中國的兒童福利理念與制度需要反思

佟 新

★佟新：北京大學社會學系教授

一、兒童社會身份的消失——我國兒童社會福利實踐

兒童是國家的希望、祖國的未來，是社會可持續發展的重要資源和力量，對此，我們有著普遍共識。在這一共識下，公共政策普遍關注“兒童發展”，形成了“最大限度地滿足兒童的發展需要，不斷提高兒童的綜合素質”的兒童發展規劃，確立了“兒童優先”的理論。從國家到地方，每五年皆制定兒童發展規劃。但是人們談論“兒童發展”和“兒童優先”的概念時，是否知道其真正的內涵？兒童優先的理念和實踐是怎樣的？本文認為，兒童發展是個人和家庭的事，但更是國之大事，從國家視角看兒童發展就是建立起有利于其成長的兒童福利觀和兒童福利政策。理念會創造出政治選擇與實踐，反思兒童福利觀和兒童福利政策的實踐有利于在新的政治選擇下創建兒童福利體系。

看看現當代我國的兒童社會福利實踐，北京公交集團票價優惠措施為例：離休干部、本市戶口65周歲以上的老人（須持證）、現役士兵（憑士兵證，士官、軍官均不免費）、盲人（持證）、未滿1.3米的兒童（2014年以前是1.2米以下兒童免費）免費。將這一優惠措施放在一起會發現，65周歲以上老人、軍人、離休人員、盲人是社會身份，兒童并不是社會身份，而是一個測量值。兒童概念變成身高，當其超過1.3米時，即使他是兒童身份，依然要交納成年票價，無法享受應有的社會福利。身高的理念是什么？它將人物化，成為資源占有的概念，以經濟理性要求占有資源的“物”交納資源占用費。這種以身高而非身份作為兒童優惠措施的做法，從理念上篡改了兒童福利的理念，以經濟理性剝奪了發育較快兒童的福利權。

網上資料顯示，人們普遍關注的是兒童身高所能享受的福利問題。“讀者張女士遇到一件煩心事兒，女兒今年11歲，按理說可以使用兒童票，但是孩子個子兩年前就躥過了1.5米，上網給孩子訂火車票，有好幾次，系統默認兒童身份證自動出半價票，可是到了火車站，因為女兒個子超高，檢票員又讓家長補全票。”目前，鐵路部門、航空公司、公交集團、各大公園以及電影院等制定的兒童購票標準各不相同，甚至同行業的標準也都不一樣。此時，不僅是要出臺全國的統一標準，而是要開展廣泛的社會討論以明確“何為兒童”、“何為兒童福利”。事實上，電子系統是能夠依據年齡做出準確判斷的，反而是執法者做出了有違兒童福利權的事情。

當把老人、軍人、離休人員、盲人和兒童身份并置時，會赫然發現，這里并沒有“兒童優先”的福利實踐，而是市場理性剝奪了兒童的社會身份。人們一定目睹過公園門口兒童被強行要求測量身高，一旦身高超過1.2米或1.3米就被大聲呼叫著讓其補票，雖然不少家長一再說我們才8歲呀，但服務人員一定會說，“看看規定，超過身高了，要買票！”此時，我們想過兒童的心理感受嗎？兒童福利的重要宗旨是使兒童獲得尊嚴。這樣的情景，只能讓兒童感受到社會的“可怕”與“不善”。

綜上所述，國家普惠式的兒童福利在實踐中卻以“身高標準”代替了兒童的“社會身份”，導致大量兒童福利權被剝奪，以至對兒童造成身心傷害。

二、兒童是中國福利制度建設中無聲的群體

何為兒童？國際通行的唯一標準就是年齡。我國政府于1992年批準了聯合國《兒童權利公約》。依《公約》規定，兒童系指18歲以下的任何人。但事實上，我國法律和醫學界一般是將兒童界定為14歲以下的任何人。按照第六次全國人口普查實際登記數，以國際標準看，2010年全國兒童人數（0-18歲）27891萬人，其中男童1.50億人，女童1.29億人，占總人口的20.9%。從趨勢看，兒童人數有減少特點，2010年比2000年絕對兒童人口數減少了6643萬人。以低標準看，2013年，全國0-14歲兒童人數為22329萬人，占總人口的16.4%。這意味著在福利實踐中，有著2億2千多萬的兒童群體是沉默的群體。當國家不以保護人的身份出現時，兒童自身難以為自己維權！我們面對的問題是：如何讓無聲的群體發聲？為了兒童身心和智識的全面發展，政策制定和實施部門有責任站在兒童立場上為其爭取應有的福利權。

從社會發展角度看，“兒童”一詞是現代概念，有兩層意思：一是指成長的階段；二是指相對成年人來說不具有完整的經濟和法律地位的人。法國歷史學家菲利普·阿里葉所寫的《童年的世紀》中，第一個指出現代西方社會兒童的獨特性，這種獨特性顯示出與成年人的“區隔（quarantines）”，表明兒童是應當接受教育和不用承擔經濟責任的人。盡管大量經驗研究表明，兒童是有能力的人，但現代社會依然將兒童建構為沒有政治經驗、無知的、沒有性經驗和經濟地位的存在（beings），兒童被看成是需要家庭，特別是需要母親養育的人。這樣一種兒童需要被照顧、需要學習的觀念服務于資本主義國家的勞動力再生產的需求，由此才能夠進行兒童的社會化，使其領悟社會規則，以最低成本實現國家培養所需勞動力的需要。現代國家在這一建構中起著重要的干預作用（Phillipe Aries，1962）。

中國的傳統文化強調家庭對孩子的責任，“子不教，父之過”，家庭承擔著教養子女的責任。只有在近代，特別是在現代學校教育制度建立之后，國家與兒童具有重要聯系的觀念才逐步建立起來。計劃經濟時代，“兒童是祖國的花朵”亦強調了孩子與國家的關系，但這種關系多是要求改變家長的理念，是希望建立起家庭養育子女是為了國家的觀念。20世紀80年代以來的獨生子女政策和育兒的市場化，強化了孩子在家庭中的重要性和有價產品的特點，加劇了有關孩子是家庭私有產品的觀念。中國的家長多數延續著傳統觀念，不僅做孩子的監護人，同時將孩子視為私有財產，因此，無法理直氣壯地要求兒童的福利權。這就出現了兒童家長默認以身高原則替代兒童社會身份原則的福利實踐。

自90年代以來，我國在兒童健康、教育、孤殘兒童保護等方面取得了一定進展，但仍然屬于補缺型的兒童福利保障模式。有學者認為，長期以來，我國的兒童保護制度是一種基于親權基礎的制度，而不是基于兒童擁有普遍的公民權的制度（劉繼同，2013），國家對兒童的有效保護不足（李迎生，袁小平，2014）。1992年，我國正式成為《聯合國兒童權利公約》的締約國，承諾履行該《公約》規定的所有兒童權利。2006年修訂的《中華人民共和國未成年人保護法》明確了兒童權利和國家責任間的關系。每十年根據兒童發展制定一輪《中國兒童發展綱要》是中國政府執行力度最大的與兒童相關的國家行動計劃，包含原則、目標、策略措施和評估指標以及執行機制，建立有國家、省、市和縣區級的婦女兒童工作委員會（楊晶，2015）。各地政府的《兒童發展規劃》提出“各級政府將兒童發展納入國民經濟和社會發展總體規劃，不斷強化政府管理兒童事務的責任，進一步促進兒童事業與經濟社會的同步、協調發展。”但是，現階段的“兒童優先”多止于健康體檢、義務教育等方面，多數家長并不了解公園、公交等公共服務方面兒童是享有公共福利的。對此，有學者指出迫切需要處理好兒童觀與兒童福利實踐的關系，兒童與國家、社會、家庭的關系，兒童福利與社會分層的關系等（王雪梅，2013）。

總之，要在觀念形態上普及兒童福利觀，明確兒童具有享受社會基本公共服務的權利，即在理念形態上認可政府要為兒童能夠過上有尊嚴的生活而進行必要的制度安排，這些制度安媽的排涉及兒童的物質生活和精神生活，要在公共服務上提供給兒童應有的健康、醫療衛生、教育和福利服務。目前，在實踐層面，有關兒童健康、醫療衛生和教育方面取得了長足進展，兒童獲得了基本的健康權、醫療權和教育權，但在兒童福利實踐上還有欠缺。當兒童自身無法為自己呼吁福利權時，政府、家長和學者們要倡導兒童福利權。在特別值得關注的福利群體——婦女、兒童、老年的人口結構中，給予某個群體福利優先是權力關系問題。本著“兒童優先”原則，政府應成為兒童福利權的代言人。

三、建立健全適度普惠型兒童福利體系

建立健全適度普惠型的兒童福利體系是要明確將基本公共服務納入兒童福利體系。福利是指由國家提供的“至少具有最低限度的制度化供應來滿足其公民的基本經濟與社會需求”（Lois Bryson，1992: 36），包括最低限度的制度化保障和國家責任的范圍。王思斌（2009）認為，全面建設小康社會，需要建立適度普惠的社會福利體系，這其中亦應當包括兒童福利體系。適度普惠型社會福利制度是指面向全體國民同時又涵蓋社會生活基本領域的社會政策和制度，政府要在諸多方面承擔主要責任，同時要通過政策和制度安排贏得企業、社區、社會及家庭的支持；建構適度普惠式的政策制度要做到政府責任優先、民眾需要導向、企業社會責任的承擔、家庭的支持作用、非營利組織及社會福利機構的發展等，都是一些基本的要求。適度普惠式的兒童福利制度的建立應是以政府為主體，以家庭為基礎，得到相關企業支持的制度體系。

目前，我國通過公共衛生系統為兒童的身體健康發展提供了重要的保障和監控。雖然7歲以下兒童保健管理率還有8.8%的空缺，但總體納入國家監管范圍。2014年我國兒童保健狀況為：低出生體重發生率為2.61%；5歲以下兒童貧血患病率為4.45%；5歲以下兒童生長遲緩率1.12%；3歲以下兒童系統管理率89.76%；7歲以下兒童保健管理率91.28%。對比以往數據可見，7歲以下兒童保健管理率得到有效提升（2010年為83.4%；2011年為85.8%；2012年為88.9%；2013年90.7%；2014年91.2%）。2014年，國家免疫規劃疫苗接種率皆超過了99%。此外，九年義務教育鞏固率逐年提高，從2010年的89.7%，提升到2014年的92.6%。

因此，普惠型的兒童福利體系應當保障基本公共服務，我們可參照老年社會福利來思考。2012年我國65歲及以上老年人占總人口的9.4%，2013年占9.7%，2014年占10.1%，達到13755萬人。比較65歲及以上老年人口和14歲以下兒童人口，在福利方面兩者應同步，即建立基本相同的福利體制，建立起老年、婦女和兒童友好型的國家，通過公共部門的社會動員，以平等和普遍主義的福利觀實現兒童福利權。建議如下。

政府對0-6歲組嬰幼兒提供基本生存補貼，達到每人每月100元標準，這一津貼可專門用于購買必需的營養品（參照北京市2015年后開始實施的80歲以上老年人可每月憑卡領取百元補貼，持卡在定點單位消費還可享受優惠的政策；或可細分0-3歲組和4-6歲組）。從全國意義上看，這一福利政策可鼓勵家長留在家中照顧未成年子女，有利于減緩留守兒童的狀況。2010年發布的“農村留守兒童家庭教育活動調查分析報告”顯示，2010年全國農村留守兒童約5800萬人，其中14周歲以下的農村留守兒童4000多萬人。外出務工年限在1年以上的家長合計占了6成以上，其中，28.5%的家長外出務工年限在5年以上。總之，補貼政策的實施看起來可能是兒童福利的一小步，但在觀念上卻是一大步，使政府承擔起兒童撫養的責任。同時建議建立14歲以下兒童的“一卡通”，用于其公交和公園免費使用（參照65歲至79歲老年人群體的“老年卡”，免費乘公交和逛公園）。并可以和鐵路部門等有關部門進行協商，建立適度的優惠政策。

無疑，兒童福利政策的實施不是一蹴而就的事情，但是亦不是困難重重的事，關鍵是政府的觀念改變和責任承擔。

（文中出現的數據除特別說明外均出自國家統計局社會科技和文化統計司編，《2015中國婦女兒童狀況統計資料》，中國統計出版社，2015年版。）