信息化項目預算評審中的若干思考

□ 段如水

信息化項目預算評審中的若干思考

□ 段如水

隨著物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)和智慧城市等技術的成熟和推廣，建設了一大批與人們工作和生活的緊密相關的各種各樣的信息系統(tǒng)，無論是工作、學習、就醫(yī)、購物、出行等都與信息系統(tǒng)相關。但是，由于信息系統(tǒng)的特殊性，其計價問題，尤其是軟件系統(tǒng)的計價問題，卻一直沒有得到很好的解決。信息系統(tǒng)建設中“拖、漲、降”（拖進度、漲經(jīng)費、降指標）的現(xiàn)象甚為普遍，軟件計價甚至成為“世界性”的難題。這就給預算評審形成了一個實踐性的難題，很多項目的計價沒有規(guī)范可循。如何科學合理地做好信息系統(tǒng)的計價問題，把握好財政績效管理，成為財政投資評審要解決的一個重要問題。

一、信息化項目的特點

軟件作為信息系統(tǒng)靈魂，在形態(tài)特點上有別于傳統(tǒng)物質(zhì)產(chǎn)品，主要體現(xiàn)在：

一是軟件產(chǎn)品不磨損不老化。軟件客觀表現(xiàn)為可運行的代碼、相應的文檔和數(shù)據(jù)。其實質(zhì)是人類智力活動的結(jié)晶，包括核心算法、處理流程、編碼技巧。這些東西不會磨損和老化，但是需要不斷根據(jù)環(huán)境和需求的變化進行調(diào)整優(yōu)化。完成同樣功能的軟件不會因為代碼規(guī)模更大而變得更好。因此，軟件的這個特點使得傳統(tǒng)的基于物質(zhì)的計價方法不適用于軟件計價。

二是軟件需要運行在硬件平臺。軟件不能獨立存在，其運行需要一定的硬件平臺。但是軟件與硬件平臺不是一一對應的，一套硬件平臺上可以運行多套（種）軟件。這一特點說明硬件平臺是軟件運行的必要載體，但是沒有必要為每一套軟件單獨配置一套硬件平臺，多套（種）軟件可以共享硬件配置，實現(xiàn)資源的集約化配置和最大化效用的發(fā)揮。

三是軟件產(chǎn)品維護升級是常態(tài)。軟件是智力活動的結(jié)晶，因此，隨著人類對客觀世界的認識不斷深入，其智力活動也會不斷清晰和優(yōu)化，解決問題的方式也會變化，反映到軟件研制上就是算法的不斷優(yōu)化，錯誤的不斷糾正，版本的不斷升級。這些在傳統(tǒng)產(chǎn)品上很難完成的工作，在軟件產(chǎn)品上是常態(tài)。這一特點說明軟件的維護活動和研發(fā)活動一樣，也是一個智力勞動的過程。

由于軟件的特點，信息化項目建設中應體現(xiàn)以下特點：

一是信息化建設以軟件集成為主，基礎建設為輔。信息化建設不是簡單的建機房，買硬件，而應該把重點精力和經(jīng)費放在軟件的研發(fā)和集成上。只有這個靈魂配置好了，功能完善了，信息系統(tǒng)建設才能發(fā)揮其作用，實現(xiàn)建設的價值。如果信息化建設的大部分經(jīng)費都集中在機房建設和硬件采購上，則其本質(zhì)與非信息化項目無異。這種定義和實踐方法將偏離信息化建設的核心目標，有舍本逐末，喧賓奪主之嫌。

二是復用維護升級為主，從頭研發(fā)為輔。軟件經(jīng)過多年的發(fā)展，其類別和產(chǎn)品數(shù)量已經(jīng)極大豐富。各種貨架產(chǎn)品、開源軟件項目等提供了多種不同的選擇范圍和渠道，通用軟件產(chǎn)品、專用業(yè)務軟件等基本可以滿足各類業(yè)務的需要。軟件代碼本身具有很強的重用性，在信息化建設項目中，對于特殊或者個性化的需求，建議以一定的復用為基礎，開展二次研發(fā)，沒有必要重起爐灶另開張，自底向上研發(fā)一套新的軟件系統(tǒng)。

三是國內(nèi)產(chǎn)品為主，國外產(chǎn)品為輔。我國政府不斷加強基礎軟硬件產(chǎn)品的自主可控發(fā)展，多年來在CPU、操作系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫等方面均投入巨資進行支持。現(xiàn)階段，我國自己研發(fā)的關鍵軟硬件產(chǎn)品等已基本形成了國外同類產(chǎn)品的替代能力。隨著各種信息安全問題的不斷顯現(xiàn)，在信息化建設中推廣國內(nèi)產(chǎn)品，是實現(xiàn)我國信息產(chǎn)業(yè)自主可控的必由之路，也是我國信息安全的必由之路。

二、信息化項目評審問題分析

一是認“硬”不認“軟”：即在信息系統(tǒng)建設項目中，認可硬件產(chǎn)品的價格，但不認可軟件產(chǎn)品的價格。這種現(xiàn)象導致的直接后果就是軟件硬件化，本來編一個軟件就可以解決，非要弄成一個盒子、配上一臺電腦，形成專用服務或者專用系統(tǒng)。很多機構(gòu)為了自身地位，或者從提高效益考慮，把軟件能夠完成的工作做成系統(tǒng)。造成硬件成堆買，機房反復擴，資源共享低，溝通效率差等。這種現(xiàn)象和整個信息化建設的方向是背道而馳的。

二是認“外”不認“內(nèi)”：即認可國外進口產(chǎn)品的價格，但是不認可國內(nèi)產(chǎn)品的價格。在國內(nèi)市場上，外國軟件產(chǎn)品，尤其上專用軟件產(chǎn)品，報價百萬人民幣以上的比比皆是，但是，國產(chǎn)軟件很難報到這樣的價格，有時即便有這樣的報價，也在評審中被攔腰砍價，無法形成交易。這種現(xiàn)象嚴重限制了國內(nèi)研發(fā)能力的提升、國產(chǎn)產(chǎn)品的推廣，甚至信息系統(tǒng)的自主可控建設，一定程度上，鼓勵或者放任國外產(chǎn)品進入我國政府部門關鍵崗位，造成了信息安全的隱患。

三是認“低”不認“高”：即對一些低層次簡單勞動的價值認可比較到位，但對高級的復雜的智力勞動的價值認可遠遠不夠。典型的代表就是對信息系統(tǒng)的維護工作，按照人天進行計價基本可行，但是對于研發(fā)成本的計價，沿用這種簡單的計價方式則遠不夠充分。導致體力勞動的成本可以核算清楚，智力勞動的成本核算不清楚，然后就干脆不核算，嚴重影響了研發(fā)人員的積極性。另外從計價原則上來看，同樣的產(chǎn)品，低價投標者中。沒有給優(yōu)質(zhì)服務留下利潤空間，導致劣幣驅(qū)逐良幣，好的東西，尤其是創(chuàng)新性的產(chǎn)品缺少可以發(fā)展的空間，未能得到充分的發(fā)展。

四是認“私”不認“公”：目前的1765號文計價規(guī)范明確規(guī)定對于有財政工資待遇的人不能在項目建設中列支人工費，而對于沒有財政工資撥款的單位沒有類似限制和要求。這對研究所、院校、事業(yè)單位的研發(fā)能力是一個重大的打擊，嚴重制約了這些單位研發(fā)自主產(chǎn)品的積極性。在項目立項過程中能外包的盡量外包，即使自己能夠研發(fā)也外包，造成了能力閑置浪費，難有成果。

造成以上這種現(xiàn)象的原因有多個方面：

一是法規(guī)制度層面缺乏對智力勞動的認可。十八大以來，我國政府大力號召“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，“創(chuàng)新”首先需要對智力成本和成果的科學認識，給予相應的價值認可。但是目前為止，與之相配套的政策、法規(guī)和制度等并沒有與時俱進，適時更新。尤其在計價規(guī)范上還是沿用90年代的要求，遠遠不能滿足現(xiàn)階段發(fā)展的需求。

二是文化自信和制度自信的不足。對于國際商品的認可，是對國際規(guī)則和制度的認可，而對國產(chǎn)產(chǎn)品價格，則有一點“妄自菲薄”的感覺，往往會問“一個光盤賣這么貴”。所以國內(nèi)產(chǎn)品非要出口轉(zhuǎn)內(nèi)銷的才能夠獲得國內(nèi)的承認，如“華為”的產(chǎn)品，經(jīng)過在國外的拼搏，終于獲得了國內(nèi)的承認。由于專業(yè)知識的不足，或者為了規(guī)避決策上的風險，不敢自己先認可自己，而是需要別人先認可，自己才能認可。這種“隔山打牛”的辦法其實還是缺乏文化自信和制度自信。

三是價值觀引導的偏離。我國傳統(tǒng)價值觀鼓勵或者標榜“價廉物美”，對“一分價錢一分貨”接受的比較勉強。但是在信息化時代，必須要給優(yōu)質(zhì)的服務和產(chǎn)品提供一定的價值空間，沒有價優(yōu)質(zhì)優(yōu)，就無法實現(xiàn)價廉物美。對于很多新生的事物，需要一段時間提供充足的經(jīng)費。因此，價值觀的引導偏離。

四是對信息產(chǎn)品的時效性規(guī)律認識不夠。信息技術日新月異，一項新產(chǎn)品的出現(xiàn)、發(fā)展、成熟和退出的速度遠遠快于傳統(tǒng)產(chǎn)品，其價格變化也明顯有別于傳統(tǒng)產(chǎn)品，其定價有著明顯和快速的周期規(guī)律。因此要定義符合信息產(chǎn)品發(fā)展規(guī)律的價格機制。如華為手機，剛面市的時候5999元，六個月之后就會變成3999元，一年之內(nèi)的價格浮動就很大。類似信息產(chǎn)品的價格變化速度遠遠大于一般信息化項目的建設速度。因此，在評審時應該克服傳統(tǒng)價值規(guī)律的思維慣性，認可新技術新產(chǎn)品的市場營銷價格，根據(jù)當時的技術成熟背景和市場背景來確定價格，而不能一個價格統(tǒng)到底，按照驗收或者評審時的價格來確定當時的采購或建設價格。

三、信息化項目的評審原則建議

一是能軟不硬。即從方案評審上優(yōu)先選擇軟件解決方案或者軟件為主的解決方案，突出信息化項目的軟件核心地位。完成同樣功能的解決方案，即使軟件類的解決方案當前的價格高于硬件解決方案，從長期看，其維護升級的費用遠遠低于硬件方案，并且可以通過升級帶來更高的收益，其生命力更強。從國家投資長期績效看，軟件（為主）的解決方案績效更好。

二是能升級維護不重新研發(fā)。按照信息系統(tǒng)的特點規(guī)律，軟件的動態(tài)更新和升級維護是常態(tài)。因此，評審時要考慮項目建設需求的必要性和合理性。建設內(nèi)容應盡可能綜合考慮現(xiàn)有資源，充分利用好軟件升級維護的方法，將資源效用最大化。對于能夠通過升級維護達到功能需求要求的，原則上不應該設立新的項目進行研發(fā)。

三是能使用國內(nèi)產(chǎn)品不選擇國外產(chǎn)品。在同類產(chǎn)品選擇時，給予國產(chǎn)產(chǎn)品一定的優(yōu)先級別，鼓勵國產(chǎn)和自主可控設備、技術的使用，推動國內(nèi)信息安全環(huán)境的發(fā)展。部分國內(nèi)產(chǎn)品雖然在功能性能上形成了對國外產(chǎn)品的替代能力，但是由于其量產(chǎn)規(guī)模、制造成熟度和服務成本等比國外產(chǎn)品的大，因此，價格上沒有優(yōu)勢，但從支持和推動我國自主可控設備發(fā)展的角度看，應超越單純價格因素，推薦使用國產(chǎn)信息產(chǎn)品和服務。

作者單位：山西省財政廳預算評審中心

責任編輯：韓 婷