美國地方政府改革模式回顧：緣起、經驗與啟示

丁揚揚

[摘 要]兩次世界大戰和大蕭條時期的經濟破壞為美國的社會治理帶來了巨大的改變，在地方政府治理層面也產生了許多新問題和新情況，美國地方政府遭遇了前所未有的治理困境，為此美國政府探索了多種改革模式。本文就以此為背景，探討美國地方政府改革模式的緣起和經驗、美國地方政府的改革經驗對我國現階段行政體制改革方面特別是地方政府改革方面的借鑒意義，并取其精華，去其糟粕，探索出一條適合我國國情的中國特色地方政府改革路徑。

[關鍵詞]美國；地方政府；改革實踐

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.133

[中圖分類號]D771.2 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 美國地方政府概述

由于受到美國多中心、分散化以及扁平化公共權力結構特點的影響，其地方政府的概念和我國地方政府之間存在著很大的差異。在美國，地方政府是指除了聯邦政府和州政府以外的所有政府類型，地方政府之間，地方政府與州政府、聯邦政府之間均沒有行政隸屬關系，實行自主治理。地方政府與行政區劃不一一對應，存在跨政區的地方政府。

美國地方政府按照類型可以劃分為縣政府、自治市以及鄉鎮三級，其中縣政府也稱為郡，是在州政府領導下的下級行政機關，負責處理相關州政府安排的相關事宜，根據地區的具體實際情況有針對性地開展工作；美國的自治市和我國的自治區有很大的相似之處，都是在中央領導下的一個城市或地區的人民為了自我治理而建立的政治實體；在美國還有一些地方的最基本的地方行政單位是鎮或鄉鎮，這一行政單位被授予了比較廣泛的行政權力，例如新澤西、賓夕法尼亞以及在密歇根、紐約和威斯康星的部分地區等。

2 美國地方政府改革歷程回顧

美國地方政府經歷的歷次改革也是圍繞這兩個問題展開的，一方面是地方政府的組織結構構成方面，也就是地方政府如何構建自身的行政單位和部門，從而發揮組織機構的最大功效；另一方面是地方政府部門的職能權限問題，也就是地方政府應該擁有何種權力來保證最有效的治理。

2.1 美國新政時期

這一時期美國地方政府的改革主要體現在設立大量的專區政府，也就是在縣、自治市以及鄉鎮這三級地方的行政管理體制之外另行成立專區。地方專區政府主要是為了實現某一種單一的行政職能而組建和成立的，例如公共衛生、基礎設施以及環境治理等方面。這一時期美國地方政府改革的另一項重大措施是公共管理局的成立，公共管理局通常被稱為政府的“第四個”部門或者“公務部門”。

2.2 二戰后初期

在經歷第二次世界大戰之后，美國聯邦政府面臨著十分嚴峻的政治、經濟和社會形勢，同時在地方政府的治理層面也遭遇了前所未有的困境。為了解決這一問題，杜魯門政府提出了“公平施政”，以整頓地方政府部門。杜魯門通過對美國地方政府的改革，使二戰后的美國迅速由戰時狀態轉為和平狀態，并為美國經濟發展創造了良好的社會治理環境。

2.3 20世紀60年代至70年代

20世紀60年代至70年代是美國政治、經濟和社會等各個方面發展都比較迅速的時期，同時在美國地方政府的治理環境上也發生了諸多的變化，為了更好地適應這一治理環境的變遷，美國對地方政府也進行了諸多改革，其中一個主要的方面就是轉移行政職能給非營利組織，也就是授權給非營利組織，并讓這些機構完成政府部門的相關行政職能，在此基礎上，非營利組織成為美國地方政府重要的合作伙伴。

2.4 新公共管理運動時期

20世紀70年代的石油危機導致許多西方國家被迫進行大規模的政治改革，以分權化、市場化、民營化、合作化為重要特征的美國的地方政府改革、引領了這一時期的新公共管理運動（New Public Management）。在這一改革運動的背景下，地方政府間的關系得到重新調整，而這種調整正是為了適應或迎合政府治理環境變化的需要。

2.5 “重塑政府”運動時期

“重塑政府”運動的改革首先在美國的州和地方政府一級開展，其改革內容主要涉及政府規制、人事制度、組織機構、政府角色以及行政權力等多個方面。在這場改革運用的作用下，美國地方政府職能有了很大程度的變化，這主要體現在以下幾個方面：一是地方政府職能下移，也就是相關的政府職能轉移給了下級政府部門進行執行和承擔；二是職能外移，也就是通過市場化的手段將行政職能授予給某一企業進行執行；三是政府職能內移，也就是允許地方政府各個部門之間競爭承擔某一職能或某一項工作；四是把有些職能推向社會，由社會組織承擔。

3 美國地方政府改革的四種浪潮

美國學者保羅·C·萊特在《The Tides of Reform Revisited：Patterns in Making Government Work，1945-2002》中認為美國地方政府改革主要經歷了四種浪潮，這四種浪潮對美國地方政府提高自身行政效率起到了十分重要的作用和意義。第一種浪潮是利用科學的方法和原理提高地方政府部門的行政效率；第二種浪潮是以節約和誠信為核心，建立節約型政府和誠信政府，從而節約政府行政成本，提高政府部門的行政效率；第三種是關注政府部門的工作成果和產出，并以此衡量政府部門的行政績效；第四種是建立民主政府和陽光政府，讓廣大民眾真正地參與到政府部門的治理過程中，及時了解政府部門的各種政策和措施。這四種浪潮貫穿了美國整個地方政府的改革歷程之中，共同推動了美國地方政府的改革。

4 美國地方政府改革的動因

4.1 外部環境和內部問題共同倒逼美國地方政府改革

在歷次美國地方政府改革歷程中，外部的治理環境以及內部政府危機可以說是推動其改革的直接動因。從外部的治理環境上說，在全球化、信息化以及傳統行政模式失靈的背景下，美國地方政府治理模式也日益顯示出與后工業社會的不相適應，這些外部環境為美國地方政府的改革提供了一個大的背景。從美國地方政府內部治理危機上說，財政危機、政府機構日趨膨脹、官僚主義盛行、公共行政效率低下、公共服務質量下降和政府干預經濟不力，導致公民對政府的不滿情緒日益增長，為了應對挑戰，美國開展了地方政府改革運動。

4.2 “效率失靈”的窘境是美國地方政府改革的重要原因

隨著美國地方政府治理環境的不斷變遷，美國地方政府傳統的治理方式和治理模式已經不符合時代發展的要求，面臨著嚴峻“效率失靈”的窘境，這主要表現為以下幾個方面：一是隨著經濟社會的不斷發展，人們對公共物品和公共服務的要求也在不斷提高，但政府部門并不能滿足人民多樣化的需求；二是地方政府各個部門之間各自為戰，且不能有效地進行合作，造成了整體公共問題治理效率低下的問題；三是在縱向權力分配上，地方政府自治權限不足，不能有針對性地解決本地區的具體問題；四是地方政府依然采取傳統的管理方式和管理方法，遵循傳統的行政效率觀和官僚主義的陳規陋習，造成地方政府的治理滯后于時代的發展。

4.3 順應時代發展的要求是美國地方政府改革的時代動因

從美國歷次地方政府的改革進程中可以看出，其改革都是為了順應時代發展而采取的措施，積極順應信息化、市場化以及民主化的發展方向。例如為了順應信息時代發展的需求，美國各個地方政府部門積極建立自身的電子政務系統，并加大各個部門以及各個區域之間的聯系，建立電子信息服務系統；同時積極引入市場機制，利用市場機制打破傳統僵化的政府管制，提高政府效能；同時為了適應民主化的發展需求，社會中間組織迅速發展，從而完善了地方政府管理方式和管理內容，提高了地方政府部門的管理效率。

4.4 分權化改革浪潮的沖擊是美國地方政府改革的間接動因

20世紀30年代，美國聯邦政府實行聯邦政府集權的管理模式，但隨著美國各級社會治理環境的不斷變遷，這一治理模式的弊端也日益顯露出來，其最大的弊端是破壞了地方政府提取財政資源的根基，削弱了地方政府的自我“造血”功能，使地方政府嚴重依賴聯邦政府的財政補助。同時在分權化改革浪潮的沖擊下，美國各個地方政府分權化治理的呼聲也越來越高，同時美國也具備了分權化改革的基本條件，例如美國各個地方政府行政能力的提高，地方政府之間聯系的日益密切等都為美國地方政府的改革提供了重要的條件，而這些條件與20世紀70年代以來的美國聯邦政府巨大財政赤字、信息時代的要求等因素結合在一起，政府間分權便被提上了日程。

5 美國地方政府改革經驗對我國地方政府改革的啟示

5.1 引入市場化、民營化和企業化的地方政府改革機制

從美國歷次地方政府改革的歷程可以得知，其在具體的管理方法上十分重視對市場化、民營化以及企業化方法的運用，這些措施也在很大程度上對我國地方政府的改革具有啟示性的借鑒意義。現階段受到市場經濟和全球化浪潮的驅動，我國政府部門提供公共服務的市場化、民營化和企業化趨勢已經初步顯現出來，但是從整體上說，這些具體性的管理方法并不能得到大范圍的傳播，且一些已經對這些方法進行運用的地方政府，由于運用不當造成了收效甚微、步履維艱等情況，不能滿足我國人民群眾日益增長的公共服務需求。在這種情況下，一方面，我國要借鑒西方國家特別是美國地方政府在民營化以及市場化方面的改革經驗，另一方面，我國要進行頂層設計，并在此基礎上，各個地方政府部門要結合本地區、本部門的具體實際情況，真正地探索出一條符合我國地方政府市場化、民營化、企業化的改革道路。

5.2 地方政府部門要轉變政府職能，適應時代發展的要求

美國地方政府歷次改革的一個重要的特點是順應了時代的發展要求，積極地引入新的管理方法和管理模式，切實地提高政府部門的行政效率，滿足人們對公共服務個性化以及多元化的需求。因此，我國地方政府部門在進行改革的過程中，一方面要準確定位地方政府的職能，除了地方政府職能包括的政策調控、社會保障、政務管理的三大類社會職能，地方政府還應將其他的具體社會事務，逐步移交給各類社會組織去管理，政府不再統攬社會事務；另一方面要明確界定地方政府的作用范圍；再者認真調整好地方政府與市場、企業、社會及公民的關系，切實做到還權于市場、企業、社會和公民；最后要認真做好地方政府現有職能的分解工作。

5.3 堅持地方自治制度，保證地方政府的自主權

美國地方政府部門改革過程中的一個最具特色的措施就是地方自治，也就是充分授予地方政府部門相關職權，讓地方政府根據本地區、本部門的具體實際情況開展工作，有針對性地處理問題和解決問題。我國地方政府在改革過程中要堅定不移地堅持地方自治制度，中央政府部門要處理好與地方之間的集權、分權問題，需要中央政府集權的方面要堅決實行集權，對于一些屬于地方政府自己管轄的事務要充分地授權給地方政府，讓地方政府在解決地方性問題的過程中具有自主權。

5.4 借鑒“新公共管理”理念，推進我國地方政府體制改革

新公共管理理論是近年來美國興起的一種新的管理理論和管理模式，在指導美國地方政府改革方面發揮著十分重要的作用，我國也需要有針對性地運用這種管理理論推進我國地方政府體制的改革。現階段，我國地方政府部門普遍存在著體制僵化、管理粗放以及觀念滯后等各種問題，因此，在具體的改革過程中我國要強化地方政府的科學行政觀念，建立科學的績效評估體制，同時強化各地地方政府官員的效率意識和服務意識，通過優化內部結構、健全規章制度、落實責任義務等方面的努力，切實遏制地方政府管理活動的浪費和腐敗現象，有效降低地方行政成本，在促進其職能轉變的基礎上實現廉潔、高效。

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