試論淡化水利水電工程農村移民“生產安置人口”概念

楊 勝， 鄧 益， 汪 奎

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

試論淡化水利水電工程農村移民“生產安置人口”概念

楊 勝， 鄧 益， 汪 奎

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

本文梳理和回顧了現行生產安置人口概念，分析了生產安置人口的計算方法和發揮的作用，從生產安置人口內涵、計算方法、對接到戶以及當前面臨的形勢等方面分析了其存在的諸多問題。針對當前存在的問題和面臨的形勢，建議水利水電工程農村移民生產安置應淡化“生產安置人口”概念，去虛存實、強化移民生產安置，以“恢復原有功能和價值”為指導思想進行生產安置，保證新形勢下水利水電工程農村移民安置工作的順利進行。

水電工程； 農村移民； 生產安置； 人口

0 前 言

生產安置人口是當前水利水電工程農村移民生產安置規劃設計工作中的重要成果和基礎性資料，是合理進行農村移民生產安置規劃的前提。生產安置人口的提出是為了解決以農業為主的地區搬遷安置人口不能在規劃設計階段反映移民搬遷后生產困難、難以恢復的問題而提出的[1]。生產安置人口自提出以來，在水利水電工程農村移民安置過程中發揮了重要作用，使得移民生產條件得以較好的恢復和發展。

但是，在實際工作過程中生產安置人口也存在許多問題，諸如生產安置人口計算方法不完善[2]、生產安置人口分解到戶難操作[3]等。隨著社會經濟的不斷發展，居民收入構成的多元化，特別是水電工程建設向高海拔、少數民族地區挺進，傳統的生產安置思路和方式已經不能完全滿足移民生產和生活的需要[4]，水電工程農村移民生產安置人口概念的適用條件已經同當前水電開發環境存在較大差異，淡化“生產安置人口”概念勢在必行。因此，有必要對我國目前的“生產安置人口”計算進行思考，分析其存在的問題，為淡化“生產安置人口”概念后水電工程農村移民生產安置提供意見和建議，以供探討。

1 生產安置人口的來源

1.1 生產安置人口概念

《水電工程農村移民安置規劃設計規范》(DL/T 5378-2007)中對生產安置人口的定義是：指水電工程土地征收線內因原有土地資源喪失，或其他原因造成土地征收線外原有土地資源不能使用，需重新配置土地資源或解決生存出路的農村移民安置人口。《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》(SL440-2009)中對生產安置人口的定義是：指因工程建設征收或影響主要生產資料(土地)需進行生產安置的人口。

從規范的定義可以看出，生產安置人口是由水利水電工程建設征地衍生出的概念，不是實實在在的、直接與現實生活中對應的人，它是以“人”來反映工程建設征地影響情況的指標[5]。因此，同搬遷安置人口相比生產安置人口不是一個直觀的概念，其在規劃設計階段并不能輕易確定到人，只能作為一個量化的指標和進行設計的依據。生產安置人口一個重要的考慮因素是喪失的生產資料(主要是土地)，但是在對土地的影響程度上有不同的理解[1]，有觀點認為生產資料全部被征收的農業人口才能確定為生產安置人口，也有觀點認為只要生產資料被征收，不論是全部或者部分都應算作生產安置人口。根據目前的生產安置人口計算方法，從理論上講，只要水利水電工程征收了耕園地，就會產生生產安置人口。

雖然生產安置人口在水利水電工程建設征地中應用廣泛，但是在其他行業征收土地中沒有使用這個概念，如國土征地、公路征地中并沒有使用生產安置人口的概念，而是將拆遷人口作為工作的重要基礎數據，為所涉及的拆遷人口購買社會養老保險進行安置。因此，生產安置人口是水利水電工程移民生產安置規劃中特有的概念[1]。

1.2 生產安置人口計算方法

根據《水電工程農村移民安置規劃設計規范》(DL/T 5378-2007)、《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》(SL440-2009)，生產安置人口應以其主要農業收入來源(或主要生產資料)受水電工程建設征地影響的程度為依據計算確定。以《水電工程農村移民安置規劃設計規范》(DL/T 5378-2007)為例，對以耕(園)地為主要收入來源者，按建設征地處理范圍涉及計算單元的耕園地面積除以該計算單元征地前人均占有耕(園)地數量計算。必要時還需要考慮征地處理范圍內與征地范圍外土地質量級差因素。規劃設計水平年的生產安置人口以設計基準年的計算結果考慮自然增長率進行推算。

可以看出，計算生產安置人口的主要影響因素為征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總人口、土地質量級差系數。其中，征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總人口均可以從當地社會經濟統計資料、實物指標調查數據中獲取，土地級差系數確定較為困難[1]，目前尚未有統一確定方法和權威資料。

1.3 生產安置人口的作用

生產安置人口作為現行水利水電移民生產安置過程中的一個重要概念，自提出以來在促進移民生產恢復、控制移民生產安置投資方面發揮了重要作用，特別是在農業安置占絕大多數的時期和項目，其作用更為明顯。

(1)生產安置人口概念在一定時期有效地避免了移民盲目后靠。搬遷安置人口能夠很直觀地體現建設征地對移民居住房屋的影響程度，而生產安置人口作為一個指標能夠較好地反映建設征地對移民生產的影響。這使得相關人員在進行和實施移民安置規劃設計的過程中，不僅能夠保障移民的居住條件，也能夠關注移民的生產發展。特別是以農業安置為主的項目，其作用更為突出。

(2)生產安置人口概念的提出從一定程度上規范了移民生產安置規劃，對移民生產安置規劃投資控制起到了一定的作用。生產安置人口是以“人”來反映工程建設征地對土地影響情況的指標，從一定程度上來說它把土地面積對應到人，根據安置標準可以較為容易地計算出生產安置補償投資。

(3)為開展后期扶持工作提供基礎。我國大中型水庫農村移民后期扶持人口按照原遷人口(實際安置的農村移民)核定，對于生產安置人口一般進行項目扶持。

2 應用“生產安置人口”面臨的問題

生產安置人口在實施的過程中也面臨著較大問題，這主要體現在生產安置人口概念不易理解、計算方法存在不足、界定過程困難較多等。

(1)概念不直接，理解有差異。如前所述，生產安置人口并非實際的“人”，而是以“人”為指標來反映工程建設征地對當地土地的影響程度，其計算的人口僅僅是理論值、并非如搬遷安置人口一樣能一一對應到現實中的每一個人，使得實際執行過程中存在不少理解上的差異，造成不必要的麻煩。

(2)計算方法不完善，難適應當前形勢。生產安置人口計算是農村移民生產安置規劃中的一項基礎工作，但從工作實際看來，目前的計算方法存在較多不完善的地方。一方面，征收前耕(園)地總面積、征收耕(園)地總面積、計算單元總人口等數據均可從當地社會經濟統計數據中獲取，但是統計數據的真實性和準確性難以確定，計算結果的合理性難以保證。另一方面，土地質量級差系數目前尚無統一的確定方法，且在確定的過程中受到地方政府、移民群眾的影響較大，難以科學合理的反映實際情況。

同時，目前的水利水電工程(特別是水電工程)在逐漸向耕地資源較少、后備土地資源不足的地區挺進，獨特的自然資源使得當地居民收入構成特殊、收入渠道多樣，種植業收入并非當地居民收入的主要來源，野生資源采集及經營收入、轉移性收入(退耕還林補貼等)是其收入的主要來源[6]。特別是在西藏、四川西部、青海等地區，牲畜養殖也是家庭收入以及食物的重要來源。在此背景下，現行生產安置人口計算若不將野生資源采集及經營收入、轉移性收入和牲畜養殖等考慮在內，將導致生產安置投資增加、移民生活水平恢復困難等一系列的問題[7]。

國內學者圍繞如何更加準確、符合實際的計算生產安置人口，進行了許多研究，如尹忠武[8]提出需要根據土地利用方式不同、地塊位置不同和土地質量不同，考慮土地質量及經濟等因素，客觀反映土地實際供養力；趙彪[2]等建議按照收入來源的重要程度將涉及地區分為純農業區、多種用地并存區、純畜牧業區、純林業區，針對不同區域分別計算。同時，姚玉琴[1]認為計算生產安置人口時考慮收入比重、土地質量系數與否將帶來較大的差距，她認為生產安置人口并不能十分精確，在一定范圍內都是可以接受的。可以看出，現行僅僅針對農業生產者的生產安置人口計算方法[2]已經不能適應當前水電開發移民生產安置的需要。

(3)界定過程復雜，分解到戶困難。生產安置人口計算的結果是一個理論值，要將其對應到人還需要以計算結果為基礎，將生產安置人口分解到戶，但是分解到戶的工作存在極大的困難[9]。一方面，生產安置人口對接到戶工作目前尚無統一的政策、法規或者實施辦法，每個項目的操作有較大差異；另一方面，目前的生產安置人口是移民補償和后期扶持的基礎數據，在利益的驅使下不僅會出現生產安置人口界定操作困難，也會有較多的機械增長[10]，使得最終人口往往突破計算結果，并給移民工作的順利開展和當地社會穩定帶來隱患。同時，目前農村土地成果經營權確權到戶已基本完成，農民的土地權屬意識不斷增強，生產安置人口將計算單元內的耕園地進行所有成員平均的做法，將受到人均耕園地面積大于計算單元平均水平家庭戶的反對，這也是對他們權利的損害。

(4)生產安置方式不斷創新，計算生產安置人口的必要性減弱。隨著水利水電工程開發地區逐漸上移，以前以農業安置為主的生產安置方式被打破，自主安置、養老保障安置等逐漸增多，逐年貨幣補償安置方式得到較為廣泛的應用，移民入股安置方式等也在不斷研究中，加之涉及地區土地后備資源匱乏、農業安置環境容量不足，選擇農業安置的移民越來越少。

一方面，由于農業安置方式應用的不斷減少，從規劃設計和安置實施角度而言，部分項目采用的逐年貨幣補償安置方式并不需要計算生產安置人口就能較好解決生產安置問題。如四川省雅礱江兩河口水電站建設征地共征收耕園地348.57 hm2，根據移民意愿納入逐年貨幣補償安置的耕園地為318.74 hm2，占征收耕園地總面積的91.44%，該方式以選擇逐年貨幣補償安置方式的移民戶被征收的耕園地為基礎，根據實際調查的耕園地面積按年產值給予現金補償。該方式并沒有與生產安置人口相關，而是直接以征收耕園地的面積作為基礎進行生產安置。因此，針對農業安置方式提出的“生產安置人口”在今后生產安置規劃設計中的必要性將明顯減弱。

另一方面，已有相關項目[10]在進行農村移民生產安置的過程中采用了將用于生產安置的土地補償費和安置補助費“補償到戶”的操作方式，淡化了“生產安置人口”概念，直接將生產安置同生產資料聯系起來，避免了生產安置人口計算和界定的矛盾。

3 淡化“生產安置人口”概念的相關思考

3.1 淡化“生產安置人口”的必要性

從上述分析可以看出，雖然“生產安置人口”在一段時期內發揮了重要作用，但是，一方面，生產安置人口概念本身難理解、計算方法存在較多不足、計算的理論結果在分解到戶的過程中困難重重，給生產安置人口的實際應用帶來了諸多麻煩、使其作用大打折扣；另一方面，當前的水利水電工程建設征地移民生產安置形勢已經發生了較大的變化，涉及地區土地后備資源的不斷減少、逐年貨幣補償等新型生產安置方式的廣泛采用，使得生產安置規劃設計同以農業安置為主時期的工作發生了諸多變化，根據工作的實際需要可不再計算生產安置人口[1]。

3.2 去虛存實,以“恢復原有功能和價值”為指導進行生產安置

對于逐年貨幣補償安置、貨幣安置等不以土地為生產資料的非農業安置方式，可按照土地承包經營權，將水利水電工程建設征地涉及的耕園地落實到家庭，生產安置只與征收的耕園地有關[10]。該種方式是以“恢復被征收耕園地的原有功能和價值”為指導思想，按照征收多少耕園地就恢復相應面積耕園地功能的操作方式，以征收耕園地的面積和耕地統一年產值為基礎，將生產安置費用核算到戶，而不以現實中的人口為基礎核算生產安置投資，體現了公平公正、依法補償的思想。

3.3 進一步研究、完善移民生產安置規劃設計

淡化“生產安置人口”能夠很好地解決當前生產安置過程中遇到的一系列問題，也能夠較好地適應當前水利水電工程生產安置面臨的形勢。但是，淡化“生產安置人口”相對于當前的水利水電工程移民生產安置規劃、設計的理念、指導思想有較大差別，淡化“生產安置人口”后生產安置規劃如何進行、生產安置投資平衡如何分析、涉及各方在生產安置中的職責和權限如何劃分、地方政府(特別是鄉、村級)在生產安置過程中如何公平公正的進行、不同戶之間土地面積相差較大情況如何處置等問題，都需要進行深入的研究和探討。

3.4 地方政府加強指導和監督

淡化“生產安置人口”后以“恢復原有功能和價值”的生產安置對地方政府提出了更高的要求。一方面，在實物指標分解到戶的過程中，需要清晰界定耕園地的面積、權屬，這要求最小集體經濟組織按照村民自治法公平公正的進行，縣、鄉人民政府應該加強對該項工作的監督和指導；另一方面，地方政府應該加強移民生產安置資金的監督和管理，淡化“生產安置人口”后移民生產安置只與涉及的土地掛鉤，生產安置資金的發放和使用都需要地方政府精心組織和指導，防止生產安置資金的浪費，增加生產安置資金發揮的效益。

4 結 語

“生產安置人口”作為水利水電工程農村移民生產安置中的重要概念，它的提出為促進移民安置發揮了重要作用。但是，隨著生產安置人口問題越來越突出和水利水電工程生產安置形勢的變化，特別是逐年貨幣補償安置方式的廣泛應用，“生產安置人口”的必要性逐漸減弱，淡化“生產安置人口”的呼聲越來越高。而以“恢復原有功能和價值”為指導思想，只與土地掛鉤,不與人口相關并落實到戶的生產安置能夠有效地解決“生產安置人口”存在的問題和適應新形勢。因此，水利水電工程移民生產安置規劃設計應該淡化“生產安置人口”計算，去虛存實、強化生產安置本身，以“恢復原有功能和價值”為指導思想，根據征收土地面積進行生產安置，不與人口相關，以促進新形勢下水利水電工程移民生產安置工作的順利進行。

[1] 姚玉琴.關于水利水電工程農村移民生產安置人口的若干問題思考[J].人民長江，2011,29(6)：57-59.

[2] 趙彪，段躍芳，郭琦.基于折算耕地的水庫移民生產安置人口計算[J].三峽大學學報，2007,29(5)：407-410.

[3] 向長春，段躍芳.水庫移民身份確認的政策思考[J].水利經濟，2009,27(2)：63-65.

[4] 王斌，龔和平，張一軍.創新農村移民安置方式研究[J].水力發電，2008,34(11)：15-19.

[5] 王思喬，周少林，張光富.水庫農村移民生產安置人口與搬遷安置人口關系的探討[J].人民長江，1995，26(11)：46-47.

[6] 鄧益，劉煥永.雅礱江兩河口水電站移民群眾收入構成研究[J].水電站設計，2011,27(1)：62-66.

[7] 趙彪，郭琦，周銀珍.水庫移民生產安置人口計算問題思考[J].水利經濟，2007,25(5)：72-74.

[8] 尹忠武.水庫農村移民生產安置人口計算方法初探[J].人民長江，1999,30(11)：3-5.

[9] 朱林、黃劍.水電工程農村移民生產安置人口分解到戶方法探討[J].廣西水利水電，2012(5)：70-71.

[10]周鳳，莫敏道.彭水水電站農村移民生產安置“補償到戶”實踐[J].人民長江，2007,38(12)：67-68.

2017-01-12

楊勝(1983-)，男，四川巴中人，碩士，高級工程師，從事水電站建設征地移民安置規劃設計工作。

D632.4

：B

：1003-9805(2017)03-0054-04