襄陽市推進政府購買服務改革的實踐與探索

□襄陽市財政局課題組

襄陽市推進政府購買服務改革的實踐與探索

□襄陽市財政局課題組

襄陽市從2014開始探索政府購買服務工作，經過三年多的實踐，在制度建設、預算編制、項目實施、績效評價等方面取得了一定成績，但也存在一些矛盾和問題，亟待改進和完善。

一、襄陽市在推進政府購買服務改革工作中的主要做法和成效

（一）抓好政府購買服務制度體系建設

2014年，為改進政府提供公共服務方式，推進政府職能轉變，根據《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、《湖北省人民政府辦公廳關于向社會力量購買服務實施意見（試行）的通知》精神，參考外地經驗，結合本地實際，襄陽市及時出臺了《襄陽市市本級政府向社會力量購買服務管理辦法》。該文件下發后，財政部門根據全市經濟社會發展變化、政府職能轉變及公眾需求等情況，分別于2014年、2016年、2017年分三批次下達了襄陽市本級政府向社會力量購買服務指導目錄，內容涉及基本公共服務、社會管理性服務、政府履職輔助性服務等事項。2016年年初，為落實《國務院關于進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》文件精神，推進全市以政府購買服務方式通過市場化融資支持棚戶區改造，市政府專門出臺了《襄陽市區政府購買棚戶區改造服務管理辦法》，內容包括政府購買棚戶區改造服務過程中的政策準備、實施采購、預算及財務管理、績效及監督管理等方面。2016年，襄陽市本級通過政府購買的棚改服務項目9個，爭取利用棚改資金214億元。

（二）抓好政府購買服務預算編制

按照《財政部關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》文件規定的“政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排”的要求，襄陽市從2015年開始編制規范的政府購買服務預算。分年度編制規模是：2015年市級政府購買服務預算76827.6萬元，其中，公共服務事項56310.7萬元，政府履職技術服務事項9001.5萬元，政府部門自身運轉服務事項11515.4萬元。從資金來源上看，公共預算安排66903萬元、政府性基金收入安排222萬元、其他收入安排2203.6萬元、上年結余安排7499萬元。2016年市級政府購買服務預算87457萬元，比上年增長13.8%，其中，公共服務事項45239萬元，政府履職技術服務事項17037萬元，政府部門自身運轉服務事項25180萬元。從資金來源上看，公共預算安排82184.7萬元，政府性基金收入安排355萬元，其他收入安排370萬元，上年結余安排4547.4萬元。2017年市級政府購買服務預算269120萬元，比上年增長207.7%，其中，公共服務事項243572萬元，政府履職技術服務事項11758萬元，政府部門自身運轉服務事項13789.8萬元。增長較快的主要原因是2017年按國家政策將棚戶區改造納入到政府購買服務預算中。從資金來源上看，公共預算安排265889.6萬元，政府性基金收入安排1260萬元，其他收入安排483.5萬元，上年結余安排1486.6萬元。

（三）抓好政府購買服務與事業單位改革銜接工作

襄陽市事業單位分類改革是在2014年實施的，在改革過程中，對納入公益二類事業單位的財政政策按照《國務院辦公廳關于印發分類推進事業單位改革中財政有關政策的意見》中規定的“對公益二類事業單位，財政根據單位業務特點和財務收支狀況等，給予經費補助，并通過政府購買服務等方式予以支持”。襄陽市2014年改革后納入公益二類事業單位共有97個，其中，以財政補助方式支持的單位63個，其他單位未予補助。2017年初，湖北省財政廳下發了《關于印發湖北省事業單位政府購買服務改革實施方案的通知》后，襄陽市財政局根據文件要求，結合實際情況，制定并下發了《襄陽市事業單位政府購買服務改革實施意見》，主要內容包括：將事業單位分為行政類事業單位、公益一類事業單位、公益二類事業單位、生產經營類事業單位，按其類別及職能，合理定位參與政府購買服務的角色作用。明確了對事業單位政府購買服務改革采取“分類、分年度組織實施”的政策，穩步推進。2017年新增用于公益二類事業單位的支出，優先通過政府購買服務方式安排。2018年，公益二類事業單位承擔并且宜由社會力量提供的服務事項，將財政撥款改為政府購買服務，由其行政主管部門直接委托給事業單位并實行合同化管理。2019年，加大推進采用競爭擇優方式向事業單位購買服務力度，逐步減少向公益二類事業單位直接委托的事項。2017年初，襄陽市本級對公益二類事業單位的63個財政補助事業單位均采取財政補助方式下達預算。

目前，襄陽市政府購買服務項目實施覆蓋了政府提供公共服務的棚戶區改造及保障房管理、污水處理、績效評價、規劃編制、信息化建設、履職輔助服務等方面。

（四）抓好政府購買服務采購規范的工作

一是按照《政府采購法》和國辦發〔2013〕96號文件規定，積極支持采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等多種方式確定購買服務的承接主體。

二是逐步擴大政府購買服務的范圍和規模。按照突出公共性和公益性原則，在社會治理、行業管理、教育服務等領域的政府采購項目中，優先考慮購買服務方式完成工作。2016年，全市完成政府采購服務項目423個，城市建設總體規劃、城區棚戶區改造、社會治安視頻監控、資金使用績效評價和青少年心理咨詢服務等一批涉及民生服務項目均采用政府購買服務方式選擇承接單位，涉及金額1128431萬元。鼓勵社會力量參與法律法規未禁入的公共服務行業和領域，形成公共服務供給的多元化發展格局，有利于滿足人民群眾多樣化需求。

三是積極培育社會力量。通過政府購買服務，加快培育一批獨立公正、行為規范、運作有序、公信力強、適應社會主義市場經濟發展要求的經營性社會組織和事業單位，是推進政府購買服務的目的之一。統籌利用現有公共服務設施，以適當方式為社會組織開展服務創造必要條件，支持社會組織和公益二類事業單位積極參與政府購買公共服務活動，為他們充分發揮作用給予政策支持和引導，提升其自主發展、自我管理、籌資和社會服務等能力，襄陽市財政局進行了大膽實踐，并卓有成效。

（五）抓好對政府購買服務項目的績效管理

2013年以來，襄陽市高度重視政府購買服務項目資金績效管理工作，納入全過程預算績效管理的政府購買服務項目資金總額達到了50多億元，績效管理工作成效明顯。一是對50萬元以上的政府購買服務項目資金實行績效目標管理全覆蓋，切實做到“花錢問效”。二是對預算安排的政府購買服務項目支出實施績效監控，通過對監控結果應用，累計調減保障性住房建設等項目資金預算4億多元。三是每年選擇2-3個政府購買服務項目實施財政重點評價，評價資金總額達到40多億元。四是重視政府購買服務評價結果應用，將評價結果作為安排下一年度項目預算重要依據，比如，襄陽市從2013年起連續三年在市區實施了以見義勇為、自然災害保險為主要內容的“一元民生保險”項目，由于評價報告反映該項目2013-2015年平均每年賠付率不足10%，社會公眾知曉率也不足10%，未達到預定目標，2016年報經市政府同意，市級財政取消了該項目。

二、襄陽市在推進政府購買服務改革中面臨的主要問題和難點

（一）政府購買服務的制度文件缺乏剛性約束

為加快推進政府購買服務改革，中央和地方自2013年以來就相繼出臺了一系列政府購買服務的制度性文件，包括《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》、財政部出臺的《政府購買服務管理辦法（暫行）》、《湖北省人民政府辦公廳印發關于政府向社會力量購買服務實施意見（試行）的通知》以及襄陽市印發的《襄陽市政府購買服務管理辦法》等等，這些制度性文件中都明確了政府購買服務要按照《政府采購法》的程序開展政府購買服務的采購工作，但從實踐結果來看，這些制度性文件多是以規范性文件性質發布的，層級不高，沒有上升到法律的高度，缺乏普遍有效的剛性約束，需要加強法律制度建設。

（二）在預算編制執行上存在認識不清和監督不力等問題

一是對政府購買服務采購主體范圍認識不清。在編制政府購買服務預算時，部分單位將不具有行政管理職能的事業單位也納入到采購主體中，編列政府購買服務預算。二是對政府購買服務的采購內容含糊不清。一些部門單位將納入到政府采購內容的貨物、工程等也編進了政府購買服務預算中。三是對政府購買服務資金來源認識不清。按照政策規定，政府購買服務資金從部門預算或經批準的專項資金等既有預算中列支，但一些部門單位片面認為是增加預算的機會，要求財政部門另行追加預算經費。四是職責轉嫁。部分部門單位借政府購買服務名義，將本應由自身承擔的職責轉嫁由社會力量承擔，造成養“懶人”現象。五是對政府購買服務預算執行監督不力。財政部門和預算單位注重預算的編制，但在對項目的跟蹤、合同履行、績效目標實施的監控方面沒有跟上，甚至嚴重缺位。

（三）在部門之間和財政內部缺乏一定的協調性

首先是部門之間協調不夠。雖然國家關于推進政府購買服務提出了“政府統一領導，財政部門牽頭，民政、工商管理以及行業主管部門協同，職能部門履職，監督部門保障”的工作機制，但在實踐中，各級政府文件發了不少，落到實處的存在差距。比如，在事業單位分類改革中事業性質的劃分在政府相關部門間就缺乏相互之間的溝通協調與配合，部分事業單位的分類脫離了單位的公益性質和收入情況；再比如，按照國家政策規定，相關部門應加強社會組織承接政府購買服務培訓和示范平臺建設，但在實踐中由于相關部門職能不到位，造成了社會組織發展緩慢，等等；其次，財政內部在政府購買服務的政策制定、預算編制、項目實施、政府采購、資金撥付監管、績效評價等環節，一定程度上存在各自為陣的現象，相互之間的配合不夠默契，沒有形成有效合力。

（四）在政府采購環節存在諸多問題

一是政府采購預算安排滯后。按照政府采購管理的要求，屬于政府購買服務的項目要編制政府購買服務預算，但是由于部分政府購買服務項目預算安排滯后，加之少數采購單位對政府采購預算和政府購買服務預算編制工作落實不到位，預算編制不規范、不完整，導致一些政府購買服務的采購項目沒有編制政府采購預算。二是政府購買服務各方權利義務的契約關系不夠明晰。政府購買服務的績效取決于多方面因素，主要包括經濟發展水平、社會組織發育程度、財政投入水平、政府作用的方式和力度等，但是從實踐來看，政府購買服務的關鍵因素是相關主體之間是否建立了明晰的責任關系。在實際操作過程中，鑒于公共服務質量難以量化評估、公共服務成本和價格難以計算，特別是一些類似如教育、醫療、福利、培訓等“軟服務”項目，政府購買時并沒有簽訂合同，政府與社會組織之間在購買服務方面的合作，往往是建立在熟人關系或者感性認知基礎之上的，不僅有失公允，而且存在隱患。三是社會組織發展滯后。政府采購服務項目供應商有限且市場競爭不充分，特別是部分政府購買服務項目由于其特殊性，一般只能由當地的承接主體承接，但能承接服務的社會組織因受政策或客觀因素的制約，目前發展較慢，往往不超過3家，競爭選擇的余地有限，以至于一些項目只能采用單一來源方式采購。四是政府購買服務項目采購預算標準難以準確把握。由于政府購買服務項目類型多種多樣，千差萬別，許多是由原事業單位承擔的，國家或行業沒有相應的服務費用標準，加之有的服務項目性質特殊，不能量化考核，有的項目的費用支出與服務的工作量、服務質量、服務水平的高低又有著直接的關系，從而造成政府購買服務項目采購預算標準難以把握，很容易出現預算過高或是過低的問題。五是政府購買服務項目合同執行的履約驗收存在一定難度。由于政府購買服務項目許多是軟指標，有些項目采購單位自己都不能準確確定項目目標需求，往往還需要由供應商來制定項目目標，因此在招標文件和中標后的合同簽訂時，對項目達到的效果和驗收標準表述也不是十分準確，這就為以后的履約驗收帶來了一定難度。六是專家良莠不齊。進入政府采購專家庫的專家無疑有真才實學的，但也有不少徒有虛名甚至是濫竽充數的，有些所謂的專家其實并非真正是某個領域的專家，這在一定程度上影響了政府購買服務在政府采購這一環節的客觀公正性。

（五）在績效評價環節上存在一些問題和困難

一是政府購買服務的目標體系不夠明確，績效評價跟不上。二是不同領域的政府購買服務項目難以考核績效，比如服務類政府購買服務項目就不太好跟蹤，影響績效評價。

三、推進政府購買服務改革的建議

（一）抓好頂層設計，完善政府購買服務制度體系

目前，中央和地方有關政府購買服務方面的制度大多為原則性、指導性意見，缺乏針對性和可操作性，尤其缺乏硬性約束，需要從頂層設計上進行完善。一是建議適時對《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購條例》進行修訂。目前，《政府采購法》和《政府采購條例》中沒有針對政府購買服務的內容，地方在具體實施采購過程中只能按照服務性采購程序操作。事實上，與貨物采購相比，服務作為一種特殊商品，大多具有無形、成本不確定、周期長、專業性較強等特點，特別是公共服務項目，不僅要考慮服務項目本身的管理和操作特點，還會涉及到社會評價和社會效益，復雜程度較高，需要專門配套政策制度及時跟進，方能保證政府購買服務工作順利進行，但在《政府采購法》和《政府采購條例》中，這些要素都還是空白。因此，有必要將政府購買服務的相關內容補充到《政府采購法》中。二是建議修訂《中華人民共和國預算法》，將政府購買服務的內容寫進《預算法》。三是建議從相關法律層面對公益性非營利性組織實施嚴格的監管。這類組織在實施政府購買服務過程中得到了更多的稅收優惠政策，有關這類組織的法規也應該做到權利與義務相一致。四是要進一步明確相關政府職能部門在政府購買服務中的職責。政府購買服務是一項復雜的系統工程，不單純是財政部門的事，涉及到編制、勞動人事、社會保障等部門和相關預算單位，需要各部門、單位整體聯動，通力合作，包括有關政策也需要進一步調整和完善。

（二）抓好宣傳培訓，統一思想認識，加深政策理解

一是要通過全方位、多渠道宣傳，提高對政府購買服務的認識。要通過宣傳發動，認識到推進政府購買服務改革是轉變政府職能，推進政事政社分離，推進事業單位改革，改革創新公共服務機制和提供方式的重大舉措，是加強財政財務改革創新的重要措施。二是要開展專題培訓，提高業務能力。目前，不少從事政府購買服務業務工作的人員對政府購買服務目錄理解不一，對政府購買服務的目的性和預算編制不夠清晰，對政府購買服務的邊界、范圍等不夠明確，甚至將政府購買服務與政府采購混為一談等等，這些問題都需要通過培訓，加深對政府購買服務政策的理解，統一認知。

（三）完善政府購買服務預算編制，保證公共資源合法使用

針對政府購買服務預算編制中存在的問題，必須強化政府購買服務預算的全過程管理。購買服務所需資金應當在既有預算中統籌安排，在年度預算編制時，財政部門應當對政府購買服務提出具體要求，統籌考慮事業單位政府購買服務的推進工作。預算單位在編制政府購買服務預算時，應將列入集中采購目錄或采購限額標準以上的政府購買服務項目同時反映在政府采購預算中，與部門預算一并報財政部門審核。財政部門在審核中要注意購買服務預算與政府采購預算的銜接，經審核后的購買服務預算項目表應隨同部門預算批復一并下達給購買主體，購買主體按照財政部門下達的購買服務項目表組織實施。政府購買服務項目的政府采購，要嚴格按照“先預算，后購買；無預算，不采購”的要求執行，督促采購單位認真編制和執行政府采購預算，強化政府采購預算的剛性約束。

（四）建立和完善政府購買服務運行機制，促進公共服務購買程序化、規范化

一是明確需求，制定規劃。政府應收集社會和公民關于公共服務需求信息，切實了解社會需求，在參照社會發展規劃和財政計劃的基礎上，制定具有可操作性的整體規劃，明確公共服務的范圍和水平，確定需要向社會組織購買的公共服務項目、質量和數量，并且制定相應的財政收支方案，確保公共服務有效供給。二是公開招標，簽訂合同。要通過多種渠道向社會公布政府購買服務需求信息和財政資金預算，向社會公開招標。要嚴格考核競標機構的專業資質和綜合服務能力，在此基礎上簽訂合同，明確購買金額、服務項目、服務期限、評估標準、各方責任和義務等。三是組織項目實施，加強監督管理。承接主體應按照合同約定條款進行公共服務的生產，政府相關部門在實施過程中應加強對項目進展狀況和公共服務生產狀況的監督管理。四是降低行業準入門檻。國務院明確要求，要降低行業準入門檻，但在一些政府購買服務的招標文件中仍然設置了很多門檻，甚至人為抬高門檻，不利于公平競爭。五是做好評估服務和后續跟進工作。當服務項目到期時，政府相關部門應邀請第三方對社會組織生產的公共服務項目及實施過程、影響等因素進行項目評估。

（五）創新管理，積極培育和發展社會組織

一是積極鼓勵社會組織或市場主體成立行業協會，由協會制定行業服務標準，核算行業收費參考標準，便于政府購買服務項目的預算管理和對合同執行的履約驗收。二是通過采取放寬非營利組織準入、加快推進事業單位改革等措施，培育市場主體，提高市場對政府購買服務的承接能力，同時按照市場能解決的事項交由市場的原則，積極引導社會資金流入公共服務領域，解決公共服務能力不足的問題。三是民政部門與財政部門要密切配合，推進社會組織承接政府購買服務的培訓、反饋、示范等相關支持機制建設，推動社會組織以承接政府購買服務為契機，專業化發展，不斷提升公共服務能力。四是建議國家層面對社會組織所適用的稅收制度進行改革，適時制定社會組織承接公共服務所適用的稅法。五是要注重培養有關政府購買服務方面的專家，完善專家遴選機制，杜絕濫竽充數的所謂專家進入專家庫。

（六）創新財政支出方式，積極推進事業單位政府購買服務改革

我國的事業單位在組織屬性上與社會組織具有特定的共同性，即非企業性和非營利性，所承擔的社會功能也具有共同性，因此，政府向社會組織購買服務的機制對于事業單位改革也具有可借鑒性。襄陽市2017年印發的《襄陽市事業單位政府購買服務改革實施方案的通知》就是對事業單位實施政府購買服務的有利推進，其目的就是通過改革推動政府職能轉變，深化簡政放權、放管結合、優化服務，改革政府提供公共服務方式，支持事業單位改革，促進公益事業發展，切實提高公共服務服務質量和水平。按照《方案》要求，對事業單位政府購買服務改革采取“分類、分年度組織實施”的政策。這將是財政支出方式的重大變革，通過改革，將促進建立公益二類事業單位財政經費保障與人員編制管理的協調約束機制。在推進的過程中，政府相關部門應做好配合，在統籌收入分配政策、社會保險政策、國有資產處置政策的基礎上有序推進，減少改革矛盾點，防范社會風險。

（七）完善績效評價監督體系，提高政府購買服務效益

在實施政府購買服務過程中，對服務項目的立項、評審、招標、簽約、實施、結項、評估、反饋等環節都應有動態的管理辦法和相應的監督部門，不能缺位。動態監管既能對項目運作過程中出現的問題及時進行研究反饋，又能對項目運作過程中的失職行為進行責任追究。對結果評估不合格的項目，承接主體應按照契約合同承擔相應責任。同時，政府相關部門要建立和健全科學的項目評估標準和方法。在評估過程中，不僅要重視政府主管部門的評估，服務對象的評估，而且要引入第三方評估機制。通過第三方的監督管理，能保證管理者的獨立性，按照科學的方法、程序和標準，對服務機構的服務質量、顧客滿意度作出客觀、準確的評價，同時建立信用評價體系，為社會組織參與招標競標以及退出服務領域提供依據和參考。

課題組成員：范景玉 陳四季姚愛杰 馬善記

責任編輯：韓 婷