進一步維護基層民警執法權益的途徑

夏 荃，孫 榕

（湖南警察學院 湖南長沙 410138）

進一步維護基層民警執法權益的途徑

夏 荃，孫 榕

（湖南警察學院 湖南長沙 410138）

作為基層民警，在執行各項公務時，特別是其合法權利受到侵害時，其維護自身私權利的地位是弱勢的，究其原因有:民警執法壓力空前高漲、公安機關作為專政機關的專門性和權威性有所淡化、公安機關缺乏“發聲”技巧和途徑，影響社會認同、民警執法權益的維護力度不夠，襲警成本低、警察維權機構建設滯后，民警缺乏維權意識和途徑等。應從完善法律法規，重樹和強化民警執法權威；建立健全公安機關維權工作機制；建立有公信力和影響力的公共信息平臺，完善警務公開，謀求社會認同；加強基層警務保障等途徑進一步維護基層民警執法權益。

基層民警；權利救濟；完善 途徑

一

中國正處于社會轉型的加速時期，帶來了諸多新的社會不公的現象。據北京大學中國社會科學調查中心發布的《中國民生發展報告2014》數據顯示：中國處于頂端的1%富人家庭占有全國三分之一以上的財產，而底端的25%家庭僅擁有中國財產總量的1%左右。貧富差距愈發明顯，階層固化愈發嚴重，從而導致各種社會矛盾凸顯，公民的日常情緒日益受“社會不公”所支配。當公民利益和權力部門發生沖突時，公民容易受自身情緒支配從而發泄不滿，甚至為針對權力部門的暴力傾向叫好，進而發展到同情、支持暴力的程度——從2008年的楊佳殺警案到2016年重慶交警陶佳被殺案，網絡上一直不乏有人將犯罪嫌疑人稱為“俠士”。長此以往，社會公共安全將受到難以防范的威脅。這是需要值得高度警惕的重大社會問題。

2015年，全國公安機關為了社會的穩定付出了沉痛的代價，因公負傷的民警共計4599名，壯烈犧牲的民警共計438名，犧牲民警的平均年齡只有46.3歲。與此同時，歪曲、丑化公安機關形象的涉警輿情卻層出不窮。深圳民警吃娃娃魚事件、王文軍案件、安慶槍擊案，尤其是北京雷洋案，經網絡發酵引發廣大網民廣泛參與，彰顯公民參與法治社會建設的積極性和決心的同時，我們也必須承認這些事件給廣大公安民警心靈層面帶來了不小負面的沖擊，他們自發在微信群里發動的“黃絲帶”行動，在一定程度上也反映出渴望維護自身合法權益的強烈訴求。沒有權利就不存在救濟，合法權利是救濟得以存續的依據。同樣，“沒有救濟就沒有權利”。一種無法訴諸法律保護的權利，實際上根本就不是什么法律權利。兩面關系合成一個整體，構成了法治社會價值的兩個要素[1]。因此在強調依法治國、保證公民合法權益的同時，基層民警的合法權利也必需予以尊重和保障，必要時應在組織、制度、法律等層面進一步完善基層民警權利救濟的途徑。

近年來，我國法治建設取得了很大的進步，但還應該看到，地方政府在信息公開、制定公共政策、社會治理的方式方法以及官員操守等方面仍然存在這樣那樣的問題。公民對公權力的不信任感普遍存在。同時，中國公民民權意識逐漸萌芽，網絡問政熱情空前高漲，而群眾的怨氣也容易轉嫁到政府基層職能部門頭上。派出所作為基層公安機關的主體，其工作最具綜合性、基礎性、直接性和廣泛性、影響性[2]。工作在第一線的基層派出所的民警，無疑就需直面整個社會的監督、檢驗、質疑甚至刁難。如2013年廣東省被侵害民警中，有514名派出所民警和144名交警，2個警種占比高達90.5%。因此，基層民警執法權益的維護必須進一步加強。

二

當前，公安機關缺乏“發聲”技巧和途徑，維護執法權益舉步維艱。國內各級公安機關盡管雖然陸續建立了類似微博、微信等公眾信息平臺，嘗試推行多樣性、實時性的警務公開信息，但是相對而言仍缺乏影響力，如：2016年9月23日湖南省公安廳主辦，中南大學、長沙市公安局協辦的“@湖南公安在線進院校、進社區 防電信詐騙大型公益宣傳活動啟動儀式”在中南大學舉行，只有1.9萬人在線觀看了微博直播，約千名網友與@公安在線上進行了互動。在面臨越來越“苛刻”的輿論監督的同時，基層公安機關卻缺乏和民眾溝通的公共對話平臺及相關制度，如未建立新聞發言人制度或有建立類似制度卻落實不力，和公眾溝通、交流的技巧也急需提高。

然而，新聞媒體的力量巨大。根據中國警察網輿情中心監測平臺的數據顯示，在人民網新浪官方微博發布涉及2015年5月2日安慶槍擊案的報道——《警方還原黑龍江槍擊現場》后，截至5月17日18時，該條信息的總曝光量達到82，946，545次,被轉發4033次。加之，某些新聞媒體缺乏人文精神，片面追求“眼球”效益，為了所謂的賣點、看點，喜歡對涉警輿情斷章取義、捕風捉影、歪曲事實，甚至人為制造所謂“熱點”，其負面宣傳極易在公民中造成思維定勢：警察隊伍里沒幾個好人。這些輿論偏見不僅有損民警在公眾心目中的形象，也挫傷了民警的職業榮譽感和認同感。兩相對比，公安機關公眾信息平臺影響力的缺乏，受眾面偏小。這勢必影響警務信息的傳播與交流，進而無助于涉警輿情的解決。

另一個事實是，民警執法權益的維護力度不夠，襲警成本低。在《刑法》、《治安管理處罰法》、《人民警察法》等現行法律、法規中，只對“暴力”侵害公安民警人身安全的行為作出了相應的處罰規定，而對于推攘、拉扯、辱罵、威脅民警，限制民警的行動，搶奪民警現場取證儀器，誣告、誣陷民警等一般性侵害行為，仍缺乏明確的法律依據進行處罰。從《治安管理處罰法》上看，“處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”對違法者的處罰偏輕，震懾、保障功能不強。從《刑法》上看，對侵害民警執法權益的違法犯罪行為主要依照第277條“妨害公務罪”定罪量刑，也就是說沒有充分考慮到警察工作的復雜性、特殊性和危險性，只是把公安民警視為一般國家機關工作人員，并未給予特別保護。2015年8月29日，《刑法修正案（九）》針對社會廣泛關注的“襲警罪”給出了答案：“暴力襲擊正在依法執行職務的人民警察的，依照第一款的規定從重處罰”，對“從重處罰”的力度并未做出明確解釋。在警務實踐中，公安機關一般仍按照“妨害公務罪”論處，對當事人處以治安或者刑事拘留。更有甚者，本著“多一事不如少一事”的原則，大事化小，小事化了。如：2016年8月5日，湖南省株洲市3名男子因駕駛無手續的改裝車上高速被查，持刀闖入交警隊后被民警制服，最后的處理結果為：3名男子經過批評教育后被釋放。而此事件被當地媒體宣傳成為一種“警方成功化解危機”的典范。襲警成本低，勢必會造成公安民警在正常執法時，遭受不法侵害的幾率日益增大，而民警在執法過程中屢受侵害一方面嚴重影響執法效果、削弱執法權威，另一方面也侵害了執法民警自身的合法權利，導致民警開展執法時束手束腳。

從2002年2月上海市公安局率先成立“人民警察正當執法權益保護委員會”起到2016年8月太原市公安局高調成立“維護公安民警正當執法權益委員會”止，全國各地省、市公安機關成立維權機構的仍不足三分之一。同時，上級機關對基層民警苛求有余，關愛不足。如：2016年8月6日，重慶市武隆縣交巡警大隊協警在周末頂著40度高溫加班期間，因買西瓜被投訴，繼而被辭退，帶隊民警及相關領導均受到不同程度的處分。盡管據相關調查數據顯示，在省、市、縣（分局）、基層隊所民警中，認為當前侵害執法民警合法權利形勢嚴峻的比例分別是75%、72%、73%和78%，但大多數民警都對群眾妨礙公務抱以“司空見慣”的心態，未意識到維護自身合法權利的必要性和重要性，或者想維權卻不知道如何向維權部門求助。2014年河南省公安廳對7939名民警進行問卷調查，數據顯示有84.5%的民警被投訴舉報過，但出于怕給領導找麻煩、引起領導不滿或自認為組織調查以后也不會有結果等原因，無人提出維權申請。

三

（一）完善法律法規，重樹和強化民警執法權威。

暴力襲警案件頻發從本質上看是警察執法權威嚴重弱化的反映。而從根本上講，要重樹和強化民警執法權威、實現對基層民警正當執法權益的保護，依靠的還是法律保障。立法機關和有立法權的政府職能部門應針對近年來侵害民警執法尊嚴和合法權益的案件呈現出數量遞增、范圍擴大、手段翻新、侵害形式多樣的特點，盡快制定出明確的法律、法規、制度和政策，為重樹、強化民警執法權威和維護民警合法權益提供法律、法規、制度和政策支持。

1.可以借鑒外國的立法經驗，《刑法》在未能增設襲警罪的情況下，應對“妨害公務罪”予以細化，明確各種妨害公務情形的刑責，尤其是針對涉警情形可考慮適當提高妨害公務罪的法定刑責。同時對《人民警察法》、《人民警察使用警械武器條例》等法律、制度予以修改和完善，適時和適度地放寬警察使用武器、警械的限制，確定并保護公安民警在執行公務時實行“合法暴力”的權利，讓警察遇到暴力侵害時敢于使用“暴力”，使之與當前的社會治安形勢及警察權益保護形勢相適應。效仿中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《保護司法人員依法履行法定職責的規定》，明確規定民警在依法執法過程中享有“豁免權”，加大對一線基層民警合法權利的保護。《治安管理處罰法》對于侵犯人民警察合法權益但不構成犯罪的行為，也應有相應明確的規定并確定出相應的處罰標準。只有做到了有法可依，民警在受到侵害時才能理直氣壯地維護自身的合法權益。

2.可以考慮效仿中國海關實行垂直領導的體制，各地公安機關由公安部統管，或者制定相關法律條文明確確定出公安民警的執法范圍，從而杜絕各種“非警務活動”的出現。對非法的“非警務活動”要實行責任倒查制度，讓公安機關尤其是基層民警敢于對“非警務活動”說不。2016年8月公安部等12個部門聯合發布 《關于改進和規范公安派出所出具證明工作的意見》開了個好頭。改革現行“110”接警制度，可以考慮建立大110平臺，整合公安、路政、工商、城管、消防、銀行、醫院等多部門力量，當接到110報警電話時，根據報警信息予以甄別后歸口各職能部門，做到各司其職，各負其責，不能仍維持公安機關大包大攬的現狀。改進和完善現行“警調”、“民調”制度，要把評定標準從主觀性的“民眾滿意度”轉移到客觀的各類案件發案率、破案率上，用真實的數據說話。

3.加大已制定相關法律法規的執行力度，確立公安機關的權威性，如：堅決嚴厲打擊違規使用警用標識冒充警察或自改裝警車的人員，切實解決當前群眾反映強烈的非警務人員違規穿著警服、佩戴警銜、警用標志等問題。要加強對輔警隊伍的建設和管理，杜絕“臨時工”現象的發生。注重維護公安機關形象，提高人民群眾對公安機關的滿意度。

（二）建立健全公安機關維權工作機制。

各地公安機關要盡快建立和健全“人民警察正當執法權益保護委員會”制度。當公安民警在合法權益受到侵害時，除了對侵害行為人進行公權利上的懲罰外，還要注重對當事民警的私權利進行維權，如對襲警行為造成的人身、名譽以及財物損失進行索賠等。同時，要注意不要局限于把“維權委員會”辦成內部機構，避免落入“自說自話”而缺乏公信力的尷尬局面。可以邀請社會各界人士，尤其是人大代表、律師、新聞工作者等加入委員會，在監督委員會合法開展維權工作的同時，可以做到有權威人士對當事民警提供適時、適度、專業的法律、輿論援助。

要充分發揮公安機關督察部門內部監督職能。公安隊伍中存在中的不作為和亂作為、執法不公、權錢交易等亂象，是導致警察權威流失的主要因素。對于群眾舉報、投訴的涉警案件，督察部門要在深入調查的基礎上及時查明和公布真相，在旗幟鮮明地保護公民合法權益不受侵害的同時，也要堅定地站在保護民警合法權益的立場上。在查處內部問題時做到不護短、不手軟、不逃避，在維護民警合法權益時做到“有禮、有理、有據”、不拋棄、不退讓。各級公安機關在通過督察加強內部管理和監督的同時，不能忽視督察在維護民警合法權益時所能發揮的重要作用。

（三）建立有公信力和影響力的公共信息平臺，完善警務公開，謀求社會認同。

走群眾路線是公安機關性質的內在要求，良好的警民關系也是凈化社會環境，緩和社會矛盾，從而降低公安機關的執法成本、保障民警執法權威和合法權益的社會基礎。要矯正、改善當前警察在群眾心目中的形象，公安機關在加強隊伍建設的同時，必需重視警察公共關系工作，注重密切警民關系。建立良好的警民關系，除了公安機關做到嚴格執法、規范執法之外，關鍵還要看公安機關和公眾間信息披露和溝通的渠道是否透明、合法、客觀、公正和通暢。各級公安機關不僅要把各項利民惠民工作落到實處，還要學會“開口說話”，在完善警務公開的同時積極營造良好的輿論環境。各級公安機關要學會爭取當地黨委、政府對公安工作的支持，積極加強與社會新聞媒體的協調、溝通、交流和合作，充分利用社會媒體的信息資源平臺，為公安宣傳工作服務。同時，公安機關自身也要打造一批在社會上有公信力和影響力的公安公共信息平臺。充分利用社會新聞媒體和公安公共信息平臺進行正面宣傳，大力表彰在平凡的崗位上兢兢業業、克己奉公的先進公安民警，樹立標桿；對涉警事件及時進行專業性、時效性、權威性的真相還原；及時報道侵害民警正當執法權益的典型案件，讓廣大人民群眾知道對合法執法的民警進行辱罵毆打、誣告陷害、惡意投訴、妨礙執行公務以及擾亂公安機關辦公秩序等違法行為所要承擔的法律責任。通過宣傳和教育，讓廣大人民群眾“知警、懂警、助警”，保障民警合法權益不受侵害。同時，結合落實和完善新聞發言人、治安預警等警務公開制度，利用公共信息平臺，對一段時期內發案率高、危害性強、人民群眾權益容易受到侵害的案件及時進行通報，讓公眾防患于未然。如：及時更新電訊詐騙的手段和相應防患措施。采取這些措施，可以讓公民感受到公安機關對其合法權益的關愛和保護，密切警民關系，提高公眾滿意度的同時也能降低發案率，從而在一定程度上改善警力不足的局面，緩解基層民警的辦案壓力。

（四）加強基層警務保障。

現代警務保障要從單一的物質條件保障向綜合保障轉變，即要對公安機關在履行法定職責和職權時提供全方位的保障，既包括法律、法規、制度、政策保障，也包括人力資源、經費、技術、武器裝備、社會環境保障等。通過建立科學、完善的警務保障體系，可以極大地激發民警職業認同感和榮譽感，增強警隊的凝聚力和戰斗力，當民警合法權益受到侵害時也能及時有效地予以救濟。在警務實踐中，各級公安機關可以采取以下措施來加強基層警務保障：

1.建立快速反應機制。通過建立快速反應機制，上級部門就可以在基層民警執法權益受到侵害時及時調度后續警力予以支援，采取多警種協作的模式，合力處理事件，從而最大限度地減輕涉事民警受到的傷害。

2.多渠道引進人才，加強警力保障。各地基層公安機關要積極向黨委、政府申請警察編制，通過安置軍轉干部、招錄公安院校畢業生或公務員招考等形式，將眾多優秀人才吸引到公安隊伍中來，并充實到最需要警力的基層一線。充足的警力將大大提升基層民警控制現場局勢的能力，減少被執法人的襲警沖動，從而避免民警受到傷害。同時，充足的警力也可將基層民警從周而復始、繁重的工作中解放出來，使其健康權、休息權等私權利得到充分保障。

3.增加經費投入，加強民警裝備保障。武器警械裝備對于保護警察的執法安全具有舉足輕重的作用，這是血的經驗和教訓[3]。從當前的警務實踐來看，我國的警務裝備仍比較單一，民警在承擔著高風險的執法任務的同時，仍缺少有針對性的警務裝備予以支撐和保護。各級公安機關在平時要注重加強基層民警的警務實戰訓練，通過提高民警的實戰技能，讓基層民警的自我保護能力得到提升。同時，必須給一線民警配備齊全必要的防身裝備及警械具。針對基層民警不敢用槍、不擅于用槍的現狀，應研究開發殺傷力小，但具有威懾力、約束力的新型警械，例如：麻醉槍、電擊槍等，并及時配備到一線，充分保障基層民警的合法執法權益。

4.改進和完善內部制度，加強民警職業保障。積極探索改進公安經費保障的新機制，適當提高民警，尤其是一線基層民警的經濟待遇；為易受侵害的一線民警辦理好人身意外保險、重大疾病醫療保險；當發生民警執法權益受侵案件時，各級領導尤其是“一把手”要敢于擔當，堅決維護好民警的執法權威，并加強對當事民警的心理干預，有效地提高民警的心理健康程度和自我調適能力；各級領導在制定內部制度時，要注重前瞻性，要充分意識到制度是用來規范、約束和指導民警執法行為，而不是用來加重基層民警責任和義務的，尤其要避免出現“面子制度”、“政績制度”，再不能出現“派出所民警一律住單位，只能周末回家”這類閉門造車似的制度。只要上級領導真正做到“想民警之所想，急民警之所急”，就能激發廣大民警的職業認同感和職業榮譽感，從而極大增強警隊的凝聚力和戰斗力。

只要各級公安機關上下合力，在嚴肅執法紀律、規范執法程序、保障公民合法權益的同時，采取各種合法、有效的措施，充分保障基層民警的合法執法權益，并對合法權益受到侵害的民警及時予以權利救濟，近年來襲警案（事）件頻發、基層民警的合法執法權益屢受侵害的社會現狀將會得到極大的改善，民警的工作積極性、執法信心、職業認同感和榮譽感也將得到極大提高。

[1]李 俊．從公民權利救濟角度看我國信訪制度改革[J]．求索，2007，(3)，47-49．

[2]馮思博．論基層公安民警執法權益的法律保護[J]．經濟研究導刊，2015，（17)．

[3]王莉莉．公安民警非戰術原因造成的流血犧牲更應避免[N]．人民公安報，2014-02-17．

（責任編輯：李宗侯）

D035.31

：A

1674-5612（2017）02-0124-05

2016-05-23

夏 荃，（1971- ），男，湖南邵陽人，公共管理碩士，湖南警察學院講師，研究方向:公安管理學；孫 榕，（1979-），女，湖南岳陽人，岳陽市公安局網技支隊三大隊教導員，研究方向:公安管理學、公安技術偵察。