上海農村集體產權制度改革的實踐與思考

上海農村集體產權制度改革的實踐與思考

◎方志權

上海市委、市政府高度重視農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革。2016年，上海已基本完成村級集體產權制度改革。在推進改革過程中，始終將堅守農村集體經(jīng)濟所有制不變作為改革的關鍵所在；把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農民的根本利益作為改革的根本出發(fā)點；讓創(chuàng)新體制機制成為改革的不竭動力。未來，上海將在完善股權權能、加強立法方面繼續(xù)探索，繼續(xù)當好農村改革的先行者。

上海；集體產權制度改革；思考

推進農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革是完善農村基本經(jīng)營制度，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力的一項重大舉措。上海市委、市政府高度重視這項改革，自20世紀90年代起就開始探索推進。2014年上海市政府出臺了《關于推進本市農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革若干意見》，2015年制定了《上海市深化農村改革綜合性實施方案》，以確保農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革沿著正確方向推進。截至2016年底，上海已實行集體經(jīng)濟組織產權制度改革的村達1621個，占總村數(shù)的96.7%；25個鎮(zhèn)完成了鎮(zhèn)級產權制度改革，占總鎮(zhèn)數(shù)的20.5%。基本完成了村級集體產權制度改革。上海定位為當好全國農村改革的先行者，其改革有著明顯特色，體現(xiàn)在廣度、深度和強度方面：“廣”度是指鎮(zhèn)、村二級聯(lián)動，對農村集體資產實行監(jiān)管和改制，所涉及的范圍做到了全覆蓋；“深”度是指追溯全面，可從1956年集體經(jīng)濟組織成立追溯至農業(yè)生產高級合作社成立；“強”度是指既要有量的概念，改革有進度，更要有質的追求，改革求質量，注重頂層設計，形成在全國農村可推廣、可復制的經(jīng)驗。

堅守改革底線是改革的關鍵所在

農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革涉及利益關系復雜、目標趨向多元且影響因素多樣，任務十分艱巨。找準牽一發(fā)而動全身的牛鼻子和主要矛盾，從總體上把準改革的方向，明確深化改革的目標、原則至關重要。在推進改革過程中，上海始終堅持建立健全符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求和社會主義初級階段實際的農村集體產權制度（構建一個具有中國特色社會主義的農村集體產權新制度，建立一個符合市場經(jīng)濟要求、有利于管好用好集體資產、實現(xiàn)集體資產保值增值的農村集體經(jīng)濟運行新機制，形成一個有效維護農村集體經(jīng)濟組織成員物質利益和民主權利的農村集體經(jīng)濟治理新結構）。以保護農民集體經(jīng)濟組織成員權利為核心，以明晰農村集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利為重點，探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式和經(jīng)營方式。

1.堅守改革底線

農村集體經(jīng)濟是由農業(yè)合作化起步、集體化形成的一種所有制形態(tài)，具有合作性、區(qū)域性、排他性和多功能性等基本屬性。推進改革的底線是保持農村集體經(jīng)濟所有制的性質不能變。上海始終堅持“兩個防止”：防止集體經(jīng)濟由內部少數(shù)人侵占并非法處置，防止農村集體經(jīng)濟被外部資本侵吞并非法控制；做到“兩個確保”：確保農村集體資產保值增值，積極引導農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展不動產及物業(yè)、租賃管理項目，不鼓勵開展經(jīng)營性活動。確保農村集體經(jīng)濟組織和成員基本利益，堅持效益決定分配原則，明確不得舉債分配，明確建立農村集體資產收益以豐補歉機制；實現(xiàn)“兩個促進”，促進農村集體經(jīng)濟發(fā)展壯大，促進建立農民持續(xù)增收長效機制。

2.尊重群眾意愿

農村集體資產涉及千家萬戶的利益。開展農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革工作必須實行全過程公開、公平、公正，接受群眾監(jiān)督。法律法規(guī)明確的，必須依法依規(guī)；已有政策的，要按政策認真執(zhí)行；沒有政策依據(jù)的，須通過召開集體經(jīng)濟組織成員代表大會民主決定。堅持程序的合法性與公開性相結合，將成員資格認定的決定權交給農村集體經(jīng)濟組織成員，由他們充分協(xié)商、民主決定，以確保集體經(jīng)濟組織成員的改革知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。

3.注重因地制宜

倡導改革形式多樣化，上海先后探索了有限責任公司、社區(qū)股份合作社和經(jīng)濟合作社三種改革形式。城市化地區(qū)可采取股權形式量化集體資產，登記方式上采取到工商部門登記的有限責任公司、社區(qū)股份合作社兩種形式；其他地區(qū)則采取份額形式賦予農村集體經(jīng)濟組織成員合法權益，登記方式上采取由農業(yè)部門登記統(tǒng)一社會信用代碼證的經(jīng)濟合作社形式。上海明確撤制村的改制，原則上不再設立集體股；未撤制的村及鎮(zhèn)的改制，可設立一定比例的集體股，一般控制在20%左右，主要用于本區(qū)域公共福利和公益事業(yè)等開支。同時，明確不得設立干部股。上海始終堅持新型集體經(jīng)濟組織要以農齡為主要依據(jù)確定成員所占集體資產的份額，并以此作為收益分配的主要依據(jù)，但不是唯一依據(jù)，基層可綜合考慮其他因素，確定股權的具體設置方法，實現(xiàn)人戶結合，以戶為單位發(fā)放社員證，并相應明確戶內每個成員的份額（股權）。股權管理方面，城市化地區(qū)通過股權設置的，采取靜態(tài)的管理辦法，確保固化穩(wěn)定；其他地區(qū)通過份額設置的，采取動態(tài)的管理辦法，一定年度適當微調。

實現(xiàn)還權于民是改革的根本出發(fā)點

農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革是一個動態(tài)過程，在不同地區(qū)、不同時段，其重心不一、任務不同。推進農村集體產權制度改革進程可由制度化、規(guī)范化、市場化和法制化四個階段組成，恰好與建立“歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格”的產權制度改革總體目標一一對應。農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革的核心是探索社會主義市場經(jīng)濟條件下農村集體所有制經(jīng)濟的有效組織形式。實踐證明，推進改革最適合的模式是股份合作制，通過股份合作制產權制度改革，可以真正實現(xiàn)還權于民。近年來，上海始終堅持把實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好廣大農民的根本利益作為深化農村產權制度改革的出發(fā)點和落腳點，在推進中做到實現(xiàn)全覆蓋，貫徹全過程。現(xiàn)階段農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革的重點是非資源性集體經(jīng)營性資產。通過改革，既可以實現(xiàn)農村集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，又能夠促進農民財產性收入不斷增加。

1.對土地等資源性資產，重點是抓緊抓實土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作

上海按照農業(yè)部的總體部署，堅持確權確地和確權確股不確地相結合，基本完成了全市農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作。

2.對經(jīng)營性資產，重點是將農村集體經(jīng)營性資產進行股份合作制改革

讓農民變股民，明晰產權歸屬，將集體資產（股份與份額）折股量化給本集體經(jīng)濟組織成員，發(fā)展多種形式的股份合作。借鑒現(xiàn)代企業(yè)制度，建立健全組織治理結構，開展各類經(jīng)營活動，并按照效益決定分配的相關規(guī)定，讓改制后的集體經(jīng)濟組織成員享受收益分配，增強成員的改革紅利獲得感。

3.對非經(jīng)營性資產，探索委托鎮(zhèn)一級統(tǒng)一經(jīng)營管理的有效機制

提升管理能級，提高服務水平，為集體經(jīng)濟組織成員及社區(qū)居民提供更多優(yōu)質的公共服務。

半窗花月 賈云龍/攝

創(chuàng)新體制機制是改革的不竭動力

農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革綜合性強，靠單兵突進難以奏效。近年來，上海市成立了農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革領導小組，由市委、市政府分管領導牽頭，樹立系統(tǒng)性思維，做好整體謀劃和頂層設計，創(chuàng)新體制機制，促進協(xié)同發(fā)展。

1.創(chuàng)設經(jīng)濟主體

針對公司制和社區(qū)股份合作制改革成本高、負擔重等問題，上海創(chuàng)設了經(jīng)濟合作社這一經(jīng)濟主體。改革后設立的經(jīng)濟合作社經(jīng)區(qū)政府批準到農業(yè)部門進行登記，領取統(tǒng)一社會信用代碼，到金融機構開設賬戶，建立會計制度，實行收益分配制度。為了促進經(jīng)濟合作社可持續(xù)發(fā)展，上海出臺政策性文件，有效解決了經(jīng)濟合作社對外投資問題，以及對外投資形成的股權或出資在同一農村集體經(jīng)濟組織內部變動的問題。目前，經(jīng)濟合作社已成為上海農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革的主要形式。

2.健全治理機制

通過改革，理順新型集體經(jīng)濟組織和村黨組織、村委會之間的關系，形成在村黨組織領導下，村民委員會自治管理、村經(jīng)濟合作社自主經(jīng)營、村務監(jiān)督管理委員會監(jiān)督的新格局。進一步完善集體經(jīng)濟組織的治理機制，建立健全成員代表會議、理事會和監(jiān)事會等現(xiàn)代組織治理結構，賦予成員知情權、參與權、表決權和監(jiān)督權。明確村經(jīng)濟合作社和鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟聯(lián)合社的理事長應在具有集體經(jīng)濟組織成員資格的人選中選舉產生。村黨支部書記為本集體經(jīng)濟組織成員，建議其兼任社區(qū)經(jīng)濟合作社理事長，但一般不宜同時再兼任村委會主任。為促進新型集體經(jīng)濟組織健康有序運行，完善村級治理體系，2016年上海已全面推進村民委員會與村級集體經(jīng)濟組織分賬管理。

3.創(chuàng)新工作體制

上海切實加強對全市農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革的領導，實行“一把手”工程，形成區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要領導親自掛帥、各相關職能部門全面參與的良好氛圍。建立了目標考核機制，把推進農村集體經(jīng)濟組織產權制度改革作為黨委、政府重點工作予以推進，并納入重要考核內容，形成了由上而下的壓力傳導機制。各部門協(xié)同配合、共同推進，確保了改革順利推進。

4.注重持續(xù)發(fā)展

總結推廣松江區(qū)新橋鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與漕河涇開發(fā)區(qū)組建公司法人、共同開發(fā)園區(qū)的成功經(jīng)驗，實現(xiàn)工農互惠、城鄉(xiāng)一體、集約發(fā)展與合作共贏，促進集體經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟的優(yōu)越性。總結奉賢區(qū)“百村公司”等經(jīng)驗，搭建集體經(jīng)濟發(fā)展平臺，推動集體經(jīng)濟發(fā)展。指導經(jīng)濟相對薄弱地區(qū)以經(jīng)濟合作社為主要形式，開展集體經(jīng)濟組織產權制度改革。探索結合農村綜合幫扶工作促進農村產權制度改革，全面建立以份額為依據(jù)的分配機制，將改革紅利惠及集體經(jīng)濟組織成員，充分調動集體經(jīng)濟組織成員的積極性。

5.實現(xiàn)賦權于民

上海閔行區(qū)發(fā)揮了全國農村改革試驗區(qū)先行示范作用，出臺了《村集體經(jīng)濟組織股權管理暫行辦法》，對完善農村集體資產股份的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承六項權能提出了具體辦法，引導股權管理向制度化、規(guī)范化方向發(fā)展。在具體推進過程中，應注重整體設計、分類推進：

（1）全面開展集體資產股份占有權、收益權試點。閔行區(qū)規(guī)定成員原則上僅在戶籍所在村集體經(jīng)濟組織享有股權，已完成改革的，要求建立健全股權證書登記管理制度，一般以戶為單位發(fā)放股權證書。股權證書應詳細記載成員信息、股權初始登記、變更及收益分配等情況，為未來實行股權繼承創(chuàng)造條件。同時要求處理好集體股權收益分配與積累的關系，設置分配水平上限，確定合理分配比例，制定分配方案，收益多時應適當控制分配額度，結轉下年使用，實行以豐補歉。收益分配方案須報上一級集體資產監(jiān)督管理委員會審核，再經(jīng)民主審議通過后，方可實施。

（2）有條件開展集體資產股份有償退出權、繼承權試點。閔行區(qū)明確農村集體資產股權退出限定在集體經(jīng)濟組織內部進行，只有因大病、火災、車禍或其他不可預見的災難等特殊情況，經(jīng)街鎮(zhèn)集資委批準，村集體經(jīng)濟組織才可啟動實施股權有償退出。退出價格按上年度末審計的賬面凈資產計退。為避免矛盾，閔行區(qū)規(guī)定因特殊情況退出股權的成員享有回購權，回購價格按上年度末審計的賬面凈資產回購。鑒于知青只有勞動貢獻而無土地貢獻，明確規(guī)定知青份額應退出。針對有些地方存在的崗位股，為體現(xiàn)公平性，閔行區(qū)倡導領導干部在利益面前退一步，要求將已設的崗位股逐步清退。對股權轉讓的受讓人總持股額度，閔行區(qū)也作出規(guī)定，不得超過受讓時本集體經(jīng)濟組織成員平均持股額的五倍，防止“一股獨大”。對于如何保障新增人員的利益，閔行區(qū)規(guī)定，法定繼承人為本集體經(jīng)濟組織成員的，按照法定順序繼承股權；法定繼承人為非本集體經(jīng)濟組織成員的，有兩種選擇：一是被繼承人可以繼承，但繼承的權屬受限。二是所持股權原則上由本集體經(jīng)濟組織回購或轉讓給集體經(jīng)濟組織其他成員。無繼承人的，被繼承人所持股權歸集體經(jīng)濟組織所有。閔行區(qū)的這一規(guī)定，既合情又合理，破解了農村集體資產股份單純以繼承法為依據(jù)的難題。

（3）慎重開展集體資產股份抵押權、擔保權試點。閔行區(qū)借鑒先行地區(qū)在股權抵押擔保方面的做法，結合自身實際，明確股權抵押價值測算應以股權預期收益為依據(jù)，農村集體資產股權抵押擔保采用授信額度方式。同時明確，當借款人不能如約歸還貸款本息時，可由第三方擔保公司，也可由區(qū)、鎮(zhèn)財政部門建立的股權抵押貸款風險基金，承擔一定比例的不良貸款風險。

推進農村集體產權制度改革任重而道遠，未來上海將在完善股權權能、加強地方立法等方面繼續(xù)探索，繼續(xù)當好全國農村改革的先行者和排頭兵。

（作者系上海市委農辦研究室主任）

編輯：張涵

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.018