人民政協(xié)與地方治理的契合探究

廖振民

（廣西人力資源社會保障學(xué)會，南寧530022）

人民政協(xié)與地方治理的契合探究

廖振民

（廣西人力資源社會保障學(xué)會，南寧530022）

人民政協(xié)所具有的多元、合作、民主、協(xié)商等特質(zhì)與地方治理的特征同構(gòu)，二者構(gòu)成內(nèi)在的關(guān)聯(lián)機(jī)理。人民政協(xié)是實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的專門機(jī)構(gòu)，必然是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的重要力量。推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，從根本上講，就是要堅持人民的主體地位，通過人民政協(xié)實現(xiàn)最廣泛地動員和組織廣大民眾依法有序參與地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)治理。為此，在推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化過程中，人民政協(xié)通過擔(dān)當(dāng)咨政角色、民意角色、監(jiān)督角色和統(tǒng)戰(zhàn)角色，來參與地方政府的經(jīng)濟(jì)社會治理，增進(jìn)社會各階層和不同利益群體的和諧安定，切實保護(hù)和維護(hù)廣大民眾的合法正當(dāng)權(quán)益。利用提案工作、視察工作、專題調(diào)研工作、反映社情民意工作和民主協(xié)商等參與方式，實現(xiàn)與地方治理高度契合。

人民政協(xié)；地方治理；契合

改革開放30多年來，我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)從探索建立不斷走向成熟完善，取得了舉世矚目的發(fā)展成就，同時也不斷涌現(xiàn)出新的經(jīng)濟(jì)組織和新的社會組織，其利益主體、利益訴求呈現(xiàn)出多元化趨勢，他們對地方治理的形式和方式提出了新的要求。廣大的社會民眾表現(xiàn)出了積極的主動參政意愿，要求參與政治協(xié)商對話和直接討論，以便向地方政府表達(dá)合理訴求和真實意愿，爭取實現(xiàn)自身利益要求，從而以不同于以往代表制和國家機(jī)關(guān)的決策形式方式，對地方政府公共政策的制定和實施發(fā)揮實質(zhì)性的影響力。而人民政協(xié)作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，承擔(dān)著在多元化的利益群體中進(jìn)行協(xié)調(diào)關(guān)系，匯集力量，促進(jìn)社會和諧發(fā)展的重任。它所具有的多元、合作、民主、協(xié)商等特質(zhì)，使其在地方治理中具有重要地位和作用，扮演著獨特的政治參與和協(xié)商角色，為推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化提供了良好的條件。為此，人民政協(xié)應(yīng)該充分發(fā)揮自身優(yōu)勢和資源，以便在地方治理中發(fā)揮有效的積極作用，促進(jìn)地方實現(xiàn) “善治”。

一、地方治理的涵義和特征

（一）地方治理的涵義

隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷成熟和完善，以及公民社會的逐漸形成和公民參與政治的意愿愈加強(qiáng)烈，使得地方政府面臨著如何加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型兩大難題。這就表明地方政府需要重構(gòu)職能與權(quán)責(zé)，正確處理好政府與市場、政府與社會、政府與公眾之間的復(fù)雜關(guān)系。作為一種新型的現(xiàn)代公共管理模式，地方治理就是要打破政府在地方行政管理中的壟斷地位，強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會力量的積極作用，以增進(jìn)公共利益和提升合作治理水平［1］。因此，這種代表現(xiàn)代公共管理模式的地方治理是推進(jìn)地方政府改革，并與社會轉(zhuǎn)型需求相適應(yīng)的路徑選擇。

地方治理的產(chǎn)生和形成源于20世紀(jì)80年代中期英國政府改革實踐，之后在亞洲、非洲和中南美洲的一些發(fā)展中國家得到推廣。因而，推動地方政府改革走向地方治理具有全球化發(fā)展趨勢。從理論上講，地方治理是一個新的研究地方公共事務(wù)管理的分析框架，由治理思想與改革地方公共事務(wù)管理方式相結(jié)合而形成的政府管理理論。在地方治理的界定上，國外有學(xué)者認(rèn)為，它有關(guān)地方服務(wù)的委托、組織和控制。也有人對地方治理內(nèi)涵進(jìn)行劃分，分別定義作為結(jié)構(gòu)的、作為過程的、作為分析架構(gòu)的地方治理［2］。國內(nèi)比較經(jīng)典的定義是，“在一定的貼近公民生活的多層次的地理空間內(nèi)，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間組織等各種組織化的網(wǎng)絡(luò)體系，應(yīng)對地方的公共問題，共同完成和實現(xiàn)公共服務(wù)和社會事務(wù)的改革與發(fā)展過程”［3］。這一界定明確了地方治理的治理主體、主要使命和現(xiàn)象特征。

（二）地方治理的特征

從地方治理的界定來看，它的顯著特征具有以下幾個方面：

一是在治理主體上具有多元性。因為地方政府不再是地方治理模式中的唯一主體，社會組織、民間組織、志愿性團(tuán)體，甚至國際組織、跨國公司、他國政府等，都可能直接或間接地參與到地方治理模式的運行過程中，成為提供有效的社會管理和公共服務(wù)的治理主體之一。

二是在治理關(guān)系上具有復(fù)雜性。由于地方治理模式中治理主體的多元性而形成各主體間治理關(guān)系的復(fù)雜性，具體來看：一是行政層級節(jié)制關(guān)系，地方政府依然是公共政策制定和實施的主角，需要擔(dān)當(dāng)運用新的治理工具來調(diào)整治理關(guān)系的責(zé)任；二是市場交易契約關(guān)系，企業(yè)和非營利組織參與地方治理，會增加交易選項與治理關(guān)系的復(fù)雜性；三是多元治理伙伴關(guān)系，因為公共政策制定和實施的底線是各治理主體之間的共同價值，由此而形成了政府間以及政府與社會的合作伙伴關(guān)系。

三是在治理手段上具有多樣性。從國外的地方治理實踐來看，他們主要是圍繞特定的公共領(lǐng)域、政策議題而形成富有彈性、多樣性的治理結(jié)構(gòu)和治理手段。比如說，地方政府在加強(qiáng)社會管理和提供公共服務(wù)上，除要采取法律手段、經(jīng)濟(jì)手段和必要的行政手段外，還會通過市場化手段向企業(yè)、非營利組織以及社會組織購買公共產(chǎn)品。這具體體現(xiàn)了地方治理中 “資源交換、相互依賴、信任、協(xié)商和相互協(xié)作等的多元運作方式”［4］。

四是在治理目標(biāo)上具有公共性。在地方治理的運作過程中，要以公眾利益為基礎(chǔ)，目的就是既為了提高社會資源的配置、生產(chǎn)和利用效率，還為了要實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會公共利益。對我國地方治理來說，就是要通過合作治理，使公共利益得到最大化的滿足與實現(xiàn)。

二、人民政協(xié)與地方治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

作為與社會各界有著廣泛聯(lián)系的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，人民政協(xié)是實行中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的專門機(jī)構(gòu)，必然是推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的重要力量。推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化，從根本上講，就是要堅持人民的主體地位，通過人民政協(xié)實現(xiàn)最廣泛地動員和組織廣大民眾依法有序參與地方經(jīng)濟(jì)社會事務(wù)治理。所以說，人民政協(xié)與地方治理具有緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)機(jī)制。

（一）人民政協(xié)體現(xiàn)了地方治理的多元主體性

地方治理的一大特征就是治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)社會公眾對公共事務(wù)的參與、知情、表達(dá)和監(jiān)督。人民政協(xié)是一個擁有較充分的知情權(quán)、協(xié)商權(quán)、參政權(quán)和監(jiān)督權(quán)的政治平臺和對話渠道。它通過政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政可以對地方治理的有效運行提供有益的補(bǔ)充，即人民政協(xié)組織社會各界、各方面進(jìn)行平等的、形式多樣的對話協(xié)商，推動社會公眾有序參與政治活動，實現(xiàn)公民權(quán)利，從而增進(jìn)政府與社會、政府與公眾的合作治理。

（二）人民政協(xié)體現(xiàn)了地方治理的包容廣泛性

人民政協(xié)在政治上具有巨大的包容性，同時在組織上具有廣泛的代表性。隨著改革開放不斷深化和經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，涌現(xiàn)出新的社會群體、新的代表人物。人民政協(xié)可以充分發(fā)揮自身優(yōu)勢來吸納各方面的代表人物進(jìn)入到政協(xié)組織中來，使人民政協(xié)的廣泛代表性得到進(jìn)一步體現(xiàn)。另外，在擁護(hù)“熱愛中華人民共和國、擁護(hù)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和擁護(hù)社會主義事業(yè)”這一共同的政治基礎(chǔ)上，社會各界、各個方面的代表人士都可以參加政協(xié)組織，使人民政協(xié)的政治包容性得到進(jìn)一步體現(xiàn)。這樣，人民政協(xié)在地方治理中，具有了推動政治參與和政治表達(dá)的組織基礎(chǔ)和政治優(yōu)勢，從而可以更好地為實現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化發(fā)揮積極作用。

（三）人民政協(xié)體現(xiàn)了地方治理的有序參與性

人民政協(xié)在組織結(jié)構(gòu)和運作方式上體現(xiàn)了平等參與的現(xiàn)代公共治理精神，為公民實現(xiàn)有序的政治參與提供了制度化的渠道，保證了社會各界各方面都可以有效地表達(dá)利益訴求。人民政協(xié)由于既不是權(quán)力部門，也不是行政機(jī)關(guān)，因而自身沒有特殊利益，地位超脫，對社會各種信息和問題可以客觀、公正的研究分析，提出有建設(shè)性的好建議和意見，促進(jìn)地方政府實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，并不斷提高公共決策的科學(xué)化民主化水平。比如，人民政協(xié)通過組織政協(xié)委員視察，就社會各項事業(yè)發(fā)展和民生問題進(jìn)行研究分析，向政府提出建議案、提案和其他形式的建議。

（四）人民政協(xié)體現(xiàn)了地方治理的目標(biāo)公共性

作為我國協(xié)商民主的重要機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)應(yīng)充分發(fā)揮包容各界、聯(lián)系廣泛、人才聚集的特殊優(yōu)勢和功能，就帶有綜合性、全局性、前瞻性的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展問題，深入開展調(diào)查研究，了解和掌握社會不同階層、不同群體的真實愿望和利益訴求，以提出有針對性的意見和建議。同時，人民政協(xié)是吸納社會各界人士實現(xiàn)政治參與的重要平臺和協(xié)商渠道。因而，社會各界可以通過政協(xié)組織就地方公共事務(wù)進(jìn)行直接對話和協(xié)商討論，采取求同存異的方式方法，使各方面包括少數(shù)人的意見和建議都能夠得到充分的表達(dá)和吸收，從而盡最大的可能促進(jìn)社會公共利益和公共治理目標(biāo)得以實現(xiàn)［5］。

三、人民政協(xié)在地方治理中的角色分析

作為黨和政府聯(lián)系群眾、團(tuán)結(jié)社會各界的重要橋梁和紐帶，人民政協(xié)具有動員和組織民眾參與政治活動的獨特優(yōu)勢。人民政協(xié)正是通過擔(dān)當(dāng)咨政角色、民意角色、監(jiān)督角色和統(tǒng)戰(zhàn)角色，來參與地方政府的經(jīng)濟(jì)社會治理，增進(jìn)社會各階層和不同利益群體的和諧安定，切實保護(hù)和維護(hù)廣大民眾的合法正當(dāng)權(quán)益。

（一）擔(dān)當(dāng)咨政角色

人民政協(xié)在地方治理中擔(dān)當(dāng)著越來越重要的咨政角色，雖然不是國家立法機(jī)關(guān)，不可以立法，但是發(fā)揮政協(xié)組織人才薈萃、智力密集、地位超脫、聯(lián)系廣泛的優(yōu)勢條件來立言、立論，專題調(diào)研、建言立論就是人民政協(xié)發(fā)揮咨政作用的主要形式。為此，在地方治理中，人民政協(xié)對關(guān)系人民群眾切身利益的地方重大方針、政策，開展相應(yīng)的專題調(diào)研，由全體會議、常委會議、主席會議、專題協(xié)商會，以及提案、議案和專題調(diào)研報告等方式形式，向地方政府及有關(guān)部門提出操作性強(qiáng)、質(zhì)量較高的意見和建議供決策參考，從而發(fā)揮了不可替代的咨政作用，服務(wù)于地方中心工作，積極建言獻(xiàn)策。

（二）擔(dān)當(dāng)民意角色

人民政協(xié)在地方治理中擔(dān)當(dāng)著民意表達(dá)的角色，發(fā)揮著了解民情、反映民意、集中民智的渠道作用。人民政協(xié)的一個重要特征就是以界別作為主要的組織形式和活動方式，體現(xiàn)了廣泛的代表性、巨大的包容性和特殊的民意合法性。從政協(xié)組織形式和活動方式上講，了解了各界別的意見和建議，就等于基本上了解了大多數(shù)人的意見和建議；掌握了各界別的基本情況，就等于基本上掌握了整個社會的大體情況。政協(xié)委員作為聯(lián)系各界別群眾的代表，吸納他們參與各項活動，可以發(fā)現(xiàn)其他渠道不容易發(fā)現(xiàn)的問題和聽到其他渠道不容易聽到的訴求。為此，在地方治理中，人民政協(xié)發(fā)揮著系統(tǒng)、綜合地表達(dá)各界別群眾中分散、零星的意見和建議的作用，并直接、暢通地反映給地方政府，從而為地方政府及有關(guān)部門進(jìn)行決策提供真實、可靠的民意信息。

（三）擔(dān)當(dāng)監(jiān)督角色

人民政協(xié)在地方治理中擔(dān)當(dāng)著獨特的民主監(jiān)督角色，是民主政治中代表人民群眾行使監(jiān)督權(quán)力的重要形式。一直以來，人民政協(xié)擔(dān)當(dāng)監(jiān)督角色雖然被認(rèn)為是一個比較薄弱的環(huán)節(jié)，但是，在工作實踐中也積累了不少好經(jīng)驗好做法。一是注重加強(qiáng)民主監(jiān)督制度建設(shè)，對民主監(jiān)督內(nèi)容、形式、實施步驟等方面進(jìn)行細(xì)化，作出可行的、具體的規(guī)定。二是加強(qiáng)和改進(jìn)政協(xié)經(jīng)常性工作，以委員提案、大會發(fā)言、視察考察、專題調(diào)研等形式來強(qiáng)化民主監(jiān)督。例如，一些地方通過提案的 “提”“辦”雙方雙向民主評議等形式，來強(qiáng)化提案的民主監(jiān)督。三是增進(jìn)與其他監(jiān)督形式協(xié)調(diào)配合形成監(jiān)督合力。一些地方利用新興輿論媒介，發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)媒介的積極作用，延伸民主監(jiān)督觸角。總的來說，在地方治理中，人民政協(xié)是通過其各項活動來發(fā)揮民主監(jiān)督作用的。

（四）擔(dān)當(dāng)統(tǒng)戰(zhàn)角色

人民政協(xié)在地方治理中擔(dān)當(dāng)著鮮明的團(tuán)結(jié)統(tǒng)戰(zhàn)角色，能夠增進(jìn)團(tuán)結(jié)、維護(hù)穩(wěn)定、形成共識、匯集力量。團(tuán)結(jié)和民主是人民政協(xié)的統(tǒng)戰(zhàn)主題，要以廣闊的政治胸懷、開放的思想理念、靈活的工作方式和活動形式，把一切可以團(tuán)結(jié)的力量最大限度地團(tuán)結(jié)起來，匯聚在社會主義和愛國主義旗幟下，共同致力于中華民族偉大復(fù)興事業(yè)。為此，在地方治理中，人民政協(xié)在推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定與和諧、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)等方面，要注意維護(hù)同盟者的物質(zhì)利益及其政治獨立和平等。只有這樣，人民政協(xié)發(fā)出的團(tuán)結(jié)和民主的信號，才可以滲入到整個社會，增進(jìn)團(tuán)結(jié)，達(dá)成共識，從而共同推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。

四、參與方式：人民政協(xié)與地方治理實現(xiàn)契合的途徑

作為推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的重要力量，人民政協(xié)通過提案工作、視察工作、專題調(diào)研工作、反映社情民意工作和民主協(xié)商等參與方式，實現(xiàn)與地方治理高度契合。

（一）提案工作

提案工作是人民政協(xié)參與地方治理的基礎(chǔ)性、經(jīng)常性的工作，并在履行政協(xié)職能，推進(jìn)民主政治建設(shè)，促進(jìn)政府決策科學(xué)化民主化水平，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。為此，在地方治理中，人民政協(xié)應(yīng)在做好提案選題上下功夫，要有所作為，把地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點、人民群眾普遍關(guān)注的熱點、地方政府亟待解決的難點等方面列為優(yōu)先選題項目。同時，要注重加大提案辦理力度，采取 “開門辦案”的方式，即 “辦理前有溝通、辦理中有協(xié)商、辦理后有回訪”。這表明，提案工作是人民政協(xié)參與地方治理的一個重要方式。

（二）視察工作

視察工作是人民政協(xié)在地方治理中的一種有序政治參與。具體表現(xiàn)在政協(xié)委員深入地方實際、基層、現(xiàn)場，對地方重大方針政策的貫徹落實，對地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中重大項目的規(guī)劃建設(shè)，以及對人民群眾普遍關(guān)注的重要問題的有效解決，開展視察活動，積極建言獻(xiàn)策，反映社情民意，做好民主監(jiān)督。這是人民政協(xié)履行職能和政協(xié)委員履行職責(zé)參與地方治理的一種重要方式，在完成地方中心工作任務(wù)中發(fā)揮了積極作用。另外，政協(xié)委員通過視察還可以就地方各項事業(yè)和人民群眾普遍關(guān)注的重要問題進(jìn)行具體研究，向地方政府提出建議案、提案等，從而有效推進(jìn)地方合作治理。

（三）專題調(diào)研工作

專題調(diào)研是人民政協(xié)參與地方治理的重要基礎(chǔ)工作。具體表現(xiàn)在地方人民政協(xié)在工作實踐中逐步形成了以專委會為依托、以課題為紐帶、以委員為主體，圍繞地方政府的中心工作采用有側(cè)重的專題調(diào)研工作模式，以此開展咨詢論證活動，提出有價值、可操作的意見和建議，推動地方政府相關(guān)工作順利展開。為此，在地方治理中，人民政協(xié)在開展專題調(diào)研上，應(yīng)整合專委會、民主黨派和專家學(xué)者等各方面力量，并注意解決好專題調(diào)研的選題、做題、寫題和用題等四個方面的問題，從而使得專題調(diào)研成果轉(zhuǎn)化可以更有效地發(fā)揮社會效益。

（四）反映社情民意工作

反映社情民意工作是人民政協(xié)參與地方治理，協(xié)助化解社會矛盾、維護(hù)社會穩(wěn)定的重要方式。人民政協(xié)是地方政府聯(lián)系各界群眾的重要橋梁和紐帶，發(fā)揮著重要的渠道作用，尤其在收集社會輿情、反映民意等方面具有獨特的優(yōu)勢。比如，人民政協(xié)反映的一條重要社情民意信息可以引起政府部門更多地關(guān)注一些地方社會熱點、難點問題；一個新觀點可以使政府部門更好地認(rèn)識一些地方新問題；一項可行性建議可以更加完善政府部門的科學(xué)決策。另外，人民政協(xié)具有渠道暢通、代表性強(qiáng)的特點，充分發(fā)揮著反映社情民意的直通車作用，能夠把社會中帶有普遍性、預(yù)警性的問題及時地向地方政府有關(guān)部門反映，從而使得地方政府可以及時準(zhǔn)確地掌握地方具體實情，進(jìn)而可以使作出的各項決策與實際工作的要求和社會民眾的訴求更加相符合。

（五）民主協(xié)商

民主協(xié)商是人民政協(xié)有效參與地方治理的重要途徑。它從制度和體制機(jī)制上保證了參與地方治理的政協(xié)各界別和委員都可以發(fā)表自己的意見，并通過溝通、協(xié)商取得共識，這是人民政協(xié)參與并推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的一個較好制度平臺［6］。為此，在地方治理中，人民政協(xié)可以通過民主協(xié)商的渠道平臺，積極發(fā)揮其政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政等職能，充分表達(dá)對于地方社會重大發(fā)展問題的觀點和意見，使得社會各方面的利益訴求能夠通過民主協(xié)商渠道平臺獲得高度關(guān)注和有效解決，從而最大程度上整合社會各方面的利益，以實現(xiàn)公共利益最大化和社會公眾民主權(quán)利。

［1］王連偉，劉太剛．中國地方治理的未來圖景、現(xiàn)實困境與實踐轉(zhuǎn)向［J］．上海行政學(xué)院學(xué)報，2014（02）：20-26.

［2］李俏，張大為．當(dāng)代地方治理研究：回顧與展望［J］．內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（01）：48-53.

［3］孫柏瑛．當(dāng)代地方治理：面向21世紀(jì)的挑戰(zhàn)［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：33.

［4］俞可平．治理與善治［M］．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2009：35.

［5］樂正，謝志巋．人民政協(xié)與中國特色的公共治理［J］．學(xué)術(shù)研究，2009（06）：42-46.

［6］自治區(qū)政協(xié)社會和法制委員會．充分發(fā)揮人民政協(xié)在促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用［N］．廣西日報，2014-12-04（10）.

（責(zé)任編輯：周 鳳）

在我國，各種宗教地位平等，和諧共處，未發(fā)生過宗教紛爭；信教的與不信教的公民之間也彼此尊重，團(tuán)結(jié)和睦。這既是由于源遠(yuǎn)流長的中國傳統(tǒng)思想文化中兼容、寬容等精神的影響，更是因為中華人民共和國成立后，我國政府制定和實施了宗教信仰自由政策，建立起了符合國情的政教關(guān)系。

——摘自 《統(tǒng)一戰(zhàn)線知識手冊》

10.3969/J.ISSN.1672-0911.2017.04.023

D630

A

1672－0911（2017）04－0023－05

2017-04-20

廖振民 （1978-），男，廣西人力資源社會保障學(xué)會講師。