確審批時限，規范審批動作，化繁為簡，簡化程序，強化職權分工，提升行政審批效率，真正減輕經濟主體負擔。要完善市場準入負面清單制度，精簡和優化行政審批，放寬和規范市場準入，營造競爭有序的市場環境，提升市場主體經濟效益和優化社會資源配置。

第二，權力下放社會，必須強化社會組織建設。社會組織是政府權力下放的重要承接者，但是與日本相比，我國社會組織發展相對滯后，政府此時全部放手可能會造成社會治理的缺位和社會秩序的混亂。因此，政府應當牢固樹立社會本位理念，讓社會承接更多公共事務，充分發揮社會協同的優勢作用，幫助政府解決社會管理和公共服務難題。此外，政府應當建立健全社會組織建設的規范和制度，完善行業規則、服務標準和辦事流程，并將社會組織行為全過程納入政府監管體系之中，強化對社會組織的引導和監管。

第三，權力下放地方，必須做好承接工作。在統籌推進行政審批權力下放與體制機制創新中，權力承接問題至關重要。從總體來看，審批權下放意味著政府職能的轉變，下級政府應當重視問責和監管，嚴格落實事中事后監管，上級政府應當重視定標準和定政策，改善和加強宏觀管理，從而確保審批事項下放后，服務對接好，管理承接好。具體說，要積極借助地方編委的組織架構，明確行政審批體制機制改革領導機構，劃清職責分工和部門權責，借鑒試點工作經驗，整體推進審批改革創新工作。地方應當主動對接上級相關部門，對接好審批流程、操作規范和事項目錄，全力做好中央全部下放審批管理事項的落實工作。

（三）“管”：放管結合，加強過程控制與事中事后監管

簡政放權，不能一放了之。行政審批權力不僅要放，而且要放到位，放徹底。同時，權力的下放意味著政府職能的轉變和監管責任的加重，而不是簡政減責。為此，政府更需強化部門職責，形成監管合力，不留監管死角，真正做到放權不放責。

第一，規范審批流程，強化過程控制。日本不僅非常重視依法規范和推動行政審批制度改革，而且特別重視科學規范行政審批過程。目前，我國正逐步轉變政府職能，讓審批權力從微觀事務中解放，不斷優化審核流程和審批管理，努力激發市場活力，傾力提升行政效能。為此，政府應當進一步推動行政審批基礎性標準規范，依法推動行政審批標準化管理，完善審批管理框架，強化審批流程的規范管理，全面規范人員組成、窗口授權、考核結果、服務監督等審批服務事項，逐步實現規范化和標準化審批。

第二，加強監督管理，強化事中事后監管。日本政府在推動行政審批改革創新過程中，積極引入司法審查和司法救濟制度，從而促進政府管制模式向事中事后進行轉變。目前，我國行政審批制度改革中，部分地方相繼出現行政審批局，在強化行政審批效能的同時，逐步推動審批權與監管權的分離。政府應當當好“警察”而不是當好“司機”，應當切實加強監督制約，明確審批權責，完善行政審批權力監督體系，不斷提升依法行政和依法審批的能力水平，加強審批流程廉政風險防控機制建設，健全審批責任追究制度，有效推動行政審批權力的規范運行。同時，事中事后監管的范圍應當覆蓋審批全域，不僅要重視保留的行政審批事項，相關部門還要充分監管已經取消的行政審批事項，通過后續的服務和管理，保證后續監管到位。

第三，強化法治保障，善用法治思維與法治方式。與日本重視依法規范行政審批和強化司法救濟相比，我國行政審批僅有行政許可法予以規范，但是審批過程尚需出臺配套法律制度進行嚴格規范。政府應當牢固樹立法治理念，通過完善政府行政審批法律體系，讓審批權力在法律框架內運行。同時，政府依法規范下放和取消行政審批項目的程序，建立健全行政審批項目下放的法律審查制度，善用法律治理方式規范非行政許可事項，充分強化依法管理非行政許可事項審批。

（四）“改”：流程再造，推進行政審批體制機制創新

流程再造是當代行政審批制度改革的創新發展路徑。伴隨著上世紀新公共管理運動的興起，包括日本在內的發達國家相繼開展政府管理模式創新，不斷研究設計企業管理模式，并運用到公共管理之中，使得政府管制更加符合公共需求導向，資源配置得到優化，行政審批效能得到提升，這一措施對于我國行政審批改革審批意義重大。

第一，集中審批權力，完善一站式審批服務體系。目前，我國各級政府積極推動并聯審批和集中審批，強化行政審批制度創新，逐步將公共資源交易等事項集中到服務中心辦理，囊括行政審批和公共服務全部，從而推動信息共享、政民互動、社會協同的一站式審批服務體系。但是，政府要重視無縫隙的強化審批和對接服務，避免僅僅開展審批權的集中和歸并，忽視審批權的有機整合和技術審核，從而形成一體化運行和整理性管理模式。政府應當以審批權集成管理為突破口，創新集成化的行政審批體制機制，將再造審批流程和優化審批效能有機結合，通過創新服務提升、簡約辦理、匯聚擴散、窗口倒逼、比較競合等行政審批集成管理模式，科學整合行政審批資源，強化行政審批事項的高效便民。

第二，加強信息化建設，提高行政審批效能。信息化條件下，政府應當充分利用“政務云技術”等科技手段，建設網上審批平臺，強化電子平臺統籌規劃，有效實現各信息平臺互聯互通，推動實行聯審聯批制度，創新審批服務新模式。政府要堅持以網上服務為抓手，以窗口服務為載體，以信息共享為基礎，以審批資源為保障，推動審批信息資源良性互動，有效解決信息碎片化問題，強化頂層設計，充分開發和整合統一信息化平臺，推動跨部門信息聯動，實現相關職能部門互通信息和系統協同，以此推進陽光型和服務型政府建設。要加強行政審批電子監察系統建設，及時糾正和查處違法違規的審批行為，強化行政審批的電子巡查力度，保障行政審批事項的規范運行。

第三，以評促改，建立健全行政審批督查考核機制。行政審批制度改革意味著政府需要培育行政文化，加強作風建設，克服制度慣性，轉變政府職能，切實解決政府利益驅動問題，積極推動政民互動機制，創新執政為民的審批方式。要完善監督檢查評估程序，落實已取消行政審批項目的檢查評估和項目下放措施，詳細分析下放事項的實際效果和改革方案，防止變相審批和替代審批，確保改革措施落實到位。要建立健全行政審批績效管理體系，完善科學的行政審批治理體制和長效機制，全面評估行政審批的實際績效，有效提升審批服務品質，切實提升政府公信力。要強化行政審批領域的創先爭優工作，樹立標桿，明確方向，糾正偏差，強化審批人員的創新意識和服務意識，積極參照先進國家或地區的改革經驗，以體制機制創新推動審批改革。

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