土地整治PPP模式的研究綜述

戚宏彬

[摘 要]土地整治PPP模式能夠解決我國現階段資金不足、效率低下等問題，因而得到了越來越多的學者注意，而目前的研究主要集中于PPP的概念、土地整治PPP模式的可行性與必要性、土地整治PPP模式的實現路徑，因此，本文對國內現階段關于土地整治PPP模式的研究作了全面的論述，并在此基礎上提出了現階段研究的不足。

[關鍵詞]土地整治；PPP模式；實現路徑

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.077

[中圖分類號]F301 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-0-02

2016年12月29日，國務院批復同意《全國土地整治規劃（2016年—2020年）》（以下簡稱《規劃》），《規劃》為土地整治工作下訂了極為高要求的目標，這就要確保充足的資金以及高效的資金利用，然而，按照我國現行法律的規定，土地整治資金絕大部分出自于政府劃撥新增建設用地有償使用費、耕地開墾費以及專門用于農業開發的土地出讓金收益，且遠遠不能滿足當前的需求。

因此，作為一種公私合作模式，PPP在當前土地整治的困境中便有了用武之處，它所具備的優勢甚至成為了解決現階段土地整治問題的關鍵。

1 PPP定義研究

PPP起源于英國，財政大臣肯尼斯·克拉克有感于現階段基礎設施水平低下，但是政府所能投入的資金遠遠不足，并且資金缺乏針對性與使用效率，率先提出“公私合作”的概念。

1.1 政府文件中的PPP模式

我國政府文件首次出現PPP的定義是在2014年9月23號，財政部所發布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》（財金[2014]76號）（以下簡稱76號文）中，“政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。”

隨后，國家發改委在2014年12月2日，給出了與財政部不同的解釋，“政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”

2015年5月22日，國務院辦公廳轉發財政部、發展改革委、人民銀行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》（國辦發[2015]42號）（以下簡稱42號文），對PPP的定義做了統一的解答，“政府和社會資本合作模式是公共服務供給機制的重大創新，即政府采取競爭性的方式擇優選擇具有投資、運營管理能力的社會資本，雙方按照平等協商的原則訂立合同，明確責、權、利關系，由社會資本提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付相應對價，保證社會資本獲得合理收益。”

陳志敏 等認為，財政部的定義更偏重于一種長期的“合作關系”，發改委所關注的是效率的提升以及公私之間的合作方式，42號文是“中國政府對PPP內涵的總結和升華”，①表明PPP可被當作公共部門向私營部門長期采購服務的一種行為，兩者是平等的伙伴關系；②政府不能將PPP視為一種推卸責任的手段，提供公共服務的最終責任還是在政府身上；③拓寬了社會資本的外延，將其他符合地方政府融資條件的平臺也被歸化為社會資本。

1.2 相關學者對PPP定義的探討

國內學者對于PPP的定義并沒有統一的認識，但是他們大多數人的分析思路卻是基本一致的，都是從PPP所具有的特征角度進行總結歸納。

賈康 等在綜合國內外機構、專家們給出的定義之后，認為PPP主要有四個方面的特征，“合作、主體是公共產物與服務、利益共享、風險共擔”，據此，他們提出：PPP是指公共部門與私營部門進行合作，讓私營部門掌握的資源也能參與到公共服務之中，在實現政府部門職能的同時，也讓私營部門獲取利益。

此外，李霞和葉曉甦從公司部門兩者之間的關系入手進行分析，李霞認為PPP是結合政府和市場的長處，在保證公共服務目的的基礎上，政府部門與私營部門采取一種具有合理的利益分配、風險分擔的契約的長期合作關系。然而，葉曉甦更傾向于將PPP視為一種契約關系，PPP是政府與私營部門進行的一種項目全過程中的關系型契約模式，其內容是融資、建造和經營，其目的是公共物品與公共服務。

2 土地整治PPP模式的必要性與可行性研究

2.1 必要性

鮑海君 等人在分析了我國土地整治投資渠道、資金匱乏的現狀以及由此帶來的政府部門缺乏專業人才、服務意識不強等問題后，籠統地關注到傳統土地整治項目的不足，并首次提出了土地整理BOT模式的優點，其主要包括：①減少政府土地整治初始資金；②吸引外資，引進先進技術；③提升城市化質量；④改善人與自然的關系；⑤減少腐敗。

汪戰 等人則是從農村經濟發展入手，想要將私營企業引入農村，就應該幫其降低成本，提高利潤率，然而農村基礎設施的缺乏，致使私營企業增加成本，政府并不具備足夠的財政基礎完善農村設施，因此，通過引入PPP模式可進行土地整治，幫助農村經濟得以發展。

提升效率也是土地整治PPP模式必要性的重要方面。顧守柏 等人認為傳統土地整治項目資金利用率不理想，投入多而產出少。其一，土地整治項目施工時間周期長，而其效果并非即時顯現出來，存在著明顯的時間滯后性，而且其收益也是很難進行評估的。其二，政府各個部門對土地整治都有自己的想法，資金用途在實際上難以統一，大量分散也造成了其整治效果的不足。

2.2 可行性

學者們對土地整治PPP模式的可行性分析主要從兩個維度進行了論述。

經營和測算方面。申樹云通過上海金山區某鎮的實際案例分析，對融資方和政府的經濟可行性進行了測算，從IRR和動態投資回收期角度看，兩方在經濟經營上都是可行的。劉成通過分析江陵縣的案例，列明基本的投資—收益表，計算出PPP項目在運營上是對政府及當地企業可行的。

徐黎認為，可行性不僅包括了經營和測算方面的可行性，還包括環境和政策方面的可行性，黨的十八屆三中全會明確提出，應該充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，讓社會資本迸發活力，李克強總理也多次提出，應當優先支持引入社會資本的項目，可見，國家為社會資本進入公共服務領域打造了良好的環境；政策上，國家相繼出臺了76號文和42號文，為PPP模式的發展指明了道路。

3 土地整治PPP模式的實現路徑及其研究

鮑海君 等人早在2002年，就已經設想BOT是土地整治項目的一種重要融資方式，其能夠解決當時土地整治的眾多問題，并認為特許經營的契約是BOT融資的核心內容，其設想的土地整治特許權經營協議主要包括以下幾方面的核心內容：①土地整治項目應該由項目公司來建設，由政府評斷是否達到了行業規定的標準，作為回報，項目公司收取由土地整治產生的新增耕地兌換的建設用地指標收入，政府補貼的農田水利相關工程費用，此外，還包括了新增耕地的使用權，促進流轉；②由項目公司負責籌集所需資金，政府則對項目公司提供一定信用擔保，籌集資金等事宜應當交給項目公司進行，但是政府也應承擔起必要的信用擔保，降低籌集資金的成本；③政府提供最低收入擔保；④規定年限。

可以說，鮑海君 等人提出了一個總的、大致的構想，分析出了PPP模式和土地整治的契合點，對土地整治PPP模式有了初步的認識。經過十余年的實踐發展，在這樣一個基本模式下，根據各地實際情況的差異，我國土地整治PPP模式的實現路徑也呈現出了各式各樣的形態。

何丹 等根據浙江湖州市等地的實際發展情況，歸納出了現階段流行的三種土地整治PPP模式。①“政府部門+龍頭企業+農戶合作模式”，該模式下，項目授權機構是政府相關部門的代表，授權機構分別與當地龍頭企業、村民訂立契約，由當地的龍頭企業成立項目公司，負責具體的建造、運作與維護等事宜，銀行與財團為項目公司提供貸款。②“政府部門+專業合作組織+農戶合作模式”，這種模式是針對以往土地整理質量差、抓不住農戶需求、農村閑置土地過多，而設計出的解決方案，由村里大戶出頭成立專業合作組織，租用村民土地，政府的授權機構與專業合作組織成立項目公司，項目公司設計土地整治方案，由專業合作組織和農戶負責建造、經營。③“政府部門+土地整理公司+農戶合作模式”，土地整理公司是以營利為目的的專業從事土地整治事宜的公司，負責PPP項目的設計、建設和運營，其利潤來源于新增耕地面積建設用地指標或者政府給予一定適量的補貼，農戶以投工的方式對項目進行投資，并對土地整治公司進行監督，項目結束后將土地交還農戶。在此基礎之上，何丹 等人將三種模式的適用條件和內涵進行了對比，建議各地方政府應當根據當地的實際情況，選擇合適的實現路徑推行土地整治PPP模式，并提出了相應的改進意見。

顧守柏分析了上海土地整治的PPP模式，認為上海模式主要包括特許經營類和外包類，特許經營類PPP模式是將“城鄉聯動捆綁開發，將土地綜合整治與類集建區聯動捆綁開發，將土地整治過程中的低效工業搬遷成本、農地整治成本分攤到類集建區經營性項目中”，做到長期發展與短期效益相結合。城市的土地開發項目與農村的土地整治項目相結合，將成本巨大的舊工廠搬遷和農用地整治項目與盈利性較高的類集建區經營項目進行捆綁，這樣便能將企業的短期經濟收益目標與政府的長期社會收益目標相聯系。其主要包括以下幾方面的內容：①政府通過招標方式選擇社會資本；②明確雙方的目標以及利益分配機制；③完善風險識別與共擔機制。外包信托類要求建立土地整治“資金池”，進行滾動開發，根據項目的成熟程度，合理選擇開發時序，通過優先開發的土地回籠資金，并作為其他地塊的啟動資金。由此可見，上海土地整治的PPP模式更傾向于將土地整治與土地開發進行聯合捆綁，顧守柏同時也分析了這樣的模式所帶來的巨大優勢。

申樹云則介紹了BOT模式、土地資產證券化、土地整治基金和PPP這四種現階段比較新型引起社會廣泛關注的土地整治模式，并重點闡述了PPP模式的主要運行程序：①選擇合作方；②確立項目，完成前期工作；③組成項目公司；④明確融資手段，確定施工單位；⑤項目建設與管理；⑥將項目移交政府。

章丘黃河縣采用了一種新型的土地整治PPP模式，已經得到了部分學者的關注。程明勇認為該模式的核心是“兩區共建”，也就是農村新型社區和現代農業園共建，盡可能地將耕地連成片，導入現代化農業。其中中建集團負責前期的規劃和融投資，后期負責新增耕地的管理運營以及引入“正大果業、聯想農業板塊等”，打造現代農業產業。程明勇在此基礎上提出了PPP模式的發展完善建議。程明勇列舉分析了章丘模式和重慶模式，并提出了土地整治PPP模式應注重的事項。楊劍 等在對章丘模式進行分析后，重點闡述了對社會資本參與農村土地綜合整治的思考：①社會資本應當有序發展，把握好方向；②社會資本本質上是一種墊付行為，不具備取代財政的條件；③社會資本的參與還需發揮財政的引導作用；④遵循因地制宜的原則；⑤樹立“底線”和風險意識。

4 結 語

土地整治是我國發展農村經濟，完善農村基礎設施，鼓勵私營企業扎根農村的關鍵舉措，具有極其重要的意義。現階段學者們對土地整治PPP模式的研究也取得了階段性的成果，無論是PPP方面的理論研究，還是具體項目的實證分析，都進行有了較為完備的思考。然而，由于土地整治的PPP模式推行的時間不長，相關研究更是進行的不是很成熟，對案例的分析還是進行得不夠深入，缺乏對失敗案例的分析研究，也缺乏為政府和私營企業提供PPP模式選擇上的建議。

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