非接觸性交通管理執法系統的建構
——兼論“行人集體闖紅燈”行為的治理

梁潮成,張 靜

（浙江警察學院 浙江杭州 310053）

非接觸性交通管理執法系統的建構
——兼論“行人集體闖紅燈”行為的治理

梁潮成,張 靜

（浙江警察學院 浙江杭州 310053）

當前，非接觸性執法系統尚處萌芽階段，更沒有系統性應用于治理行人闖紅燈領域。治理“行人集體闖紅燈”行為的非接觸性執法系統，是一種以視頻監控系統為主要技術支撐，以信用執法體系為核心要素，以罰款和志愿協管為主要糾偏手段的“去當面化”的執法系統。由于其具有非接觸性和糾偏手段的多元性、有效性，能有效地提升行人遵守交通規則的自覺度，從而實現對“行人集體闖紅燈”行為的整治。但是，非接觸性執法系統的實施也面臨一些可能的困境，需要在實踐中解決一些具體問題。

非接觸；執法系統；行人集體闖紅燈；治理

一、非接觸性執法系統的的提出

“行人集體闖紅燈”，是一種以“湊一群人一起走，不管是不是紅燈”的從眾心理為基礎的行人群體性交通違法行為的總稱。當前，“行人集體闖紅燈”行為頻繁發生在全國各地的十字路口，盡管交警與交通協管員依法制止行人闖紅燈行為，但是依舊有不少人行走在禁止通行的人行橫道上。因該違法行為參與者眾多，雖法律法規針對該違法行為有明確的規定，但由于法不責眾，使得制度執行力捉襟見肘、執法效果難孚眾望，導致該問題不僅不能得到有效治理，而且正日益成為危害行人生命安全的重要因素之一。在此背景下，針對行人集體闖紅燈行為的執法系統轉型與更新刻不容緩。

當前，非接觸性執法系統尚處萌芽階段，更沒有系統性應用于治理行人闖紅燈領域。主要在一些執法活動中，體現出非接觸性執法一定的特點。例如：體現出執法便民化。之前，公民履行處罰往往存在時間和空間上的阻礙，這為其執行處罰帶來了較大的不便，而隨著科技發展為非接觸性執法帶來了可能，公民可以在手機App上完成罰款的繳納，這將使“服務公眾”“便民”成為執法主流。同時具有處罰遠程化。原先，執法人員在處罰違法行為時通常與行為人“面對面”，隨著互聯網等科技的發展，數據庫的初步構建，執法人員已能夠在執法終端上查看違法人員信息，并直接進行處罰；并且實行違法信息一定的公開化。傳統執法系統以罰款為主，處罰結束即執法結束。執法人員在執法后，將會把違法行為人的信息予以公開，更有甚者，通報所在單位。上述該種執法已經有了一定的非接觸性的部分特點。

二、非接觸性執法系統的內容

非接觸性執法系統可能成為未來城市交通執法的發展趨勢，它具有非接觸性、糾偏手段多元性和科學性的特點，在行人交通違法行為屢禁不止的今天，能夠以通過提升行人遵守交通規則自覺性的方式，有效約束行人集體闖紅燈的行為?；诖?，本文提出構建完善非接觸性執法系統、探討多種糾偏手段的適用，以治理行人集體闖紅燈違法行為。在此所述的非接觸性執法系統，是一種以“非接觸的”視頻監控系統為主要技術支撐，以信用執法體系為核心要素，以罰款和志愿協管為主要糾偏手段的“去當面化”的有效治理“行人集體闖紅燈行為”的執法系統。根據此定義，結合其當前發展狀況，本文建立非接觸性執法系統的構想①，具體結構如下圖（圖1）所示：

圖1 非接觸性執法系統

（一）視頻監控“非接觸的發現違法”。

通常，現階段發現一個行人闖紅燈的違法行為依賴于交警的“眼疾手快”，這種“面對面”的執法系統對交警的職業敏感度要求較高，因此可能會導致漏罰的狀況。但是在非接觸性執法系統中，發現違法行為主要依賴視頻監控以及人臉識別系統等“非接觸的”方式手段。目前，石家莊市已通過對行人的面部進行識別來獲取闖紅燈行人的身份信息。在一些大型活動中，人臉識別技術已經不斷投入使用，其識別效率正不斷提高，技術水平正日趨成熟，且其廣泛使用可以降低路面警力需求。基于此種情況，交警可增加對視頻監控及人臉識別系統的使用，并探索該系統的網絡化建設，逐步形成專門的“行人闖紅燈識別系統”，用于發現“行人闖紅燈”行為。

（二）罰款數額“區別對待”。

由于“行人集體闖紅燈”違法行為通常是群體違法，違法行人各自的差異導致其違法情節各有不同②，因此，在執法時，要兼顧到每個違法行為人在該起闖紅燈行為中的作用。如圖1中所述，對于單個行人的闖紅燈行為，直接按照《道路交通安全法》的規定處罰即可；對于行人集體闖紅燈，可以因人而異，將違法責任向帶頭者傾斜。例如，規定單個行人闖紅燈罰款5元，若集體闖紅燈則對帶頭者加處跟進者50%的罰款，并對跟進者酌情從輕或減輕處罰。在不考慮其他行為的情況下，A闖了紅燈，那么他將面臨5元的罰款，如果一群人在等待，A帶頭闖了紅燈，導致其后10人跟進，則A應被處罰5+5*10*50%=30（元），其他人則每人處罰2至3元，或予以警告。處罰后，所有違法信息將錄入信用執法體系③。若多次闖紅燈的，則罰款數額按此次違法情節下應交罰款數額的120%與上次違法所交的罰款之和計算，即若此次A帶領5個人闖紅燈，且上一次他同樣因闖紅燈被罰款20元，則此次他將接受20+（5+5*5*50%）*120%=41元的罰款。根據《道路交通安全法》的規定，罰款最多不超過50元。

（三）志愿協管“輔助勸導”。

志愿協管是通過讓違法行為人切身體驗對“行人集體闖紅燈”行為的勸導，在接受遵守交通法規重要性教育的同時感受勸導該種行為的艱難，削弱其違法意愿從而達到治理“行人集體闖紅燈”行為的目的，它通過設立“協管員”、“宣傳員”來實現。宣傳員由違法闖紅燈群體中的跟進者擔任，主要負責發放宣傳材料。“協管員”由違法闖紅燈群體的帶頭者以及個人違法者充當，主要負責路面交通安全勸導。例如A帶領B,C,D闖了紅燈，按照非接觸性執法系統要求，他們首先繳納罰款，隨后，由A充當“協管員”，勸導路面交通，B、C、D充當宣傳員，負責交通安全宣傳，這不僅可以緩解路面“人少事多”的尷尬局面，而且有利于警示他人，削弱行人的從眾違法心理。

（四）信用執法體系“動態記錄信用分”。

行人闖紅燈違法記錄將錄入信用執法體系，導致其信用減等，進而影響其一定期限內的社會生活。

信用分：分級評判。信用分是為量化行人遵守交通規則的程度而設定的評判指標，本文構想每個行人初始信用分為10分，其闖紅燈行為會導致信用分的降低。信用分等級與對應的分數如下表所示（表1）。

表1 信用分等級與對應的分數

信用分的運行模式（表2）。信用分計分周期為36個月，在一個周期內，隨著等級的降低，其所受福利限制增加，信用分以每月0.5分的速度恢復。一個周期后，信用分直接恢復至10分。我們可以采用下表的方式來規定各個等級限制福利的情況。

表2 信用分的運行模式

表3 信用分的扣分規則

假如我們規定闖紅燈群體的帶頭者將分擔跟進者60%的扣分值，且一旦有不服從管理⑤的行為，按照扣分的120%加成。A獨自闖了紅燈，那他將會被扣1分，A闖紅燈后，有10個人跟著A闖了紅燈，則A將面臨1+10*1*60%=7（分）的扣分額度，其他人每人會被處以1*40%=0.4（分）的扣分，如果A在交警執法時不服管教，則將接受1*120%=1.2（分）的扣分（個人闖紅燈）或7*120%= 8.4（分）的扣分，若前述各情節非初犯，則在前述結果基礎上再乘以120%加上上次違法的扣分值，扣分上不封頂。

（五）救濟。

由于在行人闖紅燈的執法過程中，處罰者多，影響力大，為了保障公民合法權利，同時減輕復議有關機構工作壓力，建立復議自助受理平臺迫在眉睫。通過這個復議自助受理平臺，被處罰的行人在接到交警的處罰決定之日起，在規定日期內到該平臺上進行復議申請，負責受理復議的民警通過審核后，給出復議通過或不通過的反饋。該反饋將通過系統反饋至復議人的賬號中，同時，公安機關依法告知其復議結果。

三、非接觸性執法系統的特點

非接觸性執法系統與現行執法系統的重要差異在于其“非接觸性”、“糾偏手段多元性”以及“糾偏手段的有效性”。執法人員并非以“面對面”的形式進行執法，而是通過執行罰款、志愿協管以及信用執法系統等多種“非接觸”的手段對違法者進行遠程執法。在這種執法系統中，執法人員的“非面對面”執法行為是信用評判體系運行的輔助手段，即執法人員或許會在現場引導行人通過十字路口并同時告知違法行為人的違法行為，但對行人的處罰或糾偏則是通過“非接觸”的方法和手段來實現。

（一）非接觸性。

相較傳統執法系統“當場發現，當面處罰，即時教育”的特點，非接觸性執法的不同點在于“去當面化”。在當前的執法實踐中，交警將直面違法行為人，成為主要執法力量予以處罰，由于這拉近了執法雙方的空間距離，導致其較易受雙方主觀情緒影響而形成摩擦。但在非接觸性執法的過程中，違法行為的認定將依賴專門的監控系統，并通過“非面對面”的執法過程及處罰方式完成對違法行為的治理，而交警作為維持秩序的輔助力量，并不會直接介入到執法過程中。這種“非接觸”的行為認定及信用評判體系，有利于緩解警民正面矛盾。

（二）糾偏手段多元性。

傳統執法系統中，行人闖紅燈行為通常只會被處以一定數額的罰款，這種處罰方式簡易快捷、利于推廣，但是由于違法個體差異的客觀存在，該種處罰方式的威懾力并非對所有違法行為人都存在。非接觸性執法系統設定多種手段和措施，如罰款、志愿協管以及信用執法體系等，以信用分的形式對每個行人的違反交通規則的程度進行量化，并對不同違法行為人進行合法合理的罰款、教育和糾偏，改變其原有的違法習慣，增強其遵守交通法規的自覺性。

（三）糾偏手段的有效性。

非接觸性執法系統設定了較為系統化的運行機制，結合闖紅燈行人的心理特點并對癥下藥，制定出相應的處罰和糾偏措施，從而從心理上削弱其違法意愿，強化其自覺遵守“綠燈通行”的規定，進而有效治理“行人集體闖紅燈”行為。

四、用非接觸性執法系統治理“行人集體闖紅燈”行為采的可行性

（一）執法行為的正當性。

《中華人民共和國道路交通安全法》第88條規定，對道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留；第89條規定，行人、乘車人、非機動車駕駛人違反道路交通安全法律、法規關于道路通行規定的，處警告或者五元以上五十元以下罰款；非機動車駕駛人拒絕接受罰款處罰的，可以扣留其非機動車。

非接觸性執法系統中采用的是以警告或者罰款為主的較輕的處罰方式，公眾對于一般的闖紅燈行為，可以接受20元以下的罰款，如下圖2所示[1]。這可以作為日后確定罰款數額的依據。

圖2 公眾罰款可接受性調查結果統計圖

（二）認定違法行為具有可操作性。

其一，區分“闖”與“非闖”。一個完整的行人闖紅燈行為通常是指行人在人行橫道方向為紅燈時，從馬路一側走到另一側的行為，但是其在邁出第一步時，違法行為就發生了。由于在主要十字路口，視頻監控系統較為完善，發現行人闖紅燈行為可輔之以“電子眼”。交警部門也可研發專門的行人闖紅燈系統，安裝于十字路口道路兩側，通過對其攝像頭焦距調節獲取違法行為人的圖像，以便精確定性與處罰。其二，區分“情節輕微”與“情節嚴重”。因“行人集體闖紅燈”具有群體性，故一個行為內將會出現多種情節。認定行為的危害性可以通過視頻監控觀察整個闖紅燈過程以判別帶頭者或跟進者。其三，認定主觀過錯。實踐過程中也許會有行人對處罰提出異議，以多種理由進行陳述。為認定其理由是否足以阻卻其違法行為，交警可根據其申訴結合違法者實際情況做出判斷。其四，區別“首次違法”與“屢教不改”。對于初次違法與多次違法的認定，交警可以直接查詢其數據是否被錄入了信用執法體系，從而作出判斷。

（三）證據來源合理合法。

在常規的行人闖紅燈執法實踐中，交警認定違法行為人闖紅燈的依據通常來源于當事人對自己行為的陳述以及交警執法記錄儀采集到的視頻，更多情況下交警還僅依靠“當場抓獲”的方式獲得認定行人違法行為的證據，缺乏足夠合理的證據來源，執法的嚴謹性也將受到影響。而在非接觸性執法過程中，證據來源合理性能得到相對有效保障。

一是紅綠燈設置合乎交通通行需求。紅綠燈，作為十字路口的行為導向工具，其設置的依據在于該路段的道路交通通行狀況。在車流量以及人流量較大的復雜交通道口，設置較為復雜的箭頭指示燈，在車流量小的路口，設置普通信號燈，在一些較為偏僻的小路上，不設置紅綠燈，由于紅綠燈設置的本質是影響行人部分的通行權利以維護道路交通秩序，其合理設置有利于最大限度的保障交通參與人的合法權益，從而使得證據的采集具有事實上的正當性。

二是攝錄視頻的相關性。在正確且合理設置的紅綠燈路口設置專門的視頻監控系統，并將其攝錄范圍調節為僅限于拍攝闖紅燈行為，而不記錄其他守法行人的視頻資料。執法人員在調取監控時，只能從專門設置的闖紅燈識別系統或者路面監控中攝錄闖紅燈視頻中提取。

三是視頻取得的合程序性。目前，在調取視頻監控的立法中，僅有《中華人民共和國刑事訴訟法》第45條⑥作出了規定。這個法條直接賦予了公安機關調取證據的合法權力。由于視頻監控證據屬于試聽資料的一種，其當然也可以由公安機關合法調取。

五、非接觸性執法的可能困境

（一）違法行為危害性判斷仍存在一定困難。

由于在非接觸性執法系統中，對違法者并不是采用“一刀切”的罰款模式，而是區分不同情節予以相應處罰。根據非接觸性執法系統的具體要求，監控系統將面臨識別一個“帶頭者”帶領多少人闖紅燈的問題，一旦處于交通繁忙，人流量大或者監控系統不健全的十字路口，極其容易造成判斷失誤。

（二）“區別對待”的合理性較難把握。

由于非接觸性執法系統采取了多種手段共治的措施，其各自的合理性需要執法者合理把握。例如，當面對一個違法行為時，對其進行罰款，要按照法律規定開具罰單，并告知其在規定期限內可以提起復議以及行政訴訟，當事人認為無異議的，才可收取其罰款，那么當對一個違法行為人準備扣除其信用分時，要事先在信用執法體系中建立其檔案⑦，并嚴格根據信用分扣分規則進行扣分，因為各種處罰和信用減等適用的要求各不相同，在執法的過程中，要同時保證其合法合理，對執法者來說是種考驗。

（三）執法行為合比例要求需要磨合。

處罰并不是執法系統的全部，幫助違法行為人糾正違法行為，養成遵守交通法規的習慣才是執法的目的。要讓交通違法行人感受到執法的合理公正，執法的合比例性就尤為重要。針對不同危害性的行為的執法需要執法者的自由裁量，在既有的自由裁量度相對確定的基礎上，交警在執法時可以克服主觀因素，按照既定的規則執行。但當前對自由裁量權“緊縮”的規則尚需進一步摸索，執法者或多或少受主觀因素影響。

六、余論

非接觸性執法系統尚待進一步完善，其合理運行中，以下一些具體問題有必要予以探討。

（一）執法中三方配合問題。

行人闖紅燈行為本身并不復雜，但由于其參與者眾多，導致其認定、處罰存在一定的難度，所以在非接觸性執法系統的運行中，需要執法者、交通管理相對人、違法行為人三方的配合。探討其共同配合的問題，有助于執法活動的有序展開，有助于對違法行為進行及時矯正，從而達到治理行人闖紅燈行為的目的。

1.執法者的執法理性。過去，面對屢禁不止的“行人集體闖紅燈”行為，執法者的態度會因人而異。但是在非接觸性執法中，交警只負責維持秩序以及告知違法，主要的執法過程則是交付給了遠程監控系統、“非接觸的”信用執法體系以及志愿協管活動。在這種情況下，與其說交警在執法，不如說他更是作為一個公眾人物對非接觸性執法系統進行代言。這就決定其必須確保足夠的執法理性，使得公民對該執法系統擁有認同感，從而愿意服從管理。執法者在告知違法行為時，也要有理有據，使違法行為人認識到違法行為的危害性，進而使其自覺遵守規定。

2.交通管理相對人的違法阻卻事由采納。在執法實踐中，常常有交通管理相對人以“上班遲到”、“要事處理”等為理由進行陳述，其是在兩難的情形下才會權衡利弊選擇闖紅燈。在非接觸性執法系統中，這些事由不作為違法行為情節認定的阻卻依據。

3.違法者的協管義務。非接觸性執法系統中設定的志愿協管制度，不僅是對違法行為人的教育和處罰，更是一種通過違法行為人現身說法而達到勸導其他行人遵守交通規則的治理手段。不管是宣傳員還是協管員，最終都是為了讓違法行為人參與交通管理，體會到管理的艱難以及維持交通秩序的重要性，從而對自身違法行為進行反思以避免再犯。所以，在這個過程中，違法行為人應當主動參與管理，履行好自己的管理義務，深刻認識自己行為的危害性，進而從思想上減少并消除違法意愿。

（二）違法行為中的細節問題。

關于“集體闖紅燈行為”的交通違法人行為認定中，還涉及到一細節問題需要理清，才能避免交警執法難以把握。

1.關于“個人違法”與“集群違法”。“個人違法”是指闖紅燈行為的發生過程中，只有一名行人參與了此次違法活動，“集群違法”則是指2人以及2人以上同時或先后參與至一次闖紅燈違法活動中。而在實際操作中，可能面臨著難以抉擇的情況。建議若當一名行人在闖紅燈過程還未結束時，后面有行人跟進闖紅燈，則轉化為集群闖紅燈違法行為。例如，A首先在某十字路口闖了紅燈，當他走在馬路中央時，后面的B也開始闖紅燈，則A將被作為集群闖紅燈行為中的帶頭者予以處罰。同時，跟進者的行為需要有完整性，如果那些跟進者走到一半又退了回來，那么依舊可以認為這是個人違法。

2.關于不服從管理。不服從管理的行為是指介于合理陳述行為與妨礙公務行為之間的違法行為。《中華人民共和國刑法》對妨礙公務罪的認定是以暴力、威脅的手段阻礙國家工作人員執行職務，從情節上看，不服從管理的行為要明顯輕于妨礙公務行為，但是，在《中華人民共和國治安管理處罰法》第50條第二款中，僅對“阻礙國家工作人員執行職務”的行為作出了處罰的授權，而并未詳細說明該“阻礙”行為的具體含義。但由于其情節較妨礙公務罪輕，所以不服從管理的行為人也只能采用比暴力、威脅手段輕的手段阻礙執法⑧，否則即構成妨礙公務罪。

3.關于“隱私保護”與“政府公信”。前文已述，非接觸性執法系統的運行較為依賴“非接觸的”監控系統，但如果不對監控系統以及使用監控系統的人加以管控，則難免侵害公民隱私權。這不僅要對監控系統加以特殊處理，更要求使用公民信息的人要有公信力。對于監控系統來說，需要進行如下改變：一是監控焦距的改變。由于合比例原則，監控系統要盡量避免采集一般行人的信息，這可通過調節監控焦距的方式實現。如在路口設置專門的人臉識別系統，焦距定為3米以內，當行人位于3米以上位置時，由于監控的景深限制，其圖像較為模糊，無法進行信息采集，而進入3米以內范圍時，圖像變的清晰，監控自動識別違法行人；二是監控顯示的改進?，F有的人臉識別系統在識別人臉時會將其信息展示在大屏幕上進行公示，這可能導致公民隱私的泄露。非接觸性執法系統運行時，應對其顯示系統進行改進，使得監控在識別違法行人信息后，直接轉發給公安機關而不顯示，這不僅是比例原則的要求，更是避免公民信息泄露的需要。對于執法者的公信力要求，需要通過加強機關隊伍建設、加強行政執法監督工作、加強行政救濟保障工作來有效保障。

[注釋]：

①在我們構想的這個系統里，所有罰款數，扣分數，加（減）處罰款、減扣信用分比例以及志愿協管的實施都是假設的。

②通常認為在一個闖紅燈的行為中，有兩類違法行為人，即帶頭者和跟進者，帶頭者是最先開始實施闖紅燈行為的違法行為人，跟進者則是跟隨帶頭者一起闖紅燈的其他人，這兩類人雖然實施的闖紅燈行為是一致的，但是因為其實施的先后順序不同，造成的危險性也不同。

③信用執法體系是非接觸性執法系統的重要組成部分，其運行機制是收集并建立違法行為人的信用分數據表，并對其進行分級評判，不同信用級別的人會受到不同程度的限制。未被信用執法體系采集到信息的守法行人默認信用分為滿分。將來當個人征信制度逐漸完善后，信用執法體系將與銀行貸款等掛鉤，進一步擴大對公民社會生活的影響面。

④市民卡目前在全國各主要城市已廣泛采用，非接觸性執法系統的全面運行需要市民卡在各大城市的普遍使用。

⑤這里的不服從管理行為應區別正當的尋求救濟行為以及涉嫌犯罪的暴力抗法（妨礙公務）行為，即該行為明顯不是合理的尋求救濟行為但沒有構成妨礙公務罪。

⑥人民法院、人民檢察院和公安機關有權向有關單位和個人收集、調取證據。有關單位和個人應當如實提供證據。

⑦這里說的是第一次被拍到闖紅燈的行人，如果他不是第一次闖紅燈，這個過程就不用了。

⑧只要違法行為人沒有動手，且不說出帶有威脅色彩的話語，但他的行為明顯超出了正常申訴行為的限度，應當認為是不服從管理。

[1]林茜茜.“行人闖紅燈行為”的執法力度調控分析[J].法制博覽，2015，（12）(上).

[2]張童洲.“中國式過馬路”實地調查與分析[J].北京警察學院學報，2014，(1)．

[3]白 云.個人信用信息開放與隱私權保護的沖突——一個法律經濟學的視角[J].北方法學，2010，（5）．

[4]聶 巖.密云局隊結合信用評價體系探索柔性執法[J].數據，2012，(1).

[5]朱一丹,徐麗紅.從一撮人的斑馬線引發的對集體闖紅燈現象的法律思考[J].經濟研究導刊，2013，(11).

[6]張吉光.美國個人征信體系介紹[J].經濟界，2003，（1）．

[7]傅永泉.我國社會信用體系建設若干問題的思考[J].閩西職業技術學院學報，2006，(3).

（責任編輯：吳良培）

D035.37

：A

：1674-5612（2017）02-0134-08

基建項目：國家級大學生創新創業訓練計劃項目《非接觸性執法為主導的交通管理信用執法系統研究——基于“湊夠一撮人闖紅燈”交通違法現象的調查分析》（201511483009）

2017-02-20

梁潮成,（1994- ），男，浙江上虞人，浙江警察學院治安學（公安法制方向）專業2013級學生；張 靜，（1971- ），女，浙江縉云人，浙江警察學院法律系副教授，研究方向：法理學、憲法與行政法學、警察法學。