承德融入京津冀協同發展的合作機制及模式設計研究

李秀云　康麗瀅　李俊杰

京津冀協同發展已經上升為國家戰略，作為京津冀地區重要的節點城市，承德應當充分借助此次機遇，主動尋求同京津合作，構建承德與北京的合作機制及模式。本文就承德融入京津冀協同發展具有的優勢和劣勢、面臨機遇與挑戰進行了剖析，并且研究設計出承德與北京合作的相應機制及合作模式。

承德融入京津冀協同發展的SWOT分析

首先，承德融入京津冀協同發展的優勢分析。通常來講，承德在歷史文化、地理區位、資源環境、綠色生態上具有獨特的優勢，進而成為承德融入京津冀協同發展，實現同京津合作的重要因素。一是歷史文化優勢。承德擁有厚重的歷史和多元的文化。在清朝時期。承德修建了與自然渾然一體的避暑山莊，這不僅是承德旅游開發的重要產品，而且也富有重要的商業價值；二是地理區位優勢。從宏觀上講，承德地處東北和華北的交界處，具有重要的戰略價值，從微觀上講，承德具有“一市連五省”的獨特區位。另外，承德與省內較發達的城市唐山距離較近。在與京津合作的同時也為與唐山的合作奠定了基礎；三是資源環境優勢。在農業方面，承德素有“八山一水一田”的稱謂，這一特殊的地貌特征為其發展食用菌、中草藥、園林水果提供了基礎，成為承德農產品價值開發以及多元化營銷戰略的重要突破口；在礦產方面。承德是礦產資源大市，其中釩、鈦、頁巖油等資源居河北省第一，特別是已探明的釩鈦資源儲量達到45億噸，是繼四川攀枝花后北方最大的釩鈦生產基地；在環境方面，承德市常年環境質量良好，為吸引京津地區的人才來承德工作創造良好的環境條件。

其次，承德融入京津冀協同發展的劣勢分析。一是交通通達度不足。其中，在公路方面，張承高速雖然已經通車，但是仍然沒有改變兩地無直達客車的現狀。從張家口到承德仍需通過北京轉車，增加了時間成本，一定程度上阻礙了兩市間要素的自由流動；在鐵路方面。由于受到區位、地形、經濟發展等因素的制約，承德鐵路發展較為滯后；在航空方面。雖然，承德機場將于2016年年底開通，但是由于機場運營初期航線較少、知名度不高，機場難以在短時間內緩解承德交通不便的局面；二是科技創新能力有限。當前，同京津科技創新能力相比，承德在科技創新人才、專利申請和授權方面存在較大差距；三是產業承接基礎較差。當前，承德仍然處于工業化階段，產業結構依以工業為主，2015年承德三大產業結構比為17.4：46.8：35.8，而同期北京三大產業結構比為0.6：19.6：79.8，已經處于后工業化階段，比較而言，兩城市產業發展間存在一定的斷層。

再次，承德融入京津冀協同發展的機遇分析。一是政策優惠不斷增加。自京津冀協同發展提出以來，作為京津冀地區的重要節點城市，承德獲得了諸多區域和國家層面的優惠政策，如承德成為全國唯一同北京市建立溝通協調機制的地級市，同時，北京市還將同承德相關的農業節水工程建設、共建生態文明先進示范區、京沈客專（承德段）等重要工程納入其十三五規劃；二是高端要素外溢初步顯現。隨著北京非首都功能疏解的不斷深入，北京人口將控制在合理的范圍內，從而增加了北京向外疏解高端要素的推力，加之更多的項目和產業不斷向承德疏解以及承德加大了高端人才引進的支持力度，增強了其對北京向外溢出高端要素的拉力，在推拉力共同作用的基礎上，承德逐漸吸引了北京疏解而來的高端要素，為本地區產業轉移和經濟轉型提供了機遇。求側消費不足、投資邊際收益率下降、世界經濟復蘇乏力導致的出口減少等因素影響，我國經濟開始進入新常態，經濟增長速度由高速向中高速轉變；另一方面，參與各方利益博弈普遍存在。京津冀協同發展是三地政府、企業、社會機構等多方參與的過程。也是參與各方資源整合與利益博弈的重要過程，主要表現北京同各疏解目標城市的博奔以及各疏解目標城市間的博弈。

承德融入京津冀協同發展的合作機制設計

通過對承德內在優勢和劣勢，外在機遇和挑戰的分析，結合國內外相關區域合作的經驗，本文設計了承德融入京津冀協同發展的合作機制，如圖1所示。

最后，承德融入京津冀協同發展的挑戰分析。一方面，宏觀經濟下行壓力較大。在經歷了高速的經濟增長后，由于受到需

如圖1所示，承德融入京津冀協同發展的合作機制共分為五個部分。

一是基金收入分享機制?；鹗杖敕窒頇C制是合作的提前與基礎，在承德融入京津冀協同發展中，應當與北京合作設立共同基金或投融資基金公司，初始基金來源主要以兩地政府財政支出、企業投資、銀行信貸為主體。在此基礎上，投資基金應當根據北京、承德兩地要素稟賦的差異，充分發揮各自比較優勢，將資金、技術、人力資源等也作為投資基金的重要要素。另外，在投資基金運營過程中，投資各方應當按照投入比例進行收益分配。實行誰投資，誰受益，多投多得，少投少得的基本原則進行活動。

二是風險控制補償機制。區域間合作具有一定的不確定性，隨著區域間基金收入分享機制的確立，投資基金能否得到穩定的預期收益存在一定的風險性，尤其是對于資金缺乏的承德，難以承受較大的經濟損失。因此，應當建立風險控制補償機制，其中，在風險控制方面，應當設立投資基金風險控制評估中心，對合作項目進行前期風險預測、中期風險評估，從而將風險控制在合理區間；在風險補償方面，兩地應當設立風險補償基金，聘請專業團隊進行風險基金的市場化運作，并且對已發生的損失進行評估和補償。

三是財稅收入分配機制。一方面，針對遷出京外的醫療、教育、康養等機構，制定明確的稅收分配方案（主要包括營業稅、增值稅、企業所得稅等）。為了增強吸引力，在一定期限內可以采取“三五二”的稅收分配方案，即承德分配三成，北京分配五成、剩余兩成作為發展基金返還企業。另一方面，針對同一產業鏈的高端部門在北京，中低端部門在承德的情況，可以采取就近征稅的方式，即高端部門稅收由北京征收，中低端部門的稅收由承德征收。

四是地區職能分工機制。在承德融入京津冀協同發展背景下，承德與北京應當根據各自資源稟賦進行職能分工。如北京負責醫療、教育、康養產品的設計與研發。專業人才培訓、技術輸出等承德負責醫療、教育、康養產品的生產與應用，并且在應用過程中進行信息反饋，為產品的完善升級提供依據。

五是綜合服務保障機制。根據區域合作次重點的不同，綜合服務保障機制應當分為綜合服務保障的核心機制和外圍機制，其中核心機制包括：組織協調機制、協商交流機制、利益分成機制、評估反饋機制，在協商交流機制中，可以借鑒柏林一勃蘭登堡區域合作中的“分歧臺階”模式。外圍機制包括：人才交流機制、金融服務機制、土地開發機制、技術共享機制、設施配套機制、政策支持機制。

承德融入京津冀協同發展的合作模式設計

在合作機制構建的基礎上，承德應當根據合作類別、內容選擇契合實際的合作模式，如圖2。

如圖2所示，承德融入京津冀協同發展有四種合作模式。

一是戰略聯盟合作模式。戰略聯盟是相對松散的合作組織形式，在聯盟內部各加盟成員之間實行定期交流，信息資源共享，技術支持等互惠互利的交流合作，針對聯盟外部主體具有一定的排他性。通常來講，戰略聯盟的合作模式包括：戰略聯盟委員會、戰略聯盟常務委員會、戰略聯盟秘書處、戰略智庫研究小組四部分構成。其中戰略聯盟委員會是最高權力機構和決策機構，由委員長、副委員長、委員以及北京、承德加盟成員機構代表組成；戰略聯盟常務委員會是戰略聯盟委員會的執行機構，由委員長、副委員長、常務委員（北京、承德相關機構代表）組成，作為戰略聯盟委員會閉幕期間的權力執行機構；戰略聯盟秘書處為戰略聯盟委員會的辦事機構，由秘書長、副秘書長和辦事員組成；戰略智庫研究小組為戰略聯盟委員會的咨詢機構，由組長、副組長、成員以及各領域專家組成。

二是優勢項目引進合作模式。同戰略聯盟合作模式相比，優勢項目引進合作模式能夠使引進方獲得更多實際的收益，適用于承德引進北京獨具特色的優質醫療、教育、康養等優質資源。該合作模式的具體實施應當由項目籌備工作委員會、項目協調工作委員會、項目保障工作委員會組成。其中，項目籌備工作委員會主要負責項目篩選和項目對接，由委員會主席、副主席、委員以及北京、承德項目合作單位成員組成；項目協調工作委員會主要負責項目落地前同政府相關部門的協調，由委員會主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成；項目保障工作委員會主要負責在政策、資金、土地、財稅、市場等方面對落地項目的保障，由委員會主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成。

三是共建共管合作模式。與上述兩種合作模式相比，共建共管模式更加具有實體性，是區域合作模式的高級形式，適用于合作雙方就某一方面成立相應的實體機構。該模式的組織結構由共同基金會、理事會、監事會、審計會四部分構成。其中，共同基金會是最高權力機構，具有決策權、人事任免權，由各出資機構代表人員組成，席位數量由出資多寡決定，設會長、副會長、會員；理事會為共同基金會的常設機構，由理事長、副理事長、干事組成，下設秘書處、辦公室、財務處等行政機構以及專業性機構；監事會同理事會平行，由監事長、副監事長、干事組成，監管理事會事權行使狀況；審計會也同理事會平行，由審計長、副審計長、審計員組成。監管理事會財權使用情況。

四是新分支機構合作模式。新分支機構合作模式屬于緊湊型合作模式，也是區域合作的高級形式，適用于承德在醫療、教育等方面建設分院、分校等情形。該模式通常由新分支機構協商委員會、新分支機構建設委員會、新分支機構保障委員會組成。其中。新分支機構協商委員會負責新分支機構設立的各項前期準備工作，由委員會主席（北京、承德各一人）、副主席、委員組成；新分支機構建設委員會：負責新分支機構章程、組織結構、人員調配、項目建設等工作，由委員會主席、副主席、委員組成，下設辦公室、人事部、財務部等職能部門；新分支機構保障委員會：主要負責在政策、資金、土地、財稅、市場等方面對落地項目的保障，由委員會主席、副主席、委員以及承德合作單位成員組成。