政府不實信息產生的風險及其規避

王 寧，肖 原

(1.中共浙江省委黨校《黨政視野》編輯部，浙江杭州311121；2.中共浙江省委黨校公共管理教研部，浙江杭州311121)

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公共管理

政府不實信息產生的風險及其規避

王 寧1，肖 原2

(1.中共浙江省委黨校《黨政視野》編輯部，浙江杭州311121；2.中共浙江省委黨校公共管理教研部，浙江杭州311121)

政府不實信息產生的根本原因是政府與公眾、社會關系的失衡。政府不實信息的產生，不僅會延誤解決事件的進程、損害公眾利益，還會破壞政府合法性基礎、降低政府公信力。為規避政府不實信息產生的風險，促進政府信息的規范化，應在全面轉變政府信息公開理念的基礎上，加強對政府不實信息制裁，創新和完善基于善治的政府回應機制，同時注重加強政府官員行政倫理建設。

政府信息；信息公開；政府信任；官方謠言

一、問題的提出

政府信息是指“行政機關在履行職責過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”[1]政府不實信息，通常指行政機關發布其所生產或掌控的、與某一事件或事物的實際情況不符的信息。政府信息公開是當前政府提供的一項重大公共服務，也是世界民主政治潮流所驅。在倡導良好政府治理的時代，公眾對政府信息的要求，不止是公開，還要及時、準確。近年來政府發布不實信息事件層出不窮，例如，在“常州毒地”“疫苗事件”“杭州小汽車限購”“劉鐵男”事件中，盡管相關政府官員出面進行所謂的“回應”和“澄清”，但遺憾的是，事后總能證實先前政府發布的信息是不真實、不準確，甚至是欺騙性的。長此以往，這不但有損政府形象，而且也將加劇公眾對政府的不信任。

二、政府不實信息的生成邏輯及其風險

政府不實信息現象的產生與特定的管理情景密切相關。當政府回應社會輿論事件時，必須要在公開與不公開中進行抉擇，正是此種兩難困境構成了政府不實信息生成的邏輯起點。然而諸多已經發生的事件證明政府行為往往指向不公開的一端，而導致這一行為結果的根源在于政府著眼于自身利益。不公開政府信息顯然不符合當代民主政治的要求，政府由此面臨著巨大的政府信息公開壓力。為了使這種壓力和自身不公開政府信息的真實意愿盡量達到平衡，政府往往策略性地選擇發布不實信息。就政府不實信息的生成過程而言，其中涉及的過程存在前后相繼的關系，政府無需回應也就無所謂政府信息公開難題，沒有信息公開的壓力，政府就不會作出策略性回應政府信息公開的行為即發布不實信息。另外，政府不實信息的產生有其特定的原因，首先是不良的制度與行政文化，包括制度上的監督缺失、文化上的官本位思維等；其次是政府與公眾、社會關系的失衡，而這也是其重要原因(見圖1)。

圖1 政府不實信息生成過程與原因

(一)政府不實信息的生成邏輯

1.政府不實信息的生成過程。當出現社會輿論事件時，基于現代政府要求，政府必須要進行回應，然而問題在于如何回應。諸多事件表明，政府要回應卻不愿意公開真實有效的信息，尤其是官員違法亂紀輿論事件中，政府更傾向于通過種種否認和不公開真實信息的做法，以達到維護自身正面形象和實現自身利益的目的。當面臨社會公開壓力和政府實際需求時，政府發布不實信息便應運而生，同時策略性滿足了政府初衷和時代環境的要求，既有政府回應的行為和表象，又沒有真正公開政府認為不宜、不能公開的信息。從形式上來看，政府不實信息成為政府周旋信息不公開要求和政府回應壓力的備選方案。政府從不回應、被動回應到現如今的主動回應，看起來政府的責任意識和服務觀念獲得了大幅度的提升，但實質上有的似乎走得越來越遠。由于過于強調政府回應的形式而忽略了回應的質量，過于強調回應的時效性而忽略了回應的真實性，政府不僅不能有效廓清事實反而以不實信息刻意引導公眾，導致現實中出現的扭曲回應現象并不少見。

2.政府不實信息的生成原因。第一，不良的制度與行政文化。休謨曾提出一個著名的政治哲學命題即“無賴假設”。這個命題認為，在政治生活中應當把人當成無賴，設想他的行為是自利的，因此設計制度來消極監督和約束政府是必要的。[7]然而關于信息真實性的監督和問責制度依然缺位。有學者研究發現，近年來政府發布不實信息事件中被處以刑事處罰的沒有一例，由于此情形被追責的僅占三成[8]，即便被問責也只能以行政處分方式規制，此外再無其它更有力度的規制辦法，即政府發布不實信息的責任成本很低。對政府公開信息的真實性缺乏監督和問責這一政治現實，大大提高了政府發布不實信息行為的概率。此外，受官本位意識的影響，政府沒有主動公開信息的自覺性和動力，導致政府在權衡取舍信息公開與不公開時，一開始就有一種主觀偏好，傾向于不公開的一端。第二，政府與公眾之間關系失衡。由于一些地方政府思維尚停留于管理階段，將公眾置于被管理者的地位，因此一旦發生重大事件，政府首先想到的是自身行政的便利性以及如何維護整體穩定，企圖通過隱瞞和謊報掩蓋正在發生或者已經發生的事件，以為只要不讓公眾知曉就相安無事。事實上，這種思維潛意識里已經把公眾視為不穩定因素。在政府與公眾的關系中，不僅公眾越發不信任政府，政府也對公眾常常持有懷疑和不信任的態度。另外，政府作為握有資源和權力的政治組織擁有自主性本是無可厚非和不可避免的，對此，西達·斯考契波(Theda Skocpol)的國家自主性理論認為，國家可能會確立并追求一些并非僅僅是反映主要社會階級之需求或利益的目標，它能對政治、經濟、意識觀念等資源進行重構，從而實現某些關鍵小團體的集體利益。盡管政府自身利益與公眾利益并不總是沖突的，但是政府出于追逐自身利益最大化的考慮，漸漸放任政府自由行政，這勢必會導致政府自主性過于膨脹，忽視或者忘卻了公眾利益。政府自主性和社會制約之間的力量此消彼長，政府自主性過大意味著社會制約力量弱小，結果就是，政府的不當行為得不到有效的監督制約。從根本上說，政府不實信息多次出現是政府自主性與社會制約關系失衡導致的，政府通過發布不實的信息維護自身利益，是以損害公眾利益為代價的，然而公眾事后知曉事件真相，一味譴責政府的失信行為，卻未能形成一股監督制約政府的社會力量。正所謂絕對的權力導致絕對的腐敗，若監督和制約政府力量太弱將使政府過多考量眼前利益、行政便利性和自身利益，易于出現政府不當行為。反過來也說明，正是公眾的權利意識和主體意識太弱才會導致社會制約力量過低，長此以往，政府與公眾之間的關系模式將會固定，而公眾權利意識不覺醒將無法抗衡政府自主性。

(二)政府不實信息導致的風險

1.延誤解決事件的進程，損害公眾利益。政府發布不實信息延誤事件解決過程突出體現在突發危機事件中，政府不向公眾披露事件真實情況使公眾在危機面前缺乏必要的準備和應對，而政府對事件真實情形否認也阻礙了政府及時采取相應的救護措施。在公共政策事件中發布不實信息為政策落地做所謂鋪墊工作，有時候只是政府一廂情愿的想法。由于公眾對新出爐的政策沒有前期的心理接受和消化過程，因而突然發布的政策很難在短時間內獲得公眾的理解，在政策推行過程中極有可能出現公眾不配合而導致政策執行停滯、偏差或走樣。在官員違法亂紀事件中，政府一貫否認官員腐敗事件，將會在公眾中形成官官相護的不良印象；公眾對官方反腐的決心存疑，最終會抑制社會舉報、問責和監督的積極性，從長遠來看，這極不利于我國反腐敗進程的深入推進。

2.加劇惡化政府形象，破壞政府合法性基礎。如果公眾獲知政府發布的信息是不真實、帶有欺騙性質的，毫無疑問，政府形象會遭到破壞。公開、透明和真實在塑造政府形象過程中缺一不可，只注重信息的公開和透明而忽視信息的真實，對政府形象塑造不僅無濟于事，反而會加劇政府形象的惡化。然而政府不實信息行為造成的負面影響并不止于對政府形象和聲譽的沖擊，還會進一步質疑政府公共權力的合法性，進而禍及政府合法性。

3.降低政府公信力，使政府陷入“塔西佗陷阱”。政府發布不實信息就是以削弱政府公信力為代價來維護政府認定的其他公共利益，此種行為消解了政府信息的權威性，是一種失信行為。政府公信力建立的過程漫長，卻可能在一瞬間因政府不當行為遭到破壞，失去公信力的政府面對的政治環境遠比我們想象的更加嚴峻，在“限牌”事件中多個城市采用“辟謠式限購”和“夜半雞叫”的方式出臺小汽車限牌政策，在反復循環中政府公信力深受重創，陷入“塔西佗陷阱”，即政府無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。

三、規避政府不實信息風險的策略選擇

當政府對發布不實信息屢試不爽之際，公眾早已熟知政府行政的規律和套路，致使政府行為效用遞減，僅存的合理性也被逐漸削弱了。此外，網絡時代信息的多源化和聚合化大大降低了政府不實信息的可信性、縮短公眾獲知不實事件真相的時間，這些都給政府發布不實信息的結果帶來諸多不確定性，誰也無法保證事件按照政府預設的方向發展，有可能適得其反，陷入惡化政府形象、聲譽和公信力的深淵。政府發布不實信息中漸次減弱的合理性并不能抵消由此造成的消極影響，其危害是巨大的。為有效減少和杜絕政府不實信息，必須堅持全面從嚴治黨，認真落實既有的法律和紀律，建立防控和責任追究機制，完善行政倫理制度建設，全面提高政府官員的政治素質。具體說來，需要做好以下四項工作：

(一)全面轉變政府信息公開理念

當前，我國的政府信息公開之于當下中國，要從理念上進行全面更新：第一，公開優先的理念。信息的公開與不公開表面上看似水火不容，但實際上二者在追求善治和行政效率方面有著一致的目標，只是采取的途徑不同而已。公開政府信息是現代社會的基本趨勢，在公開與不公開的矛盾沖突中應當堅持公開優先的理念。信息公開是政府保障公民知情權最基本的手段，知情權代表一般、普遍的權益，也是公眾最基本的權利，相較于具體、特殊的權益，它較難實現且更容易受到忽視和被侵蝕，更應該給予特別的照顧。第二，恪守責任的理念。有權力就意味著有責任，權力與責任對等是現代行政法的基本理念，“責任行政”是現代法治政府應當恪守的一個基本原則。信息公開是政府的公共責任，這種公共責任是內容和形式的統一，也就是公開的政府行為信息要有實質的內容。長期以來，重過程輕結果、重形式輕實效的政府信息公開行為是一種不負責任的行為，政府不實信息就是這種不負責行為的產物。政府要想盡到應盡的責任，必須厘清政府和人民之間的關系，深植“政府應盡的責任”理念，為此，必須有相應的剛性約束機制讓政府官員不敢不盡到政府該盡的責任。此外，還要積極引導公眾學會行使監督權利，做一個尊崇法治的公民。第三，堅守真實底線的理念。客觀真實、準確無誤是信息的生命，提供真實信息是政府信息公開和政府回應的應有之義。真實的信息能夠指引公眾生活，而失去了真實的政府信息就是失去了價值，政府信息公開應當遵循真實性原則，并且進行信息真實性審查。[9]

(二)加強政府不實信息制裁

目前行政自我規制的規范不明確，導致實踐中呈現出低效率的后果，陷入了“發布不實信息-行政自我規制低效-失信成本低-發布不實信息”的惡性循環中。制度的建立和健全直接影響政府公開信息的真實度、影響信息公開人的工作態度和信息使用人的維權力度。建立政府發布不實信息的制裁制度是要提高失信成本，切斷惡性循環圈。因此必須明確制裁主體、制裁對象、制裁基本程序、制裁方式等要素，防止制裁制度流于形式。制裁主體應當多樣化，政府部門、司法機關和新聞媒體都能成為對政府發布不實信息行為實施懲罰的主體。就基本程序而言，主要有以下四個關鍵環節：第一，政府內部自查或公眾舉報啟動調查程序，確認發布不實信息的主要責任人、原因及其動機，評估政府為此付出的成本代價以及給公眾帶來的損失；第二，向公眾公布調查結果和事實細節與信息，接受公眾的檢驗和質疑；第三，責任人公開承認作出了破壞行政誠信行為并為此道歉，這是改善政府形象與聲譽、信任的起點，如果發布的不實信息造成嚴重后果，責任人依法應承擔行政責任和刑事責任；第四，對政府發布不實信息的行為進行記錄，將行政人員的失信記錄納入中國官員考核體系之中，此外還可以借助媒體和道德壓力全方位提升政府失信行為的成本。

(三)創新和完善基于善治的政府回應機制

在政府回應中應當具體化相關法律法規，由看重政府回應的形式向重視回應內容、質量和效果轉變。首先，確定公民在政府回應中應享有的主體地位，以滿足公眾的意愿和訴求為目標。政府應本著開放的心態，以易于公眾接受的方式回應公眾的訴求，減少傳統的官話、套話、空話，減少官僚主義帶來的信息不實陷阱。關注政府回應的效果還要考慮多方位傳播政府信息，整合網絡空間回應和傳統制度性回應的方式，結合利害關系人特點開發多渠道回應，真正將有用信息傳遞給需要的公眾。其次，規范政府回應運作流程。政府回應不僅僅是公眾能夠看到、聽到的信息發布那一個環節，前前后后還有諸多流程，只有將政府回應運行的各個流程用法律規范的形式確定，依規操作、依規運行才能使政府回應發揮預期效果。最后，加強對政府回應的監督約束，有效預防政府發布不實信息的行為。

(四)加強政府官員行政倫理建設

無信不足以行政，政府官員誠信行政與否還直接影響著整個社會風氣的好壞。政府在行政過程中只有堅持了誠實信用的基本倫理原則，行政過程才能表現出有序狀態，進而才能使社會與公眾對其行政行為產生正當合理的期待。新中國成立后，尤其是改革開放以來，我國努力朝著民主法治社會的軌道邁進，作為整體的傳統權力社會在歷史不斷進步的趨勢中已被徹底驅逐。然而，如前文所述，作為觀念、意識，權本位、官本位的陰影仍殘存于一些人的頭腦中并表現在相應的行為中，這種不良的傳統行政文化嚴重制約著官民之間的有效溝通，并成為政府不實信息產生的文化土壤，這集中體現為官員考慮行政過程的便利性而忽視行政道德與倫理，過分考慮自身意圖而忽視全心全意為人民服務的核心要旨。對此，首先要求政府在提供公共服務時貫徹非歧視原則，要求尊重公平公正原則。“誠信”即“因誠而生信”，也就是說,政府真實的誠意才是獲得人民信任的前提。而在具體的行政事務上，誠意的表達就是要求政府及其公務人員首先要做到處事公正、辦事公道。即使有些事情沒有做到或做好，也應實事求是地向公眾交代清楚。其次，應加強對政府官員行政誠信的教育培訓，培養官員的誠信意識與價值觀，樹立真正為人民服務的思想觀念，講究信用，在公眾面前樹立良好的誠信形象。再次，通過機制體制的硬性監督力量倒逼政府官員的誠信行為，建立政府及其公職人員的誠信檔案，同時引導和激勵其誠信行為。

[4] 彭章花.“官謠”現象及其治理研究[D].湘潭：湘潭大學，2015.

[責任編輯：林麗芳]

Risk of Government’s False Information and its Avoidance

WANG Ning1，XIAO Yuan2

(1.Editorial Department of Vision of Party and Government，Zhejiang Provincial Party School，Hangzhou 311121，Zhejiang，China；2. Department of Public Administration，Zhejiang Provincial Party School，Hangzhou 311121，Zhejiang，China)

The root cause of the government’s false information is the imbalance among the government, the public and the society. The emergence of the government’s false information will not only delay the process of solving the problem, damage the interests of the public, but also undermine the legitimacy of the government and reduce the credibility of the government. In order to avoid the risk of government false information and promote the government information standardization，we should strengthen the government’s false information sanctions on the basis of the comprehensive transformation of the concept of government information disclosure, innovate and improve the government response mechanism based on good governance, and focus on strengthening the construction of administrative ethics at the same time.

governmental information; information disclosure; trust to the government; official rumor

王 寧(1983—)，男，河南信陽人，中共浙江省委黨校《黨政視野》副主編，浙江省“科學發展觀與浙江發展研究中心”研究人員； 肖 原(1992—)，女，重慶人，中共浙江省委黨校公共管理教研部2014級碩士研究生。

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