加強土地股份合作促進農(nóng)地有效利用

加強土地股份合作促進農(nóng)地有效利用

◎董景山

土地股份合作是當前農(nóng)地規(guī)模利用的重要形式。股份合作后農(nóng)地之上的權(quán)利發(fā)生了變化：土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離出來，轉(zhuǎn)移給土地股份合作社，農(nóng)戶獲得土地股份合作社的股權(quán)；土地股份合作使分散的土地經(jīng)營權(quán)得以整合，實現(xiàn)土地的規(guī)模利用；當前土地股份合作在民主管理、土地經(jīng)營權(quán)作價及退出機制方面尚存在不足，應加以解決完善。

土地股份合作；權(quán)利配置；土地經(jīng)營權(quán)

土地股份合作是農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)入股合作社，以股份合作機制實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模利用的形式。具體有“內(nèi)股外租型”和“作價入股型”兩種類型?！皟?nèi)股外租型”是入股農(nóng)戶內(nèi)部之間為股份合作關(guān)系，對外采用租賃等方式轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營權(quán)，所獲收益按股分配。股份的計量標準主要以土地面積為準，即通常按照1畝/股計算。“作價入股型”則需要將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為金錢可以衡量的價值，然后與其他的土地經(jīng)營權(quán)組成土地股份合作社或者與技術(shù)、資金等共同組成相應的股份合作組織進行經(jīng)營。此種類型是直接或間接與其他出資方式共存，為了更加公允合理地確定不同出資方式的持股比例，需要將土地經(jīng)營權(quán)作價，其利益分配也是以股份為基礎(chǔ)的固定分紅、浮動分紅或者二者之間的結(jié)合。

表土地股份合作前后農(nóng)地上相關(guān)權(quán)益變動表

土地股份合作前后農(nóng)地之上相關(guān)權(quán)利配置

土地股份合作的參與主體及利益主體主要是農(nóng)戶（或農(nóng)民）及土地股份合作社，土地股份合作后，農(nóng)地之上的相關(guān)權(quán)利配置發(fā)生了變化（見表）。在土地股份合作前，農(nóng)戶基于農(nóng)村土地擁有的權(quán)益主要是土地承包經(jīng)營權(quán)（包含農(nóng)地使用權(quán)、收益權(quán)）及土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等，但是由于農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模以及農(nóng)戶經(jīng)營土地細碎化的限制，使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本較高，且難以獲得土地規(guī)模經(jīng)營效益。土地股份合作后，農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，并因土地經(jīng)營權(quán)入股獲得相應的股權(quán)。土地股份合作帶來土地規(guī)模經(jīng)營效益，農(nóng)戶通過分紅分享收益；為了促進土地規(guī)?；?jīng)營，各地方政府對土地股份合作都有針對性的財政扶持及稅收優(yōu)惠政策，農(nóng)戶因土地股份合作可分享到作為單個農(nóng)戶時不能得到的特定政策性收益。另外，在土地股份合作章程中往往規(guī)定社員享有優(yōu)先到合作社的務工權(quán)，由此獲得工資性收入。

需要指出的是，上述分析是土地股份合作中農(nóng)戶權(quán)利變動的概括性分析，因不同的土地股份合作類型及農(nóng)戶的不同選擇而體現(xiàn)出不同的權(quán)利變動情況。土地股份合作中，對于土地承包經(jīng)營權(quán)入股后僅選擇股權(quán)及其分紅權(quán)的農(nóng)戶而言，其另一目的是獲得自身的自由權(quán)。尤其是對于外出務工的農(nóng)民而言，其將土地經(jīng)營權(quán)通過股份合作轉(zhuǎn)讓后，自身便從所承包土地的束縛中解脫出來，獲得了勞力自由權(quán)。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，人力資源也是重要的財富，而農(nóng)民往往被有限的承包地束縛住，難以自由遷徙實現(xiàn)自身人力資源的最大價值。當土地經(jīng)營權(quán)入股后，農(nóng)民便具備了實現(xiàn)自身人力資源價值最大化的條件。

土地股份合作的成效分析

綜合我國土地股份合作實踐看，土地股份合作主要有以下積極效應：

1.解放了生產(chǎn)力，實現(xiàn)了農(nóng)地有效利用

三十多年前，農(nóng)村土地承包改革解放了被農(nóng)村集體經(jīng)濟組織束縛的生產(chǎn)力，農(nóng)村土地家庭承包調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，促進了農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展。但世易時移，在追求規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)時期，農(nóng)村家庭承包經(jīng)營導致的農(nóng)地利用分散化、細碎化轉(zhuǎn)而變成束縛農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的因素。土地承包經(jīng)營權(quán)對于那些不以土地為主要經(jīng)濟來源的農(nóng)戶而言已，棄之可惜，留之又會被捆綁在有限的農(nóng)地之上，因此就會拋荒或粗放經(jīng)營，使農(nóng)地得不到有效利用。通過土地股份合作將分散的土地經(jīng)營權(quán)集中起來，使細碎化的土地成方連片，實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營的效果。

2.實現(xiàn)了土地經(jīng)營權(quán)的資本化

土地承包經(jīng)營權(quán)作為用益物權(quán)，對農(nóng)戶而言，其收益權(quán)實現(xiàn)的路徑有兩條：一是通過自身的使用經(jīng)營獲得相應的收益。二是通過轉(zhuǎn)讓使用經(jīng)營權(quán)而獲得轉(zhuǎn)讓收益。土地經(jīng)營權(quán)直接轉(zhuǎn)讓將使農(nóng)戶喪失持續(xù)獲得收益的可能，出租等流轉(zhuǎn)方式因?qū)ぷ獬杀炯捌滹L險較高也非最佳方式，且上述流轉(zhuǎn)方式農(nóng)戶均會喪失土地經(jīng)營權(quán)。而土地經(jīng)營權(quán)股權(quán)化不僅使農(nóng)戶能獲得持續(xù)、穩(wěn)定與可靠的收益權(quán)，還可通過社員身份行使民主管理權(quán)對土地經(jīng)營權(quán)行使間接控制支配的權(quán)利，相對其他流轉(zhuǎn)方式而言是更好的收益權(quán)實現(xiàn)路徑。

3.將隱藏在農(nóng)戶中的勞力資源釋放出來

從實踐看，土地股份合作促使農(nóng)村剩余勞動力資源有效利用起來。在當前農(nóng)業(yè)機械化的背景下，僅經(jīng)營自家承包的農(nóng)地已不能充分利用勞力資源，農(nóng)民在農(nóng)忙季節(jié)過后多數(shù)情況下處于難以創(chuàng)造生產(chǎn)價值的閑置狀態(tài)，而土地股份合作社則因為充分運用現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式而顯著節(jié)約勞力資源。這樣就將閑置的勞力資源釋放出來，從而創(chuàng)造更多的社會價值。

4.促進農(nóng)民增收

土地股份合作更多的是農(nóng)民的主動選擇，作為理性主體，農(nóng)民在對自己行為作出選擇前必然會進行利益及風險衡量，江蘇、四川等地較大比例的農(nóng)戶參與土地股份合作的現(xiàn)實數(shù)據(jù)本身就說明農(nóng)民已將土地股份合作作為最優(yōu)選擇。需要指出的是，這里的促進農(nóng)民增收并非單指農(nóng)民僅從其所承包的土地之上的收入增加，而是指農(nóng)民綜合收入的增加，如有的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)入股后，將自己從土地上解放出來，拓寬了增收途徑，從而使得自己家庭的整體收入增加。

5.促進農(nóng)業(yè)科技的推廣應用

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵增長點在于農(nóng)業(yè)科技的推廣應用，土地實行家庭承包經(jīng)營后，我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位演變?yōu)榉稚⒌霓r(nóng)戶，這種經(jīng)營方式與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技推廣應用之間的矛盾，增加了農(nóng)業(yè)科技推廣應用的成本與難度。土地股份合作社將原本分散的農(nóng)戶通過合作社的形式組織起來，進行統(tǒng)一的生產(chǎn)經(jīng)營管理，使得農(nóng)業(yè)科技推廣的對象由之前的分散農(nóng)戶變?yōu)橐?guī)模化的土地股份合作社，更有利于農(nóng)業(yè)科技的推廣應用。

存在的問題

1.民主管理問題

從實踐看，各地基本上比照《農(nóng)民專業(yè)合作社法》（簡稱《合作社法》）的規(guī)定進行土地股份合作社的組建并制訂章程，設置股東大會、理事會、監(jiān)事會等組織機構(gòu)。但實踐中土地股份合作社的管理也暴露出一定的問題。其一，各地的土地股份合作社中，有一定比例是由農(nóng)村經(jīng)濟能人或鄉(xiāng)村精英發(fā)起組織，而這些經(jīng)濟能人或鄉(xiāng)村精英往往兼任村委會或村黨支部的主要職務，就可能出現(xiàn)與合作社民主管理不符的情形。如運行規(guī)則主要依靠行政命令發(fā)揮作用，缺乏集體選擇機制，合作機制尚未有效建立起來，合作社的信任基礎(chǔ)面臨一定挑戰(zhàn)。其二，土地股份合作社的部分社員并不關(guān)心土地股份合作社的經(jīng)營運作。很多農(nóng)戶選擇入股土地股份合作社，是因為在保底分紅的前提下，其可以從土地上解放出來，從事其他職業(yè)以獲得更高的收入，合作社的二次分紅等利益對其不具有足夠吸引力，因此使得這部分農(nóng)民缺乏參與土地股份合作社運營管理的動機。

2.農(nóng)戶對于土地股份合作經(jīng)營的認識問題

農(nóng)戶對土地經(jīng)營權(quán)入股的意愿及認識問題受多重因素的影響，有學者調(diào)查研究表明：“政府在農(nóng)村土地股份化進程中的組織行為、社員農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)政策的認知程度、受教育水平對其入社滿意度都產(chǎn)生了顯著正向影響?！绷硗?，從實踐看，江浙等東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地股份合作的發(fā)展程度明顯高于經(jīng)濟相對落后地區(qū)，這表明經(jīng)濟發(fā)展程度對農(nóng)戶參與土地股份合作的意識有顯著正向影響。

3.土地股份合作中土地經(jīng)營權(quán)的作價及退出問題

典型的土地股份合作有兩種情況，一種是按土地面積入股，一種是土地經(jīng)營權(quán)作價入股。按土地面積入股不存在作價的問題，但是就農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而言，土地的等級顯然與土地的生產(chǎn)力密切關(guān)聯(lián)，不問土地等級可能造成股份不公平的嫌疑，為土地股份合作健康發(fā)展埋下一定的隱患。作價入股如何確定土地經(jīng)營權(quán)的公允價格也具有相當難度。另外，土地股份合作中以土地經(jīng)營權(quán)入股的社員退股如何處理，也須謹慎對待。

對策與建議

1.以科學的制度規(guī)范合作社運行，避免人為控制

引導土地股份合作社按照《合作社法》的規(guī)定和章程運行，既發(fā)揮農(nóng)村精英和經(jīng)濟能人的引領(lǐng)作用，又要保障決策運營的規(guī)范。地方政府要有目的地強化對合作社成員尤其是負責人的法治意識、規(guī)則意識的培訓。農(nóng)村基層經(jīng)營管理部門對土地股份合作的不規(guī)范行為可提出相關(guān)建議。

2.對分散經(jīng)營的農(nóng)戶加強政策解讀與宣傳

地方政府應多渠道向分散農(nóng)戶宣傳中央支持和鼓勵農(nóng)地規(guī)模利用及土地股份合作的政策導向。除了可以對通過土地股份合作實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營的土地股份合作社予以扶持之外，通過土地股份合作的數(shù)據(jù)分析讓分散經(jīng)營的農(nóng)戶看到土地股份合作的好處，使農(nóng)戶明晰農(nóng)地規(guī)模利用和三農(nóng)現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，引領(lǐng)農(nóng)戶自主作出參與土地股份合作的智慧選擇。

3.進一步完善土地流轉(zhuǎn)市場，建立切實可行的土地經(jīng)營權(quán)退出機制

土地經(jīng)營權(quán)作價是我國目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的重要問題，它牽涉到土地經(jīng)營權(quán)完全市場、作價機制等系列復雜因素，因此土地經(jīng)營權(quán)作價問題是土地經(jīng)營權(quán)入股以及其他土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式的配套問題，須建立專門的機制予以解決。

土地經(jīng)營權(quán)退出機制可以賦予土地股份合作社的章程自行解決。作為獨立經(jīng)營的法人主體，土地股份合作社在章程中通常會制訂相應的土地經(jīng)營權(quán)退出機制，從現(xiàn)行實踐看，多是以獲得同等面積（或地力）的土地經(jīng)營權(quán)替代入股者所入股的土地經(jīng)營權(quán)，這主要是基于土地成方連片經(jīng)營的考量。另外，在相關(guān)的地方政府文件中通常也鼓勵退出者將土地經(jīng)營權(quán)向合作社其他社員轉(zhuǎn)讓?？傊恋亟?jīng)營權(quán)退出應按照民法基本原則來處理，保障合作社成員的意思自治，章程中有明確規(guī)定的應當遵循章程。在土地經(jīng)營權(quán)退出時不可因一家一戶的退出而影響整個合作社的正常經(jīng)營，在退回原土地可能影響合作社的正常經(jīng)營時，應允許采取替代方式退回土地經(jīng)營權(quán)。

★本文系國家社科基金課題《土地承包經(jīng)營權(quán)入股若干法律問題研究》（編號：12BFX101）的階段性成果。

（作者單位：北京農(nóng)學院文法學院）

編輯：云霞

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.04.005