對貧困類型劃分的再認識及其政策意義

陳成文

（江西財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

對貧困類型劃分的再認識及其政策意義

陳成文

（江西財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）

科學的貧困類型劃分是正確落實分類扶持工作機制的關鍵環(huán)節(jié)。雖然學術界關于貧困類型劃分的研究已形成了“成因分類說”、“性質分類說”、“程度分類說”三種代表性學術觀點，但是從實踐指導意義來看，它們都不利于正確落實精準扶貧中的分類扶持工作。要正確落實精準扶貧中的分類扶持工作，就必須對貧困類型劃分進行再認識，必須凸顯貧困類型劃分的實踐指導意義。要凸顯貧困類型劃分的實踐指導意義，就必須凸顯貧困類型劃分的綜合性、動態(tài)性和簡約性。從貧困類型劃分的綜合性、動態(tài)性和簡約性三個基本要求看，可以將貧困劃分為收入性貧困和支出性貧困兩種類型。對貧困類型劃分進行再認識的政策意義在于：一是要以消除收入性貧困為目標，著力提高農(nóng)村貧困人口的工資性收入和資產(chǎn)性收入；二是要以減少支出性貧困為目標，著力提高農(nóng)村社會保障制度的契合度。

貧困類型劃分；收入性貧困；支出性貧困；政策意義

分類扶持是精準扶貧的重要實施方略和工作機制。這一點是黨中央和國務院在推進精準扶貧戰(zhàn)略中所反復強調(diào)的。2015年10月，中國共產(chǎn)黨第十八屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》中明確指出：“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。分類扶持貧困家庭，對有勞動能力的支持發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)和轉移就業(yè)，對‘一方水土養(yǎng)不起一方人’的實施扶貧搬遷，對生態(tài)特別重要和脆弱的實行生態(tài)保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫(yī)療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保?！蓖?1月，中共中央、國務院共同出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》中也明確指出，要健全精準扶貧工作機制，就必須“根據(jù)致貧原因和脫貧需求，對貧困人口實行分類扶持。”可見，要有效推進精準扶貧戰(zhàn)略，就必須在實踐中正確落實分類扶持的工作機制。而要正確落實分類扶持的工作機制，就必須對貧困人口進行科學的類型劃分。可以說，科學的貧困類型劃分是正確落實分類扶持工作機制的關鍵環(huán)節(jié)。

一、研究背景

貧困研究屬于發(fā)展社會學或發(fā)展經(jīng)濟學的重要領域。國外學術界早已涉足這一領域。國內(nèi)學術界關于貧困研究主要始于20世紀90年代初期。由于貧困類型劃分是貧困研究的基本問題，因此，關于貧困類型劃分的研究也引起了眾多研究者的關注。不同的研究者由于研究目的的不同通常給予了不同視角上的關注。從已有研究來看，學術界關于貧困類型劃分的研究已形成了“成因分類說”、“性質分類說”、“程度分類說”三種代表性學術觀點。

（一）成因分類說

“成因分類說”是以貧困成因為標準而對貧困類型進行劃分的一種學術觀點。這是在貧困類型劃分研究方面最普遍的一種研究視角。吳國寶根據(jù)貧困的致因，將貧困類型劃分為資源制約型貧困（資金、土地等方面的缺乏，表現(xiàn)為區(qū)域性貧困和群體性貧困）和能力約束型貧困（體力、智力、技能等方面的缺乏，表現(xiàn)為個體貧困）兩種。[1]周靜茹基于六盤山回族地區(qū)貧困成因的特殊性，將貧困劃分為歷史性貧困、資源性貧困、能力型貧困和制度性貧困四類。[2]王瑞軍等人將貧困類型劃分為生產(chǎn)生活條件惡劣型、生產(chǎn)生活條件落后型、技能缺乏型、產(chǎn)業(yè)滯后型四種。[3]鄧遂認為臨海地區(qū)貧困是家庭自身原因與社會原因綜合作用的產(chǎn)物，為此，他將臨海地區(qū)家庭貧困劃分為認知觀念性貧困（生育觀念、職業(yè)觀念、迷信）、社會風險性貧困（失業(yè)、疾病等）、臨海社會轉型性貧困、臨海經(jīng)濟開發(fā)型貧困和家庭結構性貧困五大類型。[4]王建民和陸德全將少數(shù)民族地區(qū)的貧困劃分為“自然資源匱乏性貧困”、“與市場連接不足或過度依賴而導致的貧困”、“開發(fā)過程中制度缺失導致的貧困”和“基本社會服務體系欠缺而導致的貧困”四種類型。[5]郭利平運用聚類分析法，將云南文山州50個特困鄉(xiāng)分為生態(tài)脆弱型、基礎設施落后型和交通偏僻型三種類型，并通過三種類型所表現(xiàn)出來的不同特征提出了不同的政策建議。[6]朱金鶴和崔登峰以新疆國家級貧困縣為研究對象，從“新疆國家級貧困縣的貧困是人力資本水平低下、社會文化落后和制度缺失等多種因素共同作用形成惡性循環(huán)產(chǎn)生的貧困”的基本思路出發(fā)，將貧困類型劃分為生態(tài)貧困（自然災害多）、地域貧困（地理位置偏僻、基礎設施落后）、民族貧困（少數(shù)民族人口多）、文化教育貧困（受教育水平低）、市場競爭引致性貧困（資源被掠奪）和制度性貧困（社會保障制度、教育制度、財政制度等）六類。[7]任曉冬和高新才以人地關系理論為基礎，分析了喀斯特環(huán)境與貧困的關系，將喀斯特地區(qū)的貧困劃分為喀斯特石漠化型、水資源缺乏型、自然保護與生存沖突型、環(huán)境污染型、自然災害型五類。[8]馮彥通過對滇西北“大河流域”區(qū)貧困人口的糧食收入、現(xiàn)金收入、耕地擁有量、資源利用水平等多種致貧因素進行研究后，認為可將貧困人口基本劃分為經(jīng)濟貧困型、糧食或耕地缺乏貧困型、能源缺乏貧困型、水資源利用缺乏貧困型和失去生存條件貧困型五大類型。[9]

（二）性質分類說

“性質分類說”是以貧困內(nèi)涵或屬性為標準而對貧困類型進行劃分的一種學術觀點。這是在貧困類型劃分研究方面較為常見的一種研究視角。韋璞根據(jù)貧困概念的內(nèi)涵，將貧困類型劃分為廣義貧困與狹義貧困、客觀貧困與主觀貧困兩類。[10]張鮮華根據(jù)貧困性質，將貧困類型劃分為普遍性貧困、制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困四類。[11]張永麗根據(jù)貧困性質差異和脫貧難度，將貧困劃分為絕對貧困和相對貧困、長期性貧困和暫時性貧困、物質性貧困和能力性貧困等不同類型。[12]楊樹燕依據(jù)不同國家和地區(qū)的貧困性質，將貧困劃分為廣義貧困與狹義貧困、客觀貧困與主觀貧困、長期貧困與暫時貧困、區(qū)域貧困與個人貧困四類。[13]馮賀霞等人認為，貧困是人類基本能力缺失的結果，而不僅僅是收入不足，因而既存在貨幣收入方面的貧困，也存在非貨幣收入方面的貧困，從這種因素出發(fā)，他們將貧困劃分為收入貧困與非收入貧困兩大類型。[14]安強以南疆三地州為研究區(qū)，根據(jù)貧困的歸屬不同，將貧困劃分為經(jīng)濟型貧困、社會型貧困和生態(tài)型貧困三種類型。[15]康曉光根據(jù)貧困人口生活質量的群體性差異，把貧困劃分為制度性貧困、區(qū)域性貧困和階層性貧困三類。[16]湯奪先、高朋根據(jù)對“貧困”內(nèi)涵的不同解釋，將失地農(nóng)民的貧困劃分為經(jīng)濟貧困、精神文化貧困、權利貧困（就業(yè)權、社會保障權、子女平等受教育權以及選舉與被選舉權等）與能力貧困四類。[17]黨國英從工業(yè)發(fā)展的角度考察了貧困發(fā)生主體的范圍差異，認為當今世界的貧困可劃分為前工業(yè)文明之下的普遍貧困、工業(yè)文明時代的局部貧困以及個人稟賦或“運氣”引起的隨機發(fā)生的貧困三種類型。[18]

（三）程度分類說

“程度分類說”是以貧困程度為標準而對貧困類型進行劃分的一種學術觀點。這也是在貧困類型劃分研究方面較為常見的一種研究視角。李實等人的研究具有代表性。他們根據(jù)貧困程度將城鎮(zhèn)貧困劃分為持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困三種類型：所謂持久性貧困，是指某一時期人們的收入和消費都低于貧困線；所謂暫時性貧困，是指收入低于貧困線而消費高于貧困線的狀況（這種情況主要是由他們的持久收入高于現(xiàn)期收入，他們有儲蓄或者可以根據(jù)其預期的收入和資產(chǎn)狀況借款消費）；所謂選擇性貧困，是指家庭雖然有高于貧困線的收入，但是由于過去或未來有著特殊的支出需要不得不將其現(xiàn)在消費壓低到貧困線以下。[19]張建華根據(jù)貧困程度，將貧困劃分為極貧困、很貧困和較貧困三種類型。[20]張鮮華根據(jù)貧困程度，將貧困類型可劃分為絕對貧困和相對貧困兩種。[11]譚賢楚和朱力根據(jù)對湖北省恩施州的實證研究結果，將西部民族地區(qū)轉型期的農(nóng)村貧困劃分為生存型貧困（基本生活沒有保障，基本的生存受到威脅）、溫飽型貧困（文化、經(jīng)濟等發(fā)展方面比較困難，比如子女教育問題、社會保障問題等）、發(fā)展型貧困（個體因謀求社會生活的進一步發(fā)展而面臨的一種發(fā)展受限的生活狀態(tài)）三種基本類型，并發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)貧困人口屬于溫飽型貧困（占調(diào)查對象的65%）。[21]此外，還有一些學者用持久性貧困、暫時性貧困和選擇性貧困的貧困類型劃分法研究了重點國有林區(qū)職工家庭的貧困問題和移民搬遷農(nóng)戶的貧困問題。[22]

毋庸置疑，在扶貧史上，關于貧困類型劃分研究上的“成因分類說”、“性質分類說”、“程度分類說”三種代表性觀點都發(fā)揮過一定的工具主義價值?？梢哉f，正確認識貧困的成因、性質和程度，是開展扶貧工作的基礎。但是，由于“成因分類說”、“性質分類說”、“程度分類說”對貧困類型劃分的標準不同，側重點也就不同，因此，它們均具有單向性、靜態(tài)性和混沌性的實踐局限性。這就意味著，無論用“成因分類說”還是“性質分類說”，抑或是用“程度分類說”去指導精準扶貧中的分類扶持工作，均難以達到預期的效果。換言之，從實踐指導意義來看，“成因分類說”、“性質分類說”、“程度分類說”三種貧困類型劃分觀點都不利于正確落實精準扶貧中的分類扶持工作。因此，要正確落實精準扶貧中的分類扶持工作，就必須對貧困類型劃分進行再認識，必須凸顯貧困類型劃分的實踐指導意義。

二、收入性貧困與支出性貧困：對貧困類型劃分的再認識

要凸顯貧困類型劃分的實踐指導意義，就必須凸顯貧困類型劃分的綜合性、動態(tài)性和簡約性。從綜合性來看，貧困類型劃分必須對貧困的成因、性質和程度進行全面考察；從動態(tài)性來看，貧困類型劃分必須將貧困視為一個“貧困－脫貧－返貧”的循環(huán)變化過程；從簡約性來看，貧困類型劃分必須有利于增強分類扶持的針對性。這就要求，要對貧困類型劃分進行再認識，就必須立足于綜合性、動態(tài)性和簡約性三個基本維度。在這方面，諾貝爾經(jīng)濟學獎獲得者阿瑪?shù)賮啞ど挠^點給了我們有益的啟示。他認為，貧困的真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入能力和機會的貧困，因而貧困不是單純由于低收入造成的，還要考慮諸如高額醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房等等帶來的高額支出。[23]這就是說，貧困類型劃分既應該考慮貧困人口的收入狀況，更應該考慮貧困人口的支出狀況。從這個角度來看，我們可以將貧困劃分為收入性貧困和支出性貧困兩種類型。所謂收入性貧困，是指那些因家庭勞動力不足、家庭結構殘缺，或因家庭成員患有重大疾病、殘疾等，或因家庭所處的自然環(huán)境、經(jīng)濟、社會、文化等限制，使得整個家庭獲取財富的能力不足而造成的貧困。所謂支出性貧困，是指將家庭收入中的絕大部分甚至全部收入用于支出和消費，使得家庭積累少甚至舉債生活而造成的貧困。支出性貧困最顯著的特征是因病、因學、突發(fā)性事件等帶來的家庭剛性支出過大，遠遠超出家庭的承受能力。無論是收入性貧困還是支出性貧困，都是對貧困的成因、性質和程度的全面考察，都是將貧困視為一個動態(tài)的循環(huán)過程，都有利于增強分類扶持的針對性，因而契合了貧困類型劃分的綜合性、動態(tài)性和簡約性三個基本要求。

（一）收入性貧困

從收入角度界定貧困，貧困是一種收入不足帶來的經(jīng)濟困境。無論是經(jīng)典貧困理論還是貧困經(jīng)驗研究，基本上都是從收入角度來定義貧困的。經(jīng)典貧困理論中的結構主義認為，制度設置、政策安排帶來的社會不平等是造成收入性貧困的根源；經(jīng)典貧困理論中的文化主義認為，文化要素（知識、技能等文化資本）和貧困文化是造成收入性貧困的根源。在貧困山區(qū)，受惡劣的地理環(huán)境、落后的技術水平、閉塞的信息渠道以及生產(chǎn)要素配置不合理等方面的制約，社會化生產(chǎn)通常在低效甚至負效的層次上重復進行，導致投入多、產(chǎn)出少，結果是社會凈產(chǎn)值率低，國民收入難以有效增長。[24]因此，貧困經(jīng)驗研究將自然條件制約、經(jīng)濟區(qū)位的劣勢以及人口問題作為導致農(nóng)民陷入收入困境的根源。[25]

2013年4月，習近平總書記在海南考察時指出：“小康不小康，關鍵看老鄉(xiāng)。要大力促進農(nóng)民增加收入，不要平均數(shù)掩蓋了大多數(shù)，要看大多數(shù)農(nóng)民收入水平是否得到提高?！?015年1月，他在人民大會堂同中央黨校第一期縣委書記研修班學員座談交流時又強調(diào)：“扶貧工作要只爭朝夕，絕不能讓貧困地區(qū)群眾掉隊，也不能讓‘平均收入’掩蓋了‘不平均’。”2015年11月，他在中央扶貧開發(fā)工作會議上指出：“到2020年，通過產(chǎn)業(yè)扶持，可以解決3000萬人脫貧；通過轉移就業(yè)，可以解決1000萬人脫貧；通過易地搬遷，可以解決1000萬人脫貧，總計5000萬人左右。還有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，可以通過全部納入低保覆蓋范圍，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧?！睙o論是通過產(chǎn)業(yè)扶持、轉移就業(yè)、易地搬遷脫貧還是實現(xiàn)社保政策兜底脫貧，其目的都是為了提高農(nóng)村貧困人口的收入水平。可見，就當前我國的扶貧工作而言，貧困更多的是一個收入問題，是一個經(jīng)濟問題。

由于農(nóng)村貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平滯后，因此貧困人口收入結構較為單一，收入來源多為在家務農(nóng)。[26]我國農(nóng)村貧困人口的家庭收入主要由工資性收入、經(jīng)營性收入、財產(chǎn)性收入、政策性收入和社會支持性收入（慈善、親屬資助、社會幫扶）五部分組成。農(nóng)村貧困人口的家庭經(jīng)營性收入和工資性收入是極其微薄的，集體土地承包權和個人住宅是他們持有的主要資產(chǎn)，也是個人成本分擔的核心來源。[27]根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》的統(tǒng)計結果顯示，農(nóng)村貧困人口收入水平只相當于農(nóng)村常住居民收入水平的24.4%。從收入結構來看，農(nóng)村貧困人口收入更加依賴農(nóng)業(yè)，農(nóng)村貧困人口收入來源中約四成來自于第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營；與全國農(nóng)村平均水平相比，貧困地區(qū)農(nóng)村居民工資性收入占比低6.9個百分點，財產(chǎn)凈收入低0.9個百分點。[28]一項針對我國草原牧區(qū)貧困人口的調(diào)查顯示，2009年牧區(qū)農(nóng)牧民人均收入4411.39元，僅是全國農(nóng)民人均水平的85.6%和全國城鄉(xiāng)居民人均收入的41.0%。[29]一項針對北京地區(qū)的研究表明，1992－2008年低收入人口平均收入從1650元增加到9929元，年均增長11.9%，高收入人口平均收入從3912元增加到44471元，增長16.4%，而貧困人口人均收入從1508元增加到4559元，年均僅增長7.1%。如果考慮價格因素的影響，2004年、2007年和2008年，低收入人口的人均收入甚至出現(xiàn)了負增長，而同期高收入人口的增長速度均保持在10%以上。[30]可見，無論是東部地區(qū)還是西部地區(qū)，無論是發(fā)達城市還是欠發(fā)達農(nóng)村，貧困人口都面臨著低收入困境。

基于收入視角的貧困，與生理最低需要相聯(lián)系，低于這個需要，人就不能正常成長和生活。因此，收入性貧困一般通過“貧困線”進行衡量，貧困線指特定時空條件下維持人們基本生存所必須消費的最低費用。[31]我國現(xiàn)行的貧困線標準是“2010”標準。按相應年份的價格水平，2015年是2855元。[32]為反映近十年來全球不斷上升的生活成本，2015年10月4日，世界銀行按照購買力平價計算將國際貧困線標準從此前的一人一天1.25美元上調(diào)到1.9美元（2011年購買力平價，PPP）。[33]如果按照世界銀行2015年10月修訂的國際貧困線標準，中國的貧困人口人數(shù)在世界上同樣排名第三，預測顯示2015年世界貧困人口中約有7%居住在中國。[34]國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出以一個國家或地區(qū)居民收入平均水平的1/2或1/3作為這個國家或地區(qū)的貧困線。[35]按照2016年我國農(nóng)村居民人均可支配收入12363元的標準[36]，1/2的標準是6181.5元，1/3的標準是4121元。無論是1/2標準的6181.5元，還是1/3標準的4121元，都比2016年我國3000元左右的貧困線標準高。

（二）支出性貧困

從收入角度研究貧困可以很好地界定屬于絕對貧困的家庭，根據(jù)這種理論構建的城市居民最低生活保障制度也較好地覆蓋了這些絕對貧困群體，保障了他們的最低生活需要。然而，隨著社會的發(fā)展，一部分收入高于最低生活保障線、由于遭遇種種家庭難以承受的剛性支出而陷入貧困的居民卻難以得到制度的保障。[37]也就是說，收入只能反映人類發(fā)展和貧困的一個方面，但不能充分反映收入之外其他維度的貧困狀況，如因病、因學、突發(fā)性事件等導致的支出性貧困。[38]近年來隨著物價的不斷上漲以及醫(yī)療、教育服務成本的上升，一部分貧困家庭的人均收入雖然超過了低保標準，但因家中有必須支出的大額開支（如看病、上學等）致使家庭支出過大，遠遠超出家庭收入的承受能力，實際生活水平仍然處于絕對貧困狀態(tài)。[39]類似這樣的“支出性貧困”的大量增多，已引起了社會的廣泛關注。從實際情況來看，一些“支出性貧困”家庭的生活比“收入性貧困”家庭還要困難。

根據(jù)《2015中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》的統(tǒng)計結果顯示，農(nóng)村貧困人口消費支出水平只相當于全國農(nóng)村常住居民平均水平的30.1%。從消費支出結構看，農(nóng)村貧困人口七成以上的消費支出用于滿足衣食住這些基本的生存需求，用于改善生活質量的其他各項消費支出較少。[40]一項針對黑龍江省農(nóng)村貧困地區(qū)的研究表明：2015年典型貧困戶家庭總支出平均為28170.46元，其中45%用于醫(yī)療支出，23%用于家庭經(jīng)營支出（主要為種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)成本），13%用于教育費用，12%用于日常生活支出，7%用于其他支出（主要為隨禮和子女生活費）；貧困戶家庭總支出大于家庭總收入，家庭收支不均衡，赤字現(xiàn)象普遍。[41]城鄉(xiāng)差異分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村地區(qū)的食品、醫(yī)療、教育支出占比高于城市地區(qū)。家庭消費性支出中，支出性貧困家庭醫(yī)療支出、教育支出和住房支出明顯高于一般性居民家庭，成為導致家庭貧困支出過高的三大關鍵項目。[42]有的“支出性貧困”家庭甚至出現(xiàn)“吃藥擠占吃飯”或“交了學費難買米”的窘?jīng)r。[43]相關研究還顯示，殘疾人家庭人均醫(yī)療康復支出是全國居民醫(yī)療保健支出的1.7倍，是典型的支出性貧困人群。[44]

疾病問題是目前導致貧困的最重要原因之一，也是支出型貧困的主要成因。[45]疾病不僅可以造成一個家庭的收入性貧困，還會造成一種支出性貧困，而最終的負面效應（陷入絕對貧困）是兩種效應的綜合。[46]自2013年習近平總書記提出精準扶貧的戰(zhàn)略思想以來，全黨上下齊心協(xié)力將脫貧攻堅作為一項政治任務來抓，取得了舉世矚目的成就。2013年至2016年4年間，每年農(nóng)村貧困人口減少都超過1000萬人，累計脫貧5564萬人；貧困發(fā)生率從2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7個百分點。[47]但是，根據(jù)國務院扶貧辦于2016年底所進行的“回頭看”數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示，因病致貧、因病返貧戶的占比不僅沒有下降，反而上升到44.1%。與2013年的42.4%相比，增加了近兩個百分點。[48]以上情況都說明，這種因病支出性貧困已成為當前貧困人口脫貧的最大“攔路虎”。如果這種因病帶來的“支出性貧困”沒有被有效遏制，又必然導致病與貧之間的惡性循環(huán)：疾?。С黾哟螅毨Ъ由睿瓱o力醫(yī)治－疾病加重……而這種惡性循環(huán)的最終結果就是“因病滯貧”，即因常年受到疾病的糾纏而只能長期滯留在貧困的境地。[49]

三、對貧困類型劃分進行再認識的政策意義

將貧困類型劃分為收入性貧困和支出性貧困兩種類型，既凸顯了貧困類型劃分的綜合性、動態(tài)性和簡約性，又凸顯了貧困類型劃分的實踐指導意義。這種實踐指導意義就在于在精準扶貧中要有效推進分類扶持的工作機制，就必須以消除收入性貧困和減少支出性貧困為目標進行有針對性的政策調(diào)整。這一點已為許多脫貧村中的非脫貧戶的主導性需求所佐證。

（一）以消除收入性貧困為目標，著力提高農(nóng)村貧困人口的工資性收入和資產(chǎn)性收入

1.著力提高農(nóng)村貧困人口的工資性收入

由于工資性收入是收入差距的主要來源，因此，當前要有效提高農(nóng)村貧困人口的收入水平，就必須制定有利于貧困人口的就業(yè)政策，讓更多的貧困人口參與經(jīng)濟活動。第一，要加強貧困人口的技能培訓。受教育水平、勞動技能以及信息的獲取能力等諸多因素的限制，農(nóng)村貧困人口在獲取工資性收入的機會和能力上均處于劣勢地位。[50]也就是說，農(nóng)村貧困人口的工資性收入與他們的受教育水平、勞動技能以及信息的獲取能力等因素密切相關。這些因素決定著農(nóng)村貧困人口就業(yè)能力的高低。在這些影響因素中，提升農(nóng)村貧困人口的受教育水平，不僅是促進貧困人口掌握脫貧致富本領、阻斷貧困代際傳遞的根本之舉，也是提高他們工資性收入的根本之策。但是，提升農(nóng)村貧困人口的受教育水平，需要長期的“扶智”政策作為支持，短時間內(nèi)效果不明顯。在這些影響因素中，提高農(nóng)村貧困人口就業(yè)能力最直接、見效最快的方法就是提升他們的勞動技能。因此，必須開展技能培訓，提升扶貧對象的就業(yè)能力。一是開展“訂單式”技能培訓。要大力開展勞動力轉移培訓、農(nóng)村實用技術培訓、就業(yè)技能培訓和創(chuàng)業(yè)培訓等專題培訓、實訓。二是鼓勵企業(yè)開展扶貧性就業(yè)培訓。鼓勵園區(qū)企業(yè)優(yōu)先招用扶貧對象，對園區(qū)企業(yè)與新招聘的扶貧對象簽訂勞動合同并開展崗前培訓的，給予企業(yè)相應的培訓補貼。第二，增加公益性工作崗位。一是開發(fā)村組公益性就業(yè)崗位。要抓好公益性崗位的適度開發(fā)和規(guī)范管理，試點開發(fā)社會治安協(xié)管、鄉(xiāng)村道路維護、保潔保綠等村組公益性崗位，促進貧困家庭就業(yè)人員實現(xiàn)就地就近就業(yè)。二是整合現(xiàn)有政府購買公益性崗位。要整合現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)的政府購買公共服務公益性崗位，優(yōu)先安排貧困家庭中符合崗位條件的勞動者在公共衛(wèi)生服務、勞動保障協(xié)管等政府購買公益性崗位就業(yè)。

2.著力提高農(nóng)村貧困人口的資產(chǎn)性收入

2015年11月29日，中共中央、國務院共同出臺的《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》（以下簡稱《決定》）中明確提出了“探索資產(chǎn)收益扶貧”的精準扶貧方略，并指出：“在不改變用途的情況下，財政專項扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶，尤其是喪失勞動能力的貧困戶……支持農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過土地托管、牲畜托養(yǎng)和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權入股等方式，帶動貧困戶增收?！辟Y產(chǎn)收益扶貧是指將自然資源、公共資產(chǎn)（資金）或農(nóng)戶權益資本化或股權化，相關經(jīng)營主體利用這類資產(chǎn)產(chǎn)生經(jīng)濟收益后，貧困村與貧困農(nóng)戶按照股份或特定比例獲得收益的扶貧項目。[51]資產(chǎn)收益扶貧的核心是“股權量化、按股分紅、收益保底”，具體做法是將貧困戶獲得的財政補貼資金、擁有的土地和集體資產(chǎn)等以資產(chǎn)形式投入到企業(yè)、合作社等經(jīng)營性組織，使貧困戶能夠作為股東獲得股息，以增加其財產(chǎn)性收入。[52]由于資產(chǎn)收益扶貧不依賴農(nóng)戶的獨立經(jīng)營能力，因此是扶持失能和弱能貧困人口的一種有效模式。當前，要在吸收和借鑒我國部分地區(qū)資產(chǎn)收益扶貧成功經(jīng)驗的基礎上，不斷創(chuàng)新資產(chǎn)收益扶貧的模式。鼓勵到戶的產(chǎn)業(yè)幫扶資金（尤其是喪失勞動能力的貧困戶的產(chǎn)業(yè)幫扶資金）投入金融、設施農(nóng)業(yè)、工業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等領域，實現(xiàn)資產(chǎn)收益。支持農(nóng)民合作社和其他經(jīng)營主體通過托管貧困戶產(chǎn)業(yè)基地和吸收農(nóng)民土地經(jīng)營權入股等方式帶動貧困戶增收。

（二）以減少支出性貧困為目標，著力提高農(nóng)村社會保障制度的契合度

1.著力增強農(nóng)村醫(yī)療保障制度的銜接性

醫(yī)療保障不僅是我國多層次社會保障制度體系的重要組成部分，而且也是一項托底保障困難群眾基本醫(yī)療權益的制度安排。[53]它是切斷“疾?。С黾哟螅毨Ъ由睿瓱o力醫(yī)治－疾病加重……”這一惡性循環(huán)鏈條的有效手段，是“因病滯貧”這一現(xiàn)實困境的有效化解機制。正因如此，《決定》中明確提出了“開展醫(yī)療保險脫貧”的精準扶貧方略，并指出：“實施健康扶貧工程，保障貧困人口享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，努力防止因病致貧、因病返貧。對貧困人口參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療個人繳費部分由財政給予補貼?！碑斍埃仨毥⑿滦娃r(nóng)村合作醫(yī)療、新農(nóng)合大病保險、農(nóng)村貧困人口重大疾病商業(yè)補充保險、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助四道防線相銜接的農(nóng)村醫(yī)療保障體系，著力解決由“因病滯貧”造成的支出性貧困問題。第一，新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險制度要對農(nóng)村貧困人口實行政策傾斜，門診統(tǒng)籌率先覆蓋所有農(nóng)村貧困地區(qū)。第二，要將農(nóng)村貧困人口全部納入重特大疾病救助范圍，使他們的大病救治得到有效保障。第三，針對農(nóng)村貧困對象設立疾病醫(yī)療商業(yè)補充保險?？砂凑找欢ǖ幕I資標準以政府購買服務的方式為建檔立卡貧困對象購買疾病醫(yī)療商業(yè)補充保險，并實行統(tǒng)一的補償方案。

2.著力創(chuàng)新農(nóng)村社會救助制度

社會救助是指由政府承擔責任，為城鄉(xiāng)貧困家庭提供物質幫助，使這些家庭能夠抵御生存危機、維持基本生活的一種社會保障制度。最低生活保障制度是當前我國最重要的一項社會救助制度。最低生活保障是一種補差型現(xiàn)金救助制度，是政府為無法通過自身努力獲得維持基本生活的足夠經(jīng)濟收入的群眾提供的物質幫助。[54]隨著黨中央和國務院將“實施農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧”列為實施精準扶貧的重要方略以來，大多數(shù)生活特別困難的農(nóng)村人口都已經(jīng)進入低保范圍。然而，由于低保政策規(guī)定只計算家庭收入，不考慮家庭支出，因此導致了一些因病、因學、突發(fā)性事件等原因產(chǎn)生的困難戶難以被低保制度所瞄準。有些家庭收入雖好于低保家庭，但偶然遇到的病災打擊會造成較大甚至巨大的家庭開支，繼而陷入生活困境。[55]這說明社會救助的核定標準需要進一步考慮考察家庭的收支平衡狀況，特別是要充分考慮不同類型困難群眾的基本需求及其家庭剛性支出。[39]因此，當前必須綜合考慮收入、支出兩方面的貧困，強調(diào)基本生活救助對收入性貧困的兜底作用及專項救助對支出性貧困的“彌補短板”作用。[56]要構建收入性貧困與支出性貧困相結合的識別系統(tǒng)，創(chuàng)新農(nóng)村貧困人口的社會救助體系。第一，構建由低保以及其他生活救助制度組成的收入性貧困救助體系。收入性貧困救助體系以低保線為貧困識別指標，面向低保線以下的貧困人口。第二，構建由專項救助制度組成的支出性貧困救助體系。支出性貧困救助體系以各種必要支出為貧困識別指標，面向低保線以上的貧困人口。

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［責任編校：陽玉平］

D632.1；F323.89

A

1002－3240（2017）06－0008－07

2017-04-22

江西省自然科學基金項目：“江西省精準扶貧資源配置的‘內(nèi)卷化’困境、矯正機制設計及政策調(diào)整研究”，項目編號20171BAA208024；江西全面建成小康社會決策支持協(xié)同創(chuàng)新中心2016年招標重點項目：“江西省國定貧困縣脫貧摘帽的對策研究”，項目編號：XKZXZD20171002

陳成文（1966－），湖南隆回人，江西財經(jīng)大學首席教授、博士生導師，主要從事公共政策與社會治理研究。