成都市新型農村基層治理實踐的研究與思考

鄧倩

[摘 要]經過改革開放30多年的發展，我國的農村發生了很大的變化，同時也對農村基層治理現代化提出了許多新挑戰、新要求。而成都市作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，自2003年以來，經過十多年的發展和實踐檢驗，探索構建了新型農村基層治理機制，為其他地區新型農村基層治理機制的構建提供了寶貴的經驗。基于此，本文對成都市新型農村基層治理的實踐展開了研究。

[關鍵詞]新型農村；基層治理；成都市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.127

[中圖分類號]D422.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 成都構建新型農村基層治理機制的實踐探索

成都實踐聚焦鞏固基層黨組織領導核心地位的目標，以“還權、賦能、歸位”為著力點，創新基層黨組織領導方式，健全社會協同治理機制，激活社會各治理主體力量，著力實現經濟發展、城鄉建設、基層治理和利益分配四個方式的轉變，形成了“一核多元、合作共治”的新型城鄉基層治理新格局。

1.1 創新設立村民議事會制度，推動村級決策權與執行權分離

通過成立村民議事會，對村民自治的決策、執行和監督權進行合理安排。一是夯實民意基礎。在全體村民中直接選舉產生村民小組議事會成員，再從小組議事會成員中選舉產生村民議事會成員。二是突出代表性。采取結構席位制，保證各村民小組至少2名議事會成員。三是強化公信力。為避免議事會成為“干部會”，制定了議事會成員中村干部不得超過1/2的相關規定。四是注重深入聯系群眾。在工作中，每一個議事會成員均安排固定聯系10戶群眾。五是嚴格監督管理。組建5～7人的村務監督委員會，委員在議事會成員中選舉產生，擔任監督委員會主任的須是黨員議事會成員。

1.2 科學調整自治組織職能定位，推進經濟職能與社會職能分離

建立村級事項準入制度，制訂基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協助政府工作主要事項清單、可購買服務事項清單和村工作負面事項清單。明確村民議事會職能，使其作為常設議事決策機構，在村黨組織領導下，在村民（代表）會議授權范圍內，研究決定經濟社會發展項目、村級社會管理和公共服務項目、財務收支項目等事項，對村委會執行情況進行監督。

1.3 培育引導社會組織參與村級治理，完善公共服務體系

堅持培育發展和監督管理并重，深化社會組織服務管理體制改革，引導社會組織主動作為，參與決策、咨詢，開展社會服務、社會救助等公益活動，在發揮作用中提升社會影響力。建立發展基金會，加大政策支持力度，每年給予符合評定條件的社會組織一定的資金支持。建立政府購買社會組織服務制度，促進公共服務供給主體多元化。

1.4 改進黨組織領導方式，強化黨組織的領導核心地位

改進黨組織領導方式，強化黨組織的領導核心地位的具體措施包括以下幾個方面：①村民議事會召集人由村黨組織書記擔任；

②由村黨組織負責議事會議題的審查；③重大議題、建議、方案由村黨組織召開黨員大會充分討論，再交由議事會表決實施；④積極鼓勵黨員參加議事會成員選舉，充分發揮好議事會中黨員的帶頭作用，對黨員議事會成員的監督、表決等權力進行嚴格規定；⑤大力實施黨員培養計劃，把議事會成員中的非黨員作為重點培養對象，每年將工作積極認真、帶頭致富能力強、群眾基礎扎實的優秀分子發展進入黨組織。

2 成都構建新型農村基層治理機制的成效

成都市在基層治理中探索建立的“一核多元、合作共治”工作機制，搭建起了廣大群眾與基層組織雙向溝通、常態協商的制度載體，有效發揮了基層黨組織的政治引領和服務功能，得到了廣大群眾的大力支持和普遍認可。

2.1 延伸和強化了村民自治功能

通過創設議事會制度，注重從組織結構和人員代表性上保障基層群眾參與的公開性、民主性，議事會成員扮演了議事決策主體和基層事務具體參與者的雙重角色，使過去村級事務由少數人說了算轉變為群眾代表集體協商，調動了群眾參與村級事務的熱情，形成了“大家事我關心、集體事我參與”的良好氛圍。

2.2 有效促進了基層矛盾化解

村民議事會搭建起了運用民主協商調解農村矛盾的制度性平臺。改革發展中，很多從政策層面、以指令方式難以解決的問題、難以化解的矛盾，甚至許多長期困擾的遺留問題和鎮村干部難斷的“家務事”，都在議事會這一平臺上，通過協商達成了諒解和一致，實現了“小事不出組、大事不出村”。

2.3 提高了群眾參與度

建立新型治理機制后，村組議事會成員既是議事決策的主體，又是農村各項事務的具體參與者，有著廣泛的代表性和較強的公信力。由他們組成的議事會議事決策，改變了村級事務由村“兩委”說了算的狀況，也提高了決策的執行效率。

2.4 鞏固了村黨組織的領導核心地位

成都的新型農村基層治理機制，明確了黨組織的領導方式從全能型向核心型、管理型向服務型、包辦型向引導型轉變，建立了村黨組織領導方式轉變的制度性約束，成功實現了村級黨組織對村民自治的科學化、民主化和法制化的領導。

3 成都構建新型農村基層治理機制的問題

在充分肯定成都經驗的同時，人們怎樣才能使新型農村基層治理機制這一新興事物更具有生命力和可復制性，經過實踐檢驗找到目前存在的問題及原因，并進行更深層次的思考，使這一機制不斷充實完善，更加系統規范。

3.1 權力邊界界定問題

在新形勢下，構建新型農村基層治理機制需要進一步理順治理主體之間的關系，需要對幾類關系主體進行權力邊界的界定，具體來說，其包括黨組織和議事會的權力界定、村民（代表）會議和議事會的權力界定、村委會和議事會的權力界定、集體經濟組織與議事會的權力界定。

3.2 激勵機制缺失的問題

村民議事會是在土地確權、災后重建的背景下誕生的，群眾選舉議事會成員最初參與議事的積極性是因為與自身利益息息相關，但要保持這種積極性有效、持續發揮，需要建立相應的激勵機制，但現在村民議事會的成員參與議事，沒有報酬保障。

3.3 村民政治參與問題

部分村民民主自治意識淡薄，民主政治觀念薄弱影響了村民自治。當前廣大農民的文化素質普遍偏低，民主意識和自治觀念不強，再加上外出務工人員偏多等原因，村務參與度相對來說仍然較低，不均衡的參與、非制度化參與時有發生。

3.4 村“兩委”關系不協調的問題

當前村委會沒有擺脫與鄉鎮政府的行政隸屬關系，實際仍受鄉鎮政府的領導。《村民組織法》雖然規定了鄉鎮政府與村委會二者之間是指導與被指導的關系，但這種規定是非常粗略和原則化的，既沒有明確規定“指導、支持和幫助”的內容、方式和方法，也沒有明確規定“協助”的范圍和方式。

4 完善新型農村基層治理機制的路徑

根據成都市實行新型農村基層治理機制的實際情況，要想治理體系和治理能力現代化的目標，重點是要加強黨的領導、提升自治能力；整合社會資源、強化合作共治；深化完善“一核多元、合作共治”治理機制，以提高村級基層治理的實效。

4.1 合理確定邊界，完善村級自治機制

以提升村級自治組織服務管理能力為核心，進一步強化村民議事會制度，明晰各治理主體的職責和邊界，構建各類治理主體權責清晰、合作有序的新型合作關系。合理確定黨組織和議事會的權力邊界、界定村民（代表）大會和議事會的權力邊界、黨組織和村委會的權力邊界。

4.2 強化村務監督

村務監督委員會在村級黨組織領導下，依法依規開展監督評議并定期向村級黨組織和村民（代表）會議報告工作。進一步規范監督內容、權限和程序，建立村務監督委員會對村“兩委”成員、議事會成員、村集體經濟組織管理成員和其他村務管理人員的評議制度。

4.3 發展新型農村經濟組織

在發展新型集體經濟組織上，結合農村產權制度改革，在清產核資、明晰產權的基礎上，組建集體資產管理機構，即在村里成立農業合作聯合社，組里成立農業合作社，受集體經濟組織成員委托，管理經營本組織集體資產，實現保值、增值，維護全體集體經濟組織成員的合法權益。“因村制宜”，組建不同類型的集體資產經營組織，其主要包括股份經濟合作社和農民專業合作社。

4.4 推進農村基層依法治理體系建設

深化農村基層組織依法治理，發揮村規民約的積極作用，推進農村社會治理制度化、法治化、規范化。提升基層依法行政的能力，推進“民主法治村”建設，完善農村矛盾調處機制，構建鼓勵村民政治參與制度，必須對村民政治訴求的表達渠道、政治訴求的溝通渠道、政治訴求的實現渠道等進行制度性的規定，并實現制度之間的有機結合，形成機制。

4.5 完善社會組織協同共治機制

以增強社會組織自我發展能力為重點，提升社會組織協同治理水平，彌補政府和自治組織在村級基層治理中的缺位。強化農村社會組織“孵化”工作，推進政府購買社會組織服務，深化“三社互動”機制，以村民需求為導向、社會組織為載體、專業社工人才為支撐，開展服務性、公益性、互助性的社區服務，實現村、社會組織、社工的“三社”聯動。建立健全群團組織與社會組織協同機制，培育以黨員為骨干的志愿者隊伍，廣泛動員黨政機關、企事業單位、各類社會組織和村民參加農村社區志愿服務。