PPP融資模式在高等教育領域中的應用

◇景政

PPP融資模式在高等教育領域中的應用

◇景政

高等教育的轉型發展，一直是學界廣泛議論的熱點。在經濟領域改革大潮的影響和作用下，高等教育領域的改革勢在必行?；谶@樣的時代背景，本文首先從PPP融資模式的目標入手，探討了在高等教育中引入PPP融資模式的必要性和理論基礎，然后再以此為前提，提出了在高等學校實施PPP項目的相關策略。

PPP；融資模式；高等教育

10.13999/j.cnki.scyj.2017.03.009

幾十年來，我國高等學校大部分是由各級政府出資興建的，其優點是能夠保證高等教育的相對公平，而其缺點則是教育資源的利用效率不高，并且隨著近年來高校招生規模的快速擴張，政府財政負擔也越來越重，教育支出隨之呈現出難以為繼的局面。在這種情況下，各高校不得不轉向利用銀行的債務資金來投資于學校的基本建設，這就又加重了高校的財務壓力。PPP模式最初的出現，是為了彌補政府在某些公共物品供給領域的財力不足，如城市基礎設施建設項目等，同時還可以借此提高對資源利用的效率。以市場經濟的視角來看，將PPP融資模式引入高等教育領域，對于緩解教育投資不足、促進資金來源社會化、提升教育資源利用效率、促進高等教育發展轉型等都具有重要的現實意義。

一、PPP融資模式對高等學校發展的意義

（一）PPP融資模式的內涵

PPP（Public-Private-Partnership）模式，指的是政府部門通過與私人資本建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的合作伙伴關系，將部分公共物品或服務的生產和提供以特許經營權的方式轉移給私人資本，建立起共同體關系，共同向社會公眾提供公共物品和服務的方式。

按照聯合國發展計劃署的定義，PPP模式是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式，通過這種合作形式，合作各方可以達到比預期單獨行動更有利的結果，即所謂的公私合作伙伴模式。

（二）PPP融資模式的功能和目的

PPP融資模式主要有兩個方面的功能和目的：一是引進民間資本，解決政府財力不足的問題；二是利用民營部門提高公共資源的利用效率，解決政府效率不高的問題。在PPP融資模式下，政府并不是把項目的全部責任轉移給私人資本，而是與合作方共同承擔責任和風險。其中，政府的參與可以保證向社會公眾公平地提供公共物品或服務，私人資本的參與則可以確保項目的運營效率。

（三）高等教育引入PPP融資模式的必要性

1.緩解財務壓力

我國高校的招生規模是從1999年起就開始大幅度提高，到目前為止，我國的高等教育已由精英教育進入了大眾化教育階段。在2012年，我國高校的毛入學率已經達到了30%以上，全國各類高校在校生總人數已經達到了3000萬人以上。大規模的擴招給高?；A設施建設增加了巨大的財務壓力。盡管如此，政府投資仍然是目前我國高等教育投資的主要來源，私人資本參與度仍然比較低，因而高校不得不通過銀行融資來進行基礎設施建設，這樣一來，還本付息就成為高校未來發展的沉重負擔，而且還要面臨著嚴重的債務危機。

2.約束過度投資行為

由于此前我國高校的基礎設施投資全部是由政府承擔的，這就難免助長了一些高校為了爭奪投資而萌生盲目擴張的動機，所以，當前迫切需要通過融資模式的創新來轉換投資主體，借以約束高校的過度投資行為。

二、高等學校引入PPP融資模式的理論基礎

為了推動PPP模式，2012年，財政部在中國財政學會下設公私合作（PPP）專業委員會，提出了用PPP模式破解地方債務問題的主張；2013年10月，《基礎設施和公用事業特許經營法》被列入立法規劃；2014年9月，財政部下發了《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》；緊接著又出臺了《關于政府和社會資本合作示范項目實施有關問題的通知》和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》，這些文書對PPP模式的實施和操作細節做出了明確規定。

（一）公共物品理論

公共物品具有兩個屬性：一是非競爭性，二是非排他性。非競爭性是指追加消費的邊際成本為零；非排他性是指不付費的消費者無法被排除在使用公共物品之外，或者雖然可以被排除，但是排除成本太高。所以，公共物品的使用存在搭便車的現象，因而公共物品不能通過市場機制由私人部門提供。

根據物品的競爭性和排他性的組合分析，可以把物品分為三種類型：第一種類型是同時具有排他性和競爭性的私人物品，可以通過市場機制完全由私人提供；第二種類型是純公共物品，同時具有非排他性和非競爭性，只能由政府提供；第三種類型是混合公共物品，又可以細分為兩種類型，一是非競爭性和排他性的準公共物品，二是非排他性和競爭性的準公共物品。

這里重點探討的是混合公共物品。對于混合公共物品而言，它的消費存在一個“臨界點”，只要不超出這個“臨界點”，它就不具有競爭性，但是如果當消費者的數量超過這個“臨界點”時，數量的增加就會帶來成本的增加。例如公共交通就是屬于該種情形。

（二）公共物品的提供和生產

“提供”是指為消費某種商品而承擔費用的行為，“公共提供”是指公共部門免費提供公眾消費的行為；私人提供是指私人直接為消費某種商品支付費用的行為。

“生產”是指投入生產要素、生產公共物品的行為，如果生產成本是由公共部門承擔的，就是公共生產；反之如果是由私人承擔的，就是私人生產。公共產品可以采用公共生產的方式，也可以采用私人生產的方式，或者采用混合生產的方式。高等教育屬于公共產品，個人承擔一部分費用，政府補貼一部分費用，即混合提供；同時高等教育也可以進行混合生產，即由公共部門和私人資本合作生產，即所謂的PPP融資模式。

（三）政府失靈理論

政府之所以要提供公共物品是由于市場存在失靈的問題。并且，不但市場機制會失靈，政府也同樣會失靈。例如政府決策的失誤、尋租，以及政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”等等都屬于政府的失靈。正是因為政府也會失靈，所以由政府獨自提供公共物品不是最有效率的，因而需要引入私人資本。

（四）委托代理理論

委托代理理論主要是研究和解決在委托人和代理人信息不對稱條件下所產生的代理問題的理論。在高等教育PPP體系中存在著兩個層次的委托代理關系：第一個層次是社會公眾把高等教育資源委托給公共部門進行管理；第二個層次是政府把高等教育資源委托給私人資本代為管理。政府部門的目標是使公眾福利最大化，而私人部門的目標則是追求自身利益的最大化。

根據上述理論和高等教育的性質，高等教育屬于非義務教育的范疇，是具有排他性和非競爭性的準公共物品，而且高等教育的有效供給會給全社會科技進步和道德文明帶來顯著的正外部效應，因此，高等教育比較適合于由公共部門和私人部門共同提供，這就是PPP模式。

三、高等學校實施PPP項目的策略

（一）PPP項目對環境的考慮

PPP項目需要考慮的環境，在這里主要指的是市場環境，而且主要指的是目標市場的競爭性。如果項目的目標市場是競爭性，那么則應當充分發揮市場機制的作用，減少行政干預。為了保證市場機制充分發揮作用，PPP項目可以考慮引入多個參與主體，在各個參與主體之間建立充分的和有序的競爭機制。如果目標市場是具有壟斷性的，則不適宜與多個私人資本主體合作，但是在選擇合作方時，還是要盡可能地引入市場競爭機制。

（二）PPP項目推進的順序

高校在實施PPP項目融資時，應當首先集中于對基礎設施項目的建設方面，然后再向教育服務項目、創新創業項目和科學研究項目等領域進行拓展。此間，高校特別要注意利用私人部門的產品開發優勢和市場開發優勢來加快產、學、研的結合，進而增強科研成果的轉化能力，加快高等教育為社會服務的功能。

（三）構造PPP項目的現金流

PPP項目應當有較好的經濟性，也就是說項目要能夠產生充足的現金流量。經濟性強的項目比較容易落地，如果一個項目有著較好的現金流量，通過項目自身的經濟性就能夠償還貸款并實現盈利，那么這個項目就會更加容易地吸引合作伙伴。

由于高校PPP項目大部分都是具有公共產品屬性的，除了學生宿舍、食堂等項目之外，現金流量都比較小，因而如果僅僅依靠項目自身的現金流量是不足以維持項目的正常運營的，所以說，這就需要構造現金流來保證項目的正常運營。

從市場經濟角度來講，將PPP融資模式引入到高等教育的管理之中，并非是要改變政府在高等教育中的主導地位，而是要適度地降低國家財政資金在高等教育資源供給中的比重，從而縮短高等教育供給中的委托代理鏈條，有效地降低代理成本。并且，PPP融資模式還具有的另一個功能是，積極引導私人資本進入高等教育領域，借以彌補政府投資的不足?？梢?，PPP融資模式是在保證政府參與的前提下，將私人資本引入高等教育領域，這樣既可以保證高等教育供給的公平，同時又可以兼顧市場性的效率。從政府的角度來講，政府的身份從高?；A設施的建設者和提供者轉變成為了高校政策的制定者和監督者，因而有助于促進私人資本在提高效率、降低風險方面發揮積極的作用。而從高校角度來講，PPP融資模式可以倒逼高校去行政化，促進高校治理的規范化和現代化，促使高校教學質量的提升。

[1]王云霞.高等教育快速發展背景下PPP管理模式運用分析[J].商丘師范學院學報，2011（07）.

[2]岳軍，王杰茹.高等教育資金來源：基于PPP模式的社會化供給方式[J].地方財政研究，2015（08）.

[3]翟艷群.PPP模式在浙江省高等教育融資應用的探究[J].商，2016（31）.

（作者單位：河南質量工程職業學院）