劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金“山東模式”淺析

畢 菡

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金“山東模式”淺析

畢 菡

在劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的探索中，山東敢為天下先，創(chuàng)造了“山東模式”。這一舉措對(duì)于省級(jí)社會(huì)保障事業(yè)和國(guó)企改革都具有十分重要的意義。從2015年5月山東省劃撥首批省屬企業(yè)30%的國(guó)有資本至省社保基金理事會(huì)，距今已有兩年多時(shí)間，其間在完善省屬?lài)?guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)管理劃轉(zhuǎn)股權(quán)、實(shí)現(xiàn)社保基金保值增值等方面面臨諸多困難，通過(guò)實(shí)踐摸索出了一系列解決辦法，對(duì)推動(dòng)全國(guó)層面的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)具有一定的標(biāo)本價(jià)值。

國(guó)有資本；社保基金；山東模式

一、引言

在中國(guó)社會(huì)老齡化程度日益加深、社會(huì)保障基金面臨收支不平衡嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的時(shí)代背景下，對(duì)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金的探討一直備受關(guān)注。從上世紀(jì)90年代初提出這一政策建議，到2003年黨的十六屆三中全會(huì)提出要“采取多種方式包括依法劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金”，再到十八屆三中全會(huì)明確提出“劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金”，政策層面漸趨明朗，但實(shí)踐中仍長(zhǎng)期停留在國(guó)有股減轉(zhuǎn)持充實(shí)全國(guó)社會(huì)保障基金上。2015年5月18日，山東率先劃撥山東能源集團(tuán)、山東鹽業(yè)集團(tuán)和山東機(jī)場(chǎng)3戶(hù)企業(yè)30%國(guó)有資本至省社保基金理事會(huì)，開(kāi)啟了國(guó)資劃撥社保的序幕。緊接著，遼寧等地也開(kāi)始了各自的實(shí)踐摸索。

二、山東劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社保基金意義重大

劃轉(zhuǎn)本身具有多重意義。

其一是促進(jìn)省屬?lài)?guó)有企業(yè)法人治理機(jī)制更趨完善。劃轉(zhuǎn)前，山東省管一級(jí)企業(yè)均為100%國(guó)有，由省國(guó)資委或者省級(jí)財(cái)政部門(mén)等代為行使股東職責(zé)，無(wú)法建立股東（大）會(huì)，在完善現(xiàn)代企業(yè)制度、規(guī)范公司治理上先天不足。而隨著30%的國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)至山東省社保基金理事會(huì)后，省管企業(yè)有了新股東，具備了設(shè)立股東（大）會(huì)的基本條件；而且省社保基金理事會(huì)是單純基于股權(quán)關(guān)系的股東，依據(jù)公司法履行股東權(quán)責(zé)，沒(méi)有國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理職能；社保基金與劃轉(zhuǎn)企業(yè)一榮俱榮一損俱損，因?yàn)樯绫；鸢凑臻L(zhǎng)期股權(quán)投資權(quán)益法核算劃轉(zhuǎn)股權(quán)，企業(yè)的盈虧直接影響社保基金的運(yùn)營(yíng)績(jī)效，社保基金有先天動(dòng)力督促企業(yè)提高效益、控制風(fēng)險(xiǎn)。

劃轉(zhuǎn)的意義之二是迅速擴(kuò)大了社會(huì)保障基金規(guī)模，為社會(huì)保障基金提供了有力補(bǔ)充。山東社保基金劃轉(zhuǎn)股權(quán)形成的基金權(quán)益，至2016年末規(guī)模已超過(guò)800億元。山東省社保基金理事會(huì)根據(jù)省政府的指令，遵循市場(chǎng)化原則管理運(yùn)營(yíng)股權(quán)，通過(guò)股份分紅、股權(quán)變現(xiàn)增加社會(huì)保障基金資金儲(chǔ)備，通過(guò)對(duì)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的增減持優(yōu)化社會(huì)保障基金的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，做大基金權(quán)益規(guī)模，增強(qiáng)社會(huì)保障能力。

三、“山東模式”面臨的問(wèn)題

劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社保基金在實(shí)踐中面臨不少問(wèn)題。

首先，如果國(guó)資劃轉(zhuǎn)和處置采取“一刀切”，可能引起公眾對(duì)國(guó)有企業(yè)控制權(quán)稀釋和國(guó)有資產(chǎn)流失的誤解，造成社會(huì)恐慌。另外，劃轉(zhuǎn)多少合適？目前山東的30%已是實(shí)踐中的最高比例，仍不足1/3，在全資國(guó)企中不會(huì)導(dǎo)致企業(yè)控制權(quán)轉(zhuǎn)移，但對(duì)于混合所有制企業(yè)而言，引起控制權(quán)轉(zhuǎn)移所需的比例可能更低。而企業(yè)的股權(quán)結(jié)構(gòu)隨著混改、增發(fā)股票等動(dòng)態(tài)變化，保持國(guó)有企業(yè)控制權(quán)不轉(zhuǎn)移，除了限制劃轉(zhuǎn)比例，還需要通過(guò)其他安排來(lái)達(dá)成。

其次，社保基金難以獲得與劃轉(zhuǎn)股權(quán)相匹配的股東權(quán)利，社保基金持有劃轉(zhuǎn)股權(quán)的股權(quán)分紅權(quán)和處置收入權(quán)缺乏相匹配的法律規(guī)范，在現(xiàn)有國(guó)有股權(quán)管理辦法中無(wú)法得到充分保障。類(lèi)比全國(guó)社保基金，《經(jīng)濟(jì)》記者曾報(bào)道過(guò)中國(guó)鋁業(yè)的案例。中國(guó)鋁業(yè)按規(guī)定將10%的股份劃撥給了全國(guó)社保基金，但社保基金始終沒(méi)有參與公司的決策制定，當(dāng)雙方就國(guó)有資產(chǎn)控制力產(chǎn)生沖突時(shí)，“通常是社保基金讓步”。

再次，社保基金運(yùn)營(yíng)績(jī)效評(píng)估困難。對(duì)于山東社保基金而言，劃轉(zhuǎn)股權(quán)構(gòu)成基金權(quán)益的九成以上，因此評(píng)價(jià)社保基金運(yùn)營(yíng)績(jī)效就是評(píng)價(jià)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的運(yùn)營(yíng)管理績(jī)效，實(shí)現(xiàn)社保基金的保值增值主要就是實(shí)現(xiàn)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的保值增值。但實(shí)際上社保基金對(duì)劃轉(zhuǎn)股權(quán)的影響力有限，社保基金的經(jīng)營(yíng)績(jī)效較為被動(dòng)地受到劃轉(zhuǎn)股權(quán)經(jīng)營(yíng)績(jī)效的影響，這給社保基金經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)帶來(lái)困難。

最后，是社保基金的變現(xiàn)問(wèn)題。因?yàn)閯澽D(zhuǎn)股權(quán)的處置涉及國(guó)有資產(chǎn)的處置，需要省政府、國(guó)資委等部門(mén)審批，而且往往需要在混改、引入戰(zhàn)略投資者等前提下才可退出，劃轉(zhuǎn)股權(quán)的變現(xiàn)性較差，變現(xiàn)能力也處于未知狀態(tài)，制約了社保基金的投資運(yùn)作空間。

四、“山東模式”的應(yīng)對(duì)思路和建議

盡管面臨諸多困難，但山東省社保基金理事會(huì)以改革者的姿態(tài)不斷摸索、砥礪前行，在推動(dòng)國(guó)企改革和基金保值增值上取得了卓有成效的進(jìn)展。一是推動(dòng)完善企業(yè)法人治理。與山東省國(guó)資委等股東聯(lián)合修訂完善制度，落實(shí)股東會(huì)職責(zé)事項(xiàng)；向劃轉(zhuǎn)股權(quán)企業(yè)選派股權(quán)董事，作為社保基金的股權(quán)代表，在董事會(huì)中履行職權(quán)，規(guī)范董事會(huì)運(yùn)行；建立“兩函”制度，通過(guò)向企業(yè)發(fā)出管理建議函和風(fēng)險(xiǎn)提示函督促企業(yè)規(guī)范運(yùn)行。二是全面掌握劃轉(zhuǎn)股權(quán)情況。全面調(diào)研劃轉(zhuǎn)股權(quán)企業(yè)，了解企業(yè)業(yè)務(wù)板塊分布、經(jīng)營(yíng)狀況、財(cái)務(wù)情況等，摸清家底，為管理運(yùn)營(yíng)股權(quán)打基礎(chǔ)。三是拓展籌資投資渠道，遵循安全性、流動(dòng)性、收益性的原則，將財(cái)政撥款和其他方式籌集的資金用于投資項(xiàng)目。四是探索社保基金評(píng)估評(píng)價(jià)，確定了基金保值增值率這個(gè)核心，參照國(guó)務(wù)院國(guó)資委企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，按照劃轉(zhuǎn)企業(yè)對(duì)社保基金的貢獻(xiàn)進(jìn)行排名分析。

雖然“山東模式”邁出了關(guān)鍵的一步，但做大做強(qiáng)社保基金還亟須配套政策的支持，如關(guān)于劃轉(zhuǎn)股權(quán)性質(zhì)和劃轉(zhuǎn)股權(quán)處置性質(zhì)界定的政策、國(guó)有股權(quán)分紅政策、稅收優(yōu)惠政策等，以對(duì)省級(jí)社會(huì)保障基金的性質(zhì)和定位等進(jìn)行規(guī)范。

五、結(jié)語(yǔ)

山東劃轉(zhuǎn)省屬企業(yè)30%國(guó)有資本補(bǔ)充省社保基金，對(duì)于充實(shí)社會(huì)保障基金的探索意義重大，是做強(qiáng)做大社會(huì)保障基金和深化國(guó)有企業(yè)改革的重要試驗(yàn)田。山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)在推動(dòng)國(guó)有企業(yè)改革和管理運(yùn)營(yíng)劃轉(zhuǎn)股權(quán)中的探索，也具有開(kāi)創(chuàng)意義。“山東模式”在探索中遇到的困難和問(wèn)題以及應(yīng)對(duì)舉措，對(duì)于其他省市甚至全國(guó)層面的探索都具有一定的借鑒和參考價(jià)值。

①崔開(kāi)昌 丁金宏：《劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本充實(shí)社會(huì)保障基金問(wèn)題探究》[J]，《中國(guó)特色社會(huì)主義研究》，2016年第5期

②國(guó)家發(fā)改委經(jīng)濟(jì)研究所課題組：《以充實(shí)社保基金為重點(diǎn)統(tǒng)籌國(guó)有企業(yè)改革》[J]，《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2012年第43期

③劉安長(zhǎng)：《國(guó)有資本收益向社會(huì)保障基金配置的合理性與科學(xué)性研究》[J]，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》，2016年第9期

④陳怡璇：《山東三成國(guó)資劃轉(zhuǎn)社保》[J]，《上海國(guó)資》，2015年第5期

畢菡，山東省社會(huì)保障基金理事會(huì)，會(huì)計(jì)師，管理學(xué)碩士。研究方向：基金財(cái)務(wù)管理。