理性官僚制與中國的行政改革

李振豫

[摘 要]官僚制在政府組織運行過程中發揮過重要的作用，但是隨著時代的發展，官僚制的弊端逐漸顯現出來，改革官僚制已成為各個國家行政改革的主要目標。然而對我國來說，官僚制仍處于發展不足、規范制度體系未建立的階段，因此，我國行政改革的任務是如何在官僚制發展不充分的情況下，吸收官僚制的優點，同時排除其不足之處，建立符合我國國情的理性官僚制。

[關鍵詞]官僚制；行政改革；批判

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.122

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

1 官僚制概述

官僚制是建立在合理—合法性權威的基礎之上的一種理想化的組織形式，它是效率、理性和專業化的代名詞。具體而言，它有以下幾個特征。第一，明確清晰的專業分工。以組織法規的形式嚴格明確每一個崗位、每一個成員的權利、義務和職責范圍，進行專業化的管理。第二，權力按照組織結構從上至下分配，權力高度集中，下級依附上級。第三，制定明確的規章制度，并嚴格照章辦事。組織中的權力和行為規范全部由規章制度確定，任何人都不能違背。第四，建立正規的檔案管理制度。在實行官僚制的組織中，一切重要的命令和決策都必須以正式的文件下達，并保留在檔案中。第五，管理的非人格化。在組織中只存在著公務關系，組織人員在業務過程中應當排除私人感情，保障工作效率。官僚制是工業文明發展的結果，同時它又反過來促進工業文明的進步，在官僚制提出后，這種組織形式得到了極大的發展，有力地推動了資本主義社會和經濟的進步。

2 官僚制的批評和困境

20世紀70年代后，科學技術革命極大地推動了人類社會的進步，官僚制所賴以依存的政治、經濟、“社會土壤”發生了巨大的改變，已經無法適應后工業社會或者說是信息社會的要求，官僚制的弊端逐漸顯現出來。從總體上看，對官僚制的批評可以概括為理論和實踐兩個層面。

在理論層面，官僚制的批評主要面臨以下三個方面的困境。第一，官僚制對人性的壓抑。官僚制強調服從上級，嚴格按照規章辦事，在組織運行中摒棄個人感情，而這些非人格化的管理本身是與尊重人性相違背的、也是不可能的。人在官僚組織中成為了被動的機器，只會被動做出反應，喪失了積極主動和創新探索的精神。官僚體制對理性、效率追求而形成的層級機構和集權體制必然和人性的發展之間產生矛盾。第二，官僚制與效率的矛盾。官僚制通過專業化、層級化、非人格化等措施實現了效率，但是在強調獨立、靈活、創新的信息化社會，其必然會成為組織效率低下的根源。首先，官僚制強調專業分工，但是隨著公共事務日益增多，通過不斷增加專業單位來面對新問題，必然會導致組織結構臃腫，進而損害效率。其次，官僚制主張遵守規章制度，在外部環境單一，民眾需求簡單的時代能夠避免官員感情用事，但是現代社會明顯不適應反復變化的新環境、解決出現的各種新問題。最后，官僚制的層級權力結構阻礙了信息的傳遞，也影響了組織的效率。第三，官僚制與民主的矛盾。官僚制追求效率，強調效率第一，容易忽視社會公共利益，而對政府而言，必須考慮公平、正義、社會福利等因素。而且，官僚制金字塔形的權力結構要求下級對上級絕對服從，主張專家治國，將普通民眾排除在外，不符合民主行政的理念。最后，官僚制的集權特征往往形成特殊的利益群體，以公益之名追求自身群體的利益，危害了社會公共利益。

在實踐層面，官僚制面對的批評主要來自20世紀末各國的新公共管理改革運動。具體來說主要體現在以下幾個方面。第一，主張減少層級，更多地通過授權的方式，由基層單位和社會組織承擔具體的公共文化服務職能。第二，轉變政府的官僚行政理念，由公共服務的直接提供者轉變為監督者，實現政府角色的轉變。第三，刪減法規簡化程序，減少繁文縟節，改變越來越繁瑣的程序和低效率的流程操作，放權社會。第四，重新認識公共物品的性質，改變政府對公共物品的壟斷地位，引入市場競爭機制，讓企業和社會組織參與到公共物品的生產和供給。第五，改變封閉的官僚體制，在公共政策過程中更多地吸引公民參與，通過多種形式、手段監督政府的行為，同時樹立顧客意識，積極回應公民的需求。這場行政改革運動在全世界引起了一陣風潮，有效地回應了時代對政府管理的挑戰，緩解了民眾對政府的信任危機。

3 中國官僚制的現狀

在行政改革的進程中，必須了解我國行政組織的官僚化水平，才能做到有的放矢，建立符合我國國情的理性官僚制。同西方國家相比，我國的官僚制水平不是太多了，而是太少了，體現出過渡社會階段的特征。從總體狀況而言，我國的官僚制還處于不成熟的階段，表現在以下幾個方面。第一，從法律規章制度上看，我國的法律法規內容不健全，空白領域較多，立法質量不高，操作性不強。第二，從組織結構的設置上看，政府部門機構設置不合理，專業化程度不高。特別是我國的行政機構設置表現出很大的隨意性，機構的增設和裁撤缺乏科學的論證，往往造成機構臃腫、職能重疊。此外，管理的專業化水平較低，一方面行政管理缺乏合理的專業分工，另一方面和西方國家相比，行政人員的專業素質還有較大的差距。第三，從管理的非人格來看，人情氛圍濃厚，法治理念淡薄。第四，理性精神的缺乏。封建思想特別是儒家的傳統倫理道德，更多地影響了中國民眾的思維習慣，缺乏理性和尊重契約的精神。

4 對我國行政改革的啟示

我國的行政改革應清楚地認識到我國的官僚制仍然處于體制機制建設不完備的階段，層級化水平低。而西方國家面臨的是過度的層級化，期禁錮了組織的發展，因此，我國的行政改革不能照搬西方當前的改革措施，盲目借鑒只會不利于我國的發展，其原因在以下幾個方面。首先，現代化發展階段不同。西方發達國家總體上已經實現了現代化，由工業社會進入了后工業社會，官僚制越來越不適應時代的要求，使西方國家要求對官僚制進行改革。而我國還處于向工業社會的過渡階段，市場經濟體制還未完全建立，缺乏理性、法治和契約精神，而適合官僚制的“土壤”卻存在。其次，政治的發展狀況不同。西方資本主義政治文明發展比較成熟，已經形成了相對穩定的權力結構體系和比較規范的權力運行機制，他們的官僚制不存在規章制度不健全、分工不明確、人情化管理這些問題。最后，社會的發育程度不同。西方國家社會發育成熟，自治水平較高，能夠有效地承擔政府的部分職能。而在我國，社會的發展水平還比較低，自治能力還不夠高，一味地將政府職能轉移到社會，將會導致公共服務無法滿足公眾的需求。

但是，我國的行政改革有著獨特的后發優勢，可以有效地避免西方國家已經證實的官僚制的缺陷，形成對官僚制的超越。因此，我國行政改革最重要的措施就是完善官僚制，合理吸收、借鑒官僚制的理性因素，建立專業、理性的現代政府；另外，對官僚制已經暴露出的問題，我國同樣也要借鑒西方對官僚制的改革，形成符合我國國情和當前時代的理性官僚制。對我國的政府機構而言，要繼續走官僚制的道路，第一，要按照官僚制的原則，科學、合理地設置機構，同時注意適度分權。第二，實行合理的專業分工，建立合理的職位分類制度，明確各個崗位的職責，做到權責統一。同時要注重對政府職員的培訓，建立專業化的公務員隊伍。第三，加強法治，完善法律規章制度，改變我國行政法規滯后的狀況，消除執法過程中人為因素的干擾。最后，轉變官僚的行政理念，建立責任政府和服務型政府，吸收和借鑒西方國家行政改革的經驗，正確處理好政府與社會、市場的關系，從根本上克服官僚制的缺陷。

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