強化制度建設維護中央權威

強化制度建設維護中央權威

◎楊小軍

維護中央權威需要做好法規制度建設，用法治方式確保中央權威。具體可以從明確事權劃分、建立健全經常性“對表”制度、強化垂直監督和加強推進干部培訓等方面著手，確保黨中央的政策得到全面貫徹落實。

中央權威；明確事權；垂直監督

中共十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》（簡稱《準則》）明確要求，維護黨中央權威，加強黨的集中統一。十八大以來，黨中央確立習近平總書記為黨中央的核心、全黨的核心。維護習近平同志的核心地位就是維護黨中央權威，兩者是統一的。維護中央權威要貫徹“四個意識”和“四個服從”，尤其要落實看齊意識。增強看齊意識就是堅決維護以習近平同志為核心的黨中央權威，全黨要自覺向習近平總書記看齊，向黨的理論和路線方針政策看齊，向黨中央決策部署看齊。但是，僅僅停留在意識層面是不夠的，維護中央權威需要搞好法規制度建設，用法治方式確保中央權威。

明確事權劃分，確保大政方針出中央

中共十八屆三中全會作出《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，把中央與地方之間的事權劃分和確定列為全面深化改革的重要內容。事權指特定層級政府承擔公共事務的職能、責任和權力，其劃分和運行關乎國家普遍利益與地方特殊利益，中央權力與地方權力的配置結構。央地事務的權力配置一般遵循“以事定權、權隨事配”的原則。中央政府的事務領域基本上涵蓋主權事務、需要全國統一的事務、制定經濟社會宏觀政策、一般性行政管理、大部分全國性事業或重大特殊工程。

當下我國各級政府事權亟須規范化、法律化，中央和地方事權劃分不清給國家治理帶來了潛在風險。一是事權劃分缺乏法律規范。我國僅在憲法中規定“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”，同時授權國務院規定中央和省、自治區、直轄市國家行政機關的具體職權劃分。實踐中，多以文件形式處理各級政府間事權關系，缺乏必要的法律約束力。二是事權劃分不清晰，除對外事務、國防建設歸屬中央外，各級政府的職責往往“上下一般粗”，職權管理范圍并沒有很大區別，導致上下級工作缺乏協調性，易出現自行其是和各自為政的現象。三是部分事權劃分不合理，中央和地方事權錯位，中央過多陷入地方具體事務，對事關國家利益和要素自由流動的事務統領不夠，制約了國家統一市場、司法公正和公共服務均等化的實現?，F實中還存在一些事權執行不規范，部分領域事權執行變形走樣的情形。

為維護中央權威，確保大政方針出中央，必須推進事權劃分的規范化和法律化。一是在憲法中明確事權劃分原則，對中央和地方專有事權、共有事權和委托事權等形態作出原則性規定。二是明確中央和地方事權劃分必須以黨規和法律為載體。明確在行政法規與地方性法規不一致時，由黨中央、全國人大常委會以事權劃分為依據確定適用問題。推進與政府事權劃分相匹配、與行政區劃適當分離的司法管轄制度，明確司法權是中央事權的性質，保證事權劃分的有效性與司法的公正性。三是以憲法事權劃分原則為指導，通過立改廢等形式，在各相關單行法律中具體規定該領域事務的事權劃分，明確中央事權、中央和地方共管事權和地方事權。

2016年8月出臺的《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》（簡稱《意見》），要求合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，堅持財政事權由中央決定，中央與地方財政事權劃分爭議由中央裁定，已明確屬于省以下的財政事權劃分爭議由省級政府裁定。這是1994年分稅制改革后的首個央地事權劃分意見。中央和地方財政事權和支出責任直接涉及央地事務的管理邊界和責任。哪些事務歸中央承擔，哪些支出該由地方承擔，又有哪些事務和支出歸中央與地方共同完成，《意見》都予以明確規定?！兑庖姟返某雠_是對中央和地方事權劃分的有益探索，建議以此為契機劃分央地事權，明確大政方針出中央。

建立健全經常性“對表”制度，確保及時糾偏

維護黨中央權威要做到令行禁止，還必須建立健全制度規章，要經常“對表”，推進常態化請示與匯報制度的建立，以確保方針政策不脫離中央軌道。習近平總書記指出：“請示報告制度是我們黨的一項重要制度，是執行黨的民主集中制的有效工作機制，也是組織紀律的一個重要方面?！薄稖蕜t》明確提出“全黨必須嚴格執行重大問題報告制度”，按照規定，全國人大、國務院、全國政協，中央紀律檢查委員會，最高人民法院、最高人民檢察院，中央和國家機關各部門，人民軍隊，各人民團體，各省、自治區、直轄市，其黨委（黨組）要定期向黨中央報告工作。研究涉及全局的重大事項或作出重大決定要及時請示報告，執行黨中央重要決定的情況要專題報告。遇有突發性重大問題和工作中重大問題要及時向黨中央請示報告，除情況緊急必須臨機處置并迅速報告外，不準先斬后奏。省、自治區和直轄市黨委在黨中央領導下開展工作，同級各個組織中的黨組織和領導干部要自覺接受同級黨委領導、向同級黨委負責，重大事項和重要情況及時向黨委請示報告。這些新要求新規定的制定和執行，對維護黨中央集中統一領導、確保黨中央政令暢通無疑會起到重要保障作用。中央層面的請示報告制度，確保了中央意志的貫徹和黨統領一切的核心地位，維護了中央權威，徹底否定了事前不請示、事后不報告的不正之風。

對基層而言，也必須在基層黨委和政府中推行請示報告制度，不折不扣地執行定期匯報、專題報告、突發和重大問題及時請示報告制度。以往出于對當地形象或自身利益的維護，一些官員在出現突發事件后習慣性地“捂蓋子”，結果由于決策錯誤或延遲，造成更加慘重的損失，極大地破壞了黨和政府的公信力，教訓深刻?；鶎咏⒊B化請示報告制度，層層向上，使上級和中央能及時了解社情民意和基層狀況，能正確評估現狀，作出正確決策。同時，基層對在工作中“吃不準”的政策和方針，通過報告請示制度能更準確地理解中央政策，領會中央意圖，及時糾偏，避免造成更大的損失。

強化垂直監督，確保中央明察秋毫

強化權力運行制約和監督體系，形成科學有效的權力制約和協調機制，是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的重要目標。為實現這一目標，須最大限度地發揮各監督主體的職能作用，形成有利于加強監督合力的體制機制，使對權力的監督走向日?；?、常態化。

在當下的監督體系環境中，垂直監督體制作為中央對地方調控的重要手段需要不斷強化。垂直監督體制與屬地監督相對，屬地監督機制通常實行同級地方黨委或政府和上級部門的“雙重領導”，以同級領導為主。上級主管部門負責管理業務“事權”，地方政府負責管理“人、財、物”。垂直監督模式在監管層級、組織形式和工作方式上實現了創新突破，嘗試克服“同級監督難、上級監督遠、監督力量分散、監督效能逐級弱化”的難題。

鶴舞樓頭 賈云龍/攝

在統計、審計、紀檢監察、安監和司法等領域強化垂直體制，有著符合法治原則、強化監督職能、體系機構清晰、職責分工明確和機構權威的優勢。垂直監督模式調整了監督工作的層級管理，縮短了監督鏈條。上級組織對下級組織直接監督的形式，實施人、財、物自上而下的統一垂直管理，便于擺脫地方保護主義的干擾而秉公辦事，使監督機關更具權威性和獨立性。

加強中央大政方針貫徹落實，大力推進干部培訓

在地方調研中發現，基層存在不能準確領會中央政策和精神，甚至過度解讀、曲解歪曲中央政策的現象。出現這一現象有的是由于基層領導干部自身認知能力的限制，有的是因為中央精神和大政方針政策沒有被準確傳達。

為解決這一問題，對中央政策應確保原汁原味不能層層加碼。每一層級政府在傳達中央政策時，可能存在通過指標杠桿推動政策實施，在任務期限、任務量及各項指標方面，都層層加碼的現象。建議對于重大問題和事項明確規定只有黨中央擁有解釋權。確保黨的大政方針政策能直達基層，基層能接收到中央最新、最完整和最準確的信息。

基層黨組織機能弱化也會導致黨中央政策不能有效執行。習近平總書記強調，貫徹黨要管黨、從嚴治黨的方針必須扎實做好基層黨組織工作?；鶎狱h組織擔負著團結黨員貫徹黨的理論和路線方針，發揮執行黨中央政策戰斗堡壘的作用。當前基層黨組織存在凝聚力減弱、組織生活不夠正常和黨員作用發揮不明顯等問題，因此加強基層黨組織建設必須不斷創新基層黨建工作，加強黨委對意識形態工作的領導，增強領導干部“四個意識”，落實看齊意識，讓中央精神入腦入心，對中央政策自覺在行動中予以貫徹落實。將基層黨建作為干部考核的依據之一，對黨建弱化的領導嚴肅問責。

貫徹中央大政方針需要加強基層領導干部培訓的力度和深度，建立長效的任職、進修培訓制度。干部培訓方面，應增加中央大政方針內容，強化大政方針培訓力度，使各級干部及時、系統地領會中央大政方針的精神實質，掌握正確貫徹落實大政方針的思路，增強解決實際工作問題的本領。另外，針對當前干部培訓資源分配不均，培訓機會和優質培訓資源下沉不夠，基層對培訓學習沒有充分重視，培訓水平較低以及基層干部培訓機會少的現象，國家要加強基層領導干部培訓力度，制訂統一的培訓計劃，將其納入黨校和行政學院培訓體系。突出抓好基層主要領導、班子成員的培訓，把“一把手”培訓放在優先位置，以堅定“四個意識”、增強執政本領為重點，提高他們駕馭全局、科學決策、學習和貫徹黨中央政策等方面的能力，幫助他們更好地履行職責。推進基層普通公務員的輪訓計劃，結合本地區工作實際，進行有針對性的培訓，提升基層公務員依法行政、運用知識解決實際工作中難題的能力。

（作者單位：國家行政學院法學教研部）

編輯：馬振東

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.009