對我國政黨制度效能問題的幾點思考

徐 鋒

對我國政黨制度效能問題的幾點思考

徐 鋒

作為我國民主政治、國家治理體系中的關鍵部分，我國政黨制度還有進一步完善和發展的空間。特別是在當前黨和國家面臨嚴峻挑戰和艱巨任務的關鍵時期，如何著眼于國家治理的現代化，來客觀考察、理性把握和切實提高我國政黨制度的效能，顯得尤其重要。基于多次調研和思考，本文對制度效能的含義、相關問題的提出及其意義、我國政黨制度效能的內涵及其反映的政治特質進行闡述，探討了關于我國政黨制度效能評價的幾個問題和亟待破解的諸多“不對稱關系”，并為在協商治理的創新發展中提升我國政黨制度效能提出了意見建議。

政黨制度效能；評價；不對稱關系；協商治理

習近平總書記指出，我們的民主法治建設同擴大人民民主和經濟社會發展的要求還不完全適應，社會主義民主政治的體制、機制、程序、規范以及具體運行上還存在不完善的地方，在保障人民民主權利、發揮人民創造精神方面也還存在一些不足，必須繼續加以完善。[1]作為我國民主政治、國家治理體系中的關鍵部分，我國政黨制度還有進一步完善和發展的空間。特別是在當前黨和國家面臨嚴峻挑戰和艱巨任務的關鍵時期，如何著眼于國家治理的現代化，來客觀考察、理性把握和切實提高我國政黨制度的效能，顯得尤其重要。

出于教學研究的需要，近兩年筆者圍繞“多黨合作制度效能”這一主題，分赴遼寧、黑龍江、安徽和福建四省，在統戰部黨派處的同志、民主黨派機關部分負責同志以及地方社會主義學院的專家學者中做了專題調研，最后又在中央社會主義學院主體班次部分學員中做了調研，集中探討了如下問題：1.如何理解和評價我國政黨制度的效能？2.當前有哪些制約我國政黨制度效能充分發揮的因素？3.應怎樣進一步提高我國政黨制度的效能？基于多次調研和討論，形成以下思考。

一、制度效能的含義、相關問題的提出及其意義

21世紀以來，隨著我國社會生活、國家治理領域中不斷發生的重要變化、不斷提出的現實要求，人們開始從制度設計、制度構成的靜態視角，轉向從制度運轉、經驗實踐特別是政治過程的動態視角，來認識和把握我國政黨制度的完善和發展問題。我國政黨制度效能問題的提出及相關的理論、實踐探索，應被視作當代中國政治特別是政黨制度領域進一步深入發展的重要標志。

對“效能”一詞的理解，學術界大致存在如下幾種看法：一是有效，它與效率、效益相關；二是效果，是指主體或系統力量作用產生了怎樣的影響；三是特定結構的功能的實現程度。第一種看法基于經濟學的視角，比較強調“投入—產出”的關系；第二種看法看重影響、作用的客觀結果，包括正面和負面的影響，以及這些影響間的關系；第三種看法側重于主體的評價，是要在特定的目標或標準體系下，考察系統體現出的合乎預期價值的程度。

基于以上差異，人們在界定制度效能時的考慮也有所不同。一是認為制度效能是制度指導和規范下相關權力運行的有效性，它可以用“制度成本—制度收益”之比率來衡量；二是認為制度效能是依某些規范建構起來的能動系統的能力和功能的實際發揮；三是認為制度效能是對制度達到系統目標、具體預期程度的相關標準及實際評價。總的來看，制度效能應是參與主體功能定位、職能權責的綜合體現，表明了制度原則的規范要求；是機制銜接、程序運轉的終端反映，展示了制度功能的整體效應；是作用發揮、價值彰顯的衡量標準，決定了制度建設的發展方向。這一理解相對完整，分別結合了關于制度設計和制度結構、制度運行和制度功能，以及對制度影響的評價三方面的合理要素。

這里要強調的是，在當代中國，政黨制度效能是一個唯有著眼于政治過程才能清晰顯現出來的分析工具和認識范疇，它產生于變動不居的政治發展和社會變革進程，特別是社會主義民主政治創新發展的實際需要。政黨制度效能問題之所以會出現并被當作一個重大的理論和實踐問題而提出，完全是現實壓力、問題倒逼的結果，它意味著：一方面，當前我國政治生活特別是國家治理體系、治理能力的現代化水平亟待提升；另一方面，全面深化改革中攻堅克難、維護基本政治格局和守護黨和國家政治安全的現實要求亟待滿足。兩者之間，確實存在著不小的理論和實踐落差。筆者認為，對政黨制度效能問題的關注，同有責任擔當、有使命意識的務實改革努力密切相關。正因其勇于突破常規和教條，也最關心治理實踐中種種具體矛盾、實際問題的切實解決，所以才會著力于在實際工作中排除阻力和障礙，創造和積累條件，以便逐步推動我國政黨制度整體的改革、發展和完善。

二、我國政黨制度效能的內涵及其所反映的政治特質

基于上述理解，我國政黨制度效能的內涵可以歸結為：這一政黨制度因自身結構以及系統合力作用于相關政治主體、相關社會生活領域的客觀后果，它所要拱衛的特定社會秩序（特別是它所承載的政治期待）的具體實現及其程度，以及基于特定標準、出于適宜主體的相關制度評價和評價結果的轉化適用。簡言之，就是這一政黨制度功能發揮的實際效果，以及基于此種效果的對這一制度的價值評價。在適用這一界定的相關探討和評價當中，以下三方面的政治特質將得到突出的顯現。

（一）我國政黨制度的現實存在和實際運轉離不開特定的結構系統

起初，作為社會、政治革命的產物，這種結構系統既是主體能動的制度設計的結果，又是近代以來中國政治發展經驗與實踐的結果。然而一經產生，它的存在和發展就遵循著不以人的意志為轉移的客觀邏輯。滿足客觀規律的要求、適應政治生態的演進，我國政黨制度效能內涵的這一要求影響到政黨制度同人民代表大會制度及其它政治制度、經濟社會制度的關系。必須明確：一方面，作為一種結構系統的我國政黨制度，是在社會主義國家制度體系中存在和發揮作用的，它根本上取決于、最后也要歸結至中國特色社會主義的實踐和發展；另一方面，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度不斷完善和發展著中國特色社會主義制度體系，再加之我國國體帶有政治聯盟、統一戰線的政治底色，故而我國政黨制度實際上就是一個積極能動的主導性的結構—功能體系。

（二）我國政黨制度運轉的過程、功能的實現構成其自身效能客觀實際的一面

我國政黨制度運轉的過程、功能的實現既反映制度設計、建構和調試的一面，又構成制度影響以及相關評價的現實基礎。作為一項能動的基本政治制度，我國政黨制度的功能在于政治參與、利益表達、社會整合、民主監督和維護穩定。我國政黨制度是通過黨的領導、多黨合作和政治協商來實現上述功能的。黨的領導、多黨合作和政治協商是通過一系列規范的程序、過程來完成的。或者說，各政黨都遵循特定的制度規范、程序安排，以實現政治參與、利益表達、社會整合、民主監督和維護穩定的政治功能。[2]從現代政治學意義上講，這些功能的實現意味著一個受特定標準、規范引領或約束的政治過程，即在諸多必要條件的限定下，執政黨、參政黨依次完成對政治的輸入（政治體系、制度體系）以及生產和輸出（秩序等公共產品的生產和供給），從而完成實現諸多功能、達成預期目標的過程。

（三）對我國政黨制度相關客體、對象和事務影響的評價，以及基于評價結果對前述制度設計與運行過程的再優化，構成政黨制度效能又一更高層次的能動方面

這既是對該政黨制度運轉中相關政治主體應對政治環境變化、發揮政治作用績效的集中反映，又不斷地在實際運轉過程中強化和追加新的政治理念和政治要求。制度評價立足于具體的制度運轉和政治實踐，但又有所超越，在政治價值與倫理層面上有很強的導向性。整體來看，一方面，效能評價是在頂層設計上優化我國政黨制度的起點；另一方面，鑒于我國政黨制度對于相關政治領域廣泛而又深刻的影響，相關效能評價也會折射出政治體制改革及政治發展的基本要求。

三、關于我國政黨制度效能評價的幾個問題

（一）誰來評價

多黨合作格局中的幾方面主體—中國共產黨、民主黨派、無黨派人士可否對這一制度效能作出評價？社會生活主體、政黨政治主體一直都在就自身及其行動所結成的關系體系和系統過程作出評判，并以之指導下一步的目標選擇、任務分解和具體行動。但要看到，盡管主體在相關評價中會努力體現客觀、全面等要求，但仍屬自我評價，難免存在種種不足。我國政治系統外的相關政治主體倒是可以作為旁觀者作出評價，但他們并不“在場”，或缺乏必要的知識與經驗條件，或摻入自己的經驗、偏見，亦非有資格的評價主體。中國政黨制度是歷史的選擇、人民的選擇，人民是最恰當的評價主體，但問題是，人民是一個政治聯盟概念，是非具象的整體概念，在面對諸如制度效能評價這樣有明確導向、具體要求的任務時，最終還是要借助某種人格化的代表。揭示此種邏輯循環并非沒有意義，它始終都提醒著人們必須更進一步關注制度效能評價的方式和途徑。

要確定適當的、相對具體的評價主體，要得到一個盡可能客觀準確的評價，關鍵是我們將政黨制度放置在一個什么樣口徑的框架結構中，特別是依托一種什么樣的評價標準體系。這涉及以下幾個問題：一是政黨制度的現代性與民族性的關系，也就是政黨制度的適應性。政黨政治、政黨制度首先是現代化、政治理性化的產物，有其合乎政治現代化及政治發展規律的普遍性的一面。但其民族性的另一面也不容忽視—正是由于這特殊、具體的一面，政黨政治、政黨制度才可能是鮮活和具體的。由此，我國政黨制度的效能與是否適應現代社會整體和協調發展的要求、是否適應中國文化傳統與現實國情緊密相關，也與這兩方面有機結合的水平緊密相關。二是治理民主化和統治有效性，亦即中國政黨政治實踐的規范化、程序化和制度化。在我國，好的政黨制度實踐離不開有序的政黨參與、公民參與和社會參與，離不開黨和政府積極有效的領導和控制。于是，相關評價也就必然涉及有效參與、有效領導的情況，以及它們有機結合的水平。三是政黨制度的合理性，它關系著我國政黨制度在設計建構上的科學性，關聯著該制度在具體實踐中的說服力、感召力。當然，設計建構與具體實踐內在契合的程度也構成合理性指標體系的一部分。

綜合上述三個部分的指標系統，我們認為習近平總書記提出的“八個能否”的標準體系兼具了前述所有考慮，因而提供了一個恰當且科學的審視我國政黨制度效能的最新分析框架和評價標準。這“八個能否”分別是：國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執政黨能否依照憲法法律規定實現對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監督。[3]

（二）評價有何實踐意義

評價本身不是目的，關鍵是基于評價結果的政治反思、體制改革和制度優化。理論上講，我國政黨制度是帶動我國民主制度有效運轉的操作系統；從歷史和實踐來看，我國其他政治制度是基于政黨制度實踐而創制出來的，在運行中也離不開它的保障和支撐。作為一種年輕的新型民主的特色和優勢所在，作為我國基本政治格局長期穩定的根本保證，我國政黨制度的發展和完善始終在路上，并牽一發而動全身。由此，只有自覺地不斷訴諸效能評價來全面、深入地反思我國政黨政治以至全部政治生活中的問題，才有可能實事求是地解決它們。“八個能否”的標準能夠轉換為制度完善、發展的戰略目標，而相關評價則相應轉換為朝向這些目標的任務分解、完成時的必要參考。

四、發揮政黨制度效能亟待破解的諸多“不對稱關系”

出于問題意識，我們在調研中更多關注了當前制約我國政黨制度效能進一步提升的諸多因素，它們比較集中地體現在以下“不對稱關系”中：

（一）理念建構和經驗實踐在廣度、深度上的不對稱

任何制度都同時包含理念建構和經驗積累的成分，但新制度中建構的成分更多。在民主制度當中，我國人民民主的建立要比西方的資本主義民主晚，我國政黨制度也是一樣。這意味著，某些并未實際落地的秩序理念、制度設計被想當然地當成了這個制度經驗的一部分。一些理論層面的東西我們可以闡釋得非常完整和透徹，但很多在實踐中從事具體工作的同志特別是民主黨派的同志仍然感到有不少禁區、空白或難點的存在，很多理論上成立且深受推崇的東西很難在實踐中變成現實。

（二）實體性規范與程序性保障的不對稱

這一不對稱關系與前面一個緊密相關。圍繞政黨制度問題，我們制定了大量的文件、訂立了完整的目標和規范體系，但一些問題總是解決不了、避免不了。原因主要是兩個方面：一是一些文件制定時較少考慮到程序保障及其有效性的問題，對很多問題的強調總是缺乏必要的剛性。二是對一些文件制定出臺后的落實情況也很少有科學、一貫、嚴格的檢查督促，即便文件中明確了的相關程序也經常難以落實。

（三）相關實踐在事務性與政治性上的不對稱

長期以來，在很多領域和地方，政黨間的協商與合作的內容、民主黨派的參政議政未能鮮明地突出政治性，民主黨派的政黨性不明顯，它們作為政黨、作為中國特色社會主義參政黨的基本功能也沒有得到最充分的體現。

（四）中央實踐與地方實踐的不對稱

“上熱、中溫、下冷”的現象仍然比較明顯。究其原因，大致有四個方面：一是不同層次對多黨合作重要性的認識程度存在差異。二是我國政黨組織行為、政黨政治活動重心客觀上存在于中央層面。三是基層由于精力有限難以落實所有來自高層和中層的政策規定，從而本能傾向于選擇性落實。四是很多文件的表述習慣，即往往對中央層面的相關實踐有詳盡規定并要求省一級制定實施細則，但對于地市以下則往往只要求參照執行—參照執行往往就會打折扣。

（五）執政黨內外對于統一戰線、多黨合作關注和熟悉程度的不對稱

不少黨內領導干部不僅不愿做、不會做統一戰線和多黨合作的工作，甚至不愿意拿出時間精力來學習相關理論和政策。在很多地方、部門的黨政主要負責人心目中，統一戰線、多黨合作一直未被當作重要和全局性工作，近年來不少干部院校相繼開設了一些相關課程，但仍然不受重視。由于不少黨內領導干部在理論政策的把握上甚至不如民主黨派、無黨派人士，在多黨合作領域中官僚主義、形式主義的弊端總是難以祛除。

（六）資源條件特別是信息獲取上的不對稱

這主要指民主黨派、無黨派人士往往缺乏充分甚至是必要的人財物力和信息資源支持，在參政履職中捉襟見肘，處于尷尬境地。

諸如此類的不對稱關系還有不少。綜上，如果說政黨制度功能是政黨制度被期待的價值與目標，那么政黨制度效能—這些被期待的價值與目標的實現仍然面臨諸多的掣肘和困難，最根本的就是相關政治主體所承載的政治期待與其自身所實際擁有的政治能力之間仍然存在相當的落差。換言之，無論是執政的中國共產黨，還是參政的中國各民主黨派和無黨派人士，其主導或參與國家和社會治理的能力都需要現代化。

五、在協商治理的創新發展中提升我國政黨制度效能

習近平總書記指出，堅持完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，更好地體現這項制度的效能，著力點在發揮民主黨派和無黨派人士的積極作用。[4]民主黨派積極作用的發揮，最根本的是其作為中國特色社會主義參政黨的職能與作用的充分發揮。鑒于前述諸多“不對稱關系”的存在，這一充分發揮顯然不是僅靠參政黨自身努力就能實現的，應當訴諸一個起碼包括了以下四個方面努力的系統工程。

（一）堅持和完善中國共產黨的領導

包括政黨制度在內我國全部政治制度的堅持、完善和發展，特別是這些制度效能的不斷提升，關鍵在中國共產黨。中國共產黨很早就提出了改革、完善黨和國家領導體制的政治目標。在中國共產黨基本完成自身兩個歷史性轉變之前，黨的領導、中國民主政治建設的重心，即改革黨和國家領導體制的重心，在于新型民主制度的探索和建構上；此后隨著社會主義市場經濟的深入發展，這一重心應當也必須轉向基于政治過程優化、民主功能發揮的政治經驗積累以及體制改革創新上。在新世紀新時期新形勢下，堅持和完善黨的領導尤其要重視相關的政治理念的更新、政治體制機制的優化，以及政治組織行為的正當性、合理化和精致化。不同于西方政黨，中國共產黨的領導和執政主要靠自身先進性以及成功的說服、高度的認同。此種以合作團結為基本導向的政治領導方式、政黨政治形式在實現的難度上相對較高，必須依托更深層次的理論和實踐的永續創新來推進。

（二）不斷豐富人民民主的經驗內容和實現形式

政黨是民主的工具和手段，政黨政治、政黨制度必須依托某種具體的現代民主。作為一種新型民主，人民民主本質上要求實現黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，要求實現選舉民主和協商民主的有機統合、實現中國共產黨有效執政與廣大人民群眾有效參與的有機統一。而在現階段，此種統合、統一唯有依托協商民主廣泛、多層和制度化發展，依托國家治理體系和治理能力的現代化，才能逐步實現。相應地，從我國政治制度特別是政黨制度效能提升的角度來看，堅持和完善黨的領導關鍵又在于當代中國現代協商治理的廣泛和深入發展。唯現代協商治理不斷發展，才能源源不斷給黨的領導、人民當家作主和依法治國提供新的形式和內容、新的價值和意義，才能切實為人民民主提供最新的經驗支撐和最鞏固的社會政治基礎。也唯有依托現代協商治理來關注社會生活的諸多領域和問題，才能為一種成熟的民主制度、政黨制度補足經濟建設和社會建設的功課，從根本上實現民主政治和政黨制度節制權力、保護權利、尊重參與、長治久安的政治效能。

（三）不斷推動多黨合作理論和實踐、內容和形式的創新發展

我國政黨制度功能總體上在于確保黨的領導、實現政治民主。中國共產黨、民主黨派和無黨派人士之所以能在“十六字方針”指導下堅持和發展穩固的政治聯盟，是因為黨的領導、多黨合作和政治協商能夠充分實現參與表達、民主監督、社會整合和維護穩定的政治價值與民主目標。但要看到，類似民主監督長期存在經驗與實踐短板的情形，一方面不利于人民民主的健康發展，另一方面也不利于我國政黨政治主體相關政治期待的實現。為此就必須借致力于實現協商民主、國家治理現代化的有利時機，積極創造條件，努力找準切入點和突破口，以改革創新的姿態，從根本上解決一大批老大難問題，為多黨合作理論和實踐的永續發展走出一條新路。

（四）打造政黨能力建設、制度效能提升與協商治理規范化、程序化、制度化努力相得益彰的發展格局

政治生活之所以需要規范化、程序化和制度化努力，是因為要以此促進用正確的方法去解決問題、用創新的方法彌補能力的不足。譬如在地市級政治協商中，一項簡單的關于明確協商主題告知時間的程序性規定，就完全可以為智力資源相對匱乏的民主黨派基層組織贏得借助外腦、形成有價值的協商意見的時間，繼而起到保證和提升協商質量的作用。概言之，好的制度、科學的程序可以充分適用事理邏輯，同時最大限度地調動和發揮相關政治主體的積極性、創造性。反之，一切以個別人、少數人的意志和關注點為轉移的政治安排，則往往因情理邏輯壓倒事理邏輯而導向消極的反面。問題看似是相關主體能力不足，但換個角度來看，往往還是外部成長、運用條件是否充分的問題。

[1]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].（2014-09-05）.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm.

[2]中華人民共和國國務院新聞辦公室：中國的政黨制度[M].北京：外文出版社，2007：13-15.

[3]習近平.在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話[EB/OL].（2014-09-05）.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-09/05/c_1112384483.htm.

[4]袁廷華.把握增強我國多黨合作制度效能的著力點[J].中國統一戰線，2015(7)：34.

徐鋒，男，中央社會主義學院統戰理論教研部副教授，研究方向為政黨政治、比較政治理論。