PPP模式在福建省城市軌道交通建設中的應用

高嘉華

摘要：在國家“一帶—路”規劃中，福建省被定位為“21世紀海上絲綢之路核心區”、“海峽西岸經濟區主體省份”，城市軌道交通建設迎來難得的發展機遇。本文通過查找文獻、問卷調查、專家訪談等方法，分析目前福建省在城市軌道交通領域應用PPP模式的必要性、可供選擇的具體模式，重點研究推廣的概況、存在的問題，并借鑒國外先進發展模式，最后提出適合福建省省情的對策建議。

關鍵詞：PPP模式 軌道交通建設 福建省

一、概述

1.城市軌道交通領域的內涵和特征

在我國國家標準《城市公共交通常用名詞術語》中，將城市軌道交通定義為“通常以電能為動力，采取輪軌運輸方式的快速大運量公共交通的總稱”。一般包括地鐵、輕軌、有軌電車、磁懸浮列車等城際軌道項目。

城市軌道交通具有運量大、方便快捷、時間準、污染少等特點，極大地促進了城市經濟的發展，方便人們的日常出行。同時，由于城市軌道交通投資規模大、周期長、沉淀成本大等特點，僅靠政府部門投資和借貸無法滿足其發展需求。

2.PPP模式的含義、本質、各主要參與方

PPP模式起源于英國的“公共私營合作”的融資機制，是指政府和私人組織共同合作建設城市基礎設施項目，或提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，雙方通過簽署合同來使得權利和義務明確。PPP強調全過程合作關系，這種關系是通過招投標過程并通過簽訂合同的方式確立的，即以契約精神為前提。

參與城市軌道交通PPP項目的主體主要有：政府、項目公司、貸款方和技術、法律、融資方面的專家、顧問以及其他相關單位（如保險公司或保證人、運營商、供應商、承包商等）。其中，政府不僅包括項目的發起人——公共部門及其執行機構（如交通部等），還包括維持PPP項目中法律環境穩定的政府執法或相關機構、其他在項目的選擇與通過的程序上參與決定意見的公共部門（如省長、市長、交通部官員、地鐵規劃部門等）。項目公司，即負責PPP項目的設計、建造、運營及維護。貸款方，為所需金額較大的項目提供融資，例如商業銀行及相關的政策性銀行。

3.PPP模式在我國城市軌道交通領域的應用前景廣闊

主要表現在：第一，自2013年末，國務院倡導大力發展PPP模式以來，至今近30個省份啟動了PPP試點，推出了2000多個招商項目，項目總投資額近4萬億。其中，軌道交通領域是重點。據初步統計，到2020年，我國城市軌道交通里程將達到10000公里，總投資約5萬億，投資需求量巨大。第二，政府在公共領域已進行價格機制、財政管理機制等方面的改革，投資人的預期和利益保護的環境已得到改善。第三，近年來，PPP融資模式在我國基礎設施尤其是城市軌道交通建設中發展迅速，目前在北京、深圳、杭州等地區已探索出一系列符合我國國情的PPP模式可供借鑒參考。

二、福建省城市軌道交通建設采用PPP模式的現狀分析

1.必要性

福建省在2014-018年的軌道交通建設投資約300億元，重點投向福州、廈門城市軌道交通一期規劃項目建設，并推進福州、廈門、泉州城市軌道交通建設后期規劃以及福建省城際軌道交通近期建設規劃報批，抓緊啟動廈漳泉R3線等城際軌道交通項目。到2018年，我省的福州、廈門兩大中心城市將步入城市軌道交通時代，全省將在2030年實現交通運輸現代化。與此同時，福建省民營經濟較發達，在全省經濟總量中占2/3，對全省投資增長貢獻率高達60%以上，資金實力強勁，但全省僅6.67%的民營企業表示參與過PPP項目。因此，在現今地方政府債務處于高位、公共產品供給效率低的背景下，撬動社會資本、引入PPP模式迫在眉睫。

2.運作概況

福建省PPP模式起步較早，在PPP理論和實踐探索中均走在了全國前列，并積累了一批有經驗和推廣價值的PPP項目案例。

2015年1月，福建省設立了專門的PPP管理機構——福建省政府和社會資本合作（PPP）管理中心，主要承擔參與全省政府和社會資本合作政策研究、提供相關技術支持等職責。

2016年8月，福建省政府已批復同意省財政廳與興業銀行共同發起設立福建省政府和社會資本合作（PPP）引導基金，基金總規模200億元，其中省財政廳、興業銀行分別出資20億元。目前，財政廳已印發《福建省政府和社會資本合作（PPP）引導基金管理辦法》，并完成基金公司工商登記，基金管理專職團隊也已到位，正著手進行項目摸底和篩選，制定項目審批流程，為省內PPP項目提供融資支持。

3.可供選用的PPP運作模式

可選用的PPP運用模式有委托運營（O&M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）、改建運營移交（ROT）、設計建造投資經營（DBFO）。

三、福建省城市軌道交通建設采用PPP模式存在的問題分析

雖然省內軌道交通領域采用PPP模式的需求旺盛，但在實踐中仍存在不少問題：

1.項目收益確定性較低，制約PPP模式的推廣應用

城市軌道交通建設項目投資規模大、周期較長、利潤率低、風險較大，虧損現象時有發生，因此對社會資本的吸引力不強，這是目前影響PPP模式推廣應用的主要制約因素。

2.政府職能未有效轉變，契約意識薄弱

有些地方政府缺乏契約精神，以決策制定者、當權者自居，隨意制定政策，不守承諾，缺乏誠信意識。

3.缺乏立法保障，多頭管理、指導辦法多

不僅僅是福建，目前我國全國范圍內還沒有專門針對PPP模式的法律法規，僅局限于財政部、發改委兩部委出臺了一些部門規章，導致了立法沖突、PPP與特許經營權的關系尚未理清、PPP爭議解決機制無法可依等突出問題。

4.私人資本融資條件差，市場監管機制薄弱

私人資本不同于政府，沒有公信力，尤其是中小企業本身由于經營規模小、水平低下而可能隨時面臨倒閉，金融機構一般不愿意貸款給私人部門尤其是中小企業，擔保公司也大多不為參與城市軌道交通建設的私人資本提供擔保。因此，私人資本特別是中小企業融資難、融資成本高、融資規模小。同時，目前我國對城市軌道交通PPP項目的監管體系薄弱，一些地方的監管理念不清、重視建設而輕視管理、角色錯位等現象時有發生。

5.風險共擔機制不成熟

城市軌道交通PPP項目參與方較多，跨度時間長，涉及的風險也更大些。主要包括：經濟風險、政治風險、技術風險等顯性風險和建設項目壽命周期的決策風險、地震風險、綠色風險、使用成本風險等隱性風險。本身PPP模式的優勢就在于公私雙方共同分擔風險，但實踐中卻因為我國的風險分擔機制不成熟，對項目設計、規劃、建設、運營、轉讓過程所涉及的風險沒有一個完整的風險框架體系，而導致不少項目無疾而終，最終讓政府“買單”。

6.熟悉PPP模式的專業人才少

PPP模式涉及法律、金融、風險管理、財務等多領域的專業知識，有時還涉及政治問題，因此需要一大批既有專業的理論知識又有豐富的實踐經驗的復合型人才。但PPP模式在我國尚屬新生事物，起步晚、成功經驗少，人才儲備匱乏。

四、國外城市軌道交通建設應用PPP模式的成功經驗

20世紀80年代，公私合作伙伴關系最早在英國出現并得到推廣，接著在美國、荷蘭、加拿大、德國、澳大利亞、日本等發達國家中進一步應用，PPP模式在國外的應用日漸成熟化。以荷蘭為例：

1.荷蘭HSL-ZUID地鐵應用PPP模式介紹

新世紀初期，荷蘭興建HSL-ZUID地鐵，這是荷蘭政府與私營企業之間簽訂的最大的PPP合約。該軌道交通項目中，政府和私營企業間建立了合同式公私合作伙伴關系，具體模式如表1，特許經營期從2001至2031年，持續30年，政府對其進行全程監管。

2.對福建省城市軌道交通領域應用PPP模式的啟示

荷蘭HSL～UID地鐵項目成功的關鍵原因在于荷蘭政府使用標準的DBFMO合同，意味著政府不再“一攬子全包”，這種模式優點較多：

第一，項目在生命周期中的各個階段都整合為一個合同外包給一個企業聯盟，且在一個合同中將不同的功能整合或打包，可以實現項目生命周期的效益最大化。這個聯盟是一個特設公司（SPV）或者合資公司（JV），專門為完成這個項目而設立的。

第二，合同的期限很長，大概在15-30年間，有利于企業聯盟在項目設計階段就把建設、運營和維護等各方面的內容都考慮在內。企業聯盟在這段時期內擁有特許經營權（即壟斷權），在合同期限內提供公共服務，以收回其在設計和建設階段的投資成本，這樣能增強企業聯盟運作項目的積極性。

第三，合同顯現了整個項目生命周期中的成本信息，增強公共決策的公開性與透明性，有利于政府與公眾的監管。

第四，過去由政府承擔的風險（尤其是金融風險）被轉移給企業聯盟，有利于政府更好地履行監督者的角色。DBFMO項目的風險不是公私部門共擔的，而是在二者間進行分配，雙方承擔其最能控制的風險。政府在這個過程承擔監督者的角色，實行審計、審批、監管、提供國家風險等職能。

五、對完善福建省城市軌道交通建設PPP模式的對策建議

1.對政府部門的建議

（1）轉變角色，轉化思維。政府則應尊重市場規律、依法行政，不能隨意干預私人部門，應由原來城市軌道交通的提供者、決策者轉變為項目的參與者和監督者。同時，增強符合市場要求的契約精神，尊重合同的權威性，帶頭遵法履約。

（2）優化法律環境，健全制度建設，加強政策扶持。目前最為迫切的應是盡快通過立法完善相關法律法規，保障PPP項目中各參與方特別是私人部門的權益。同時，給予相應的政策扶持，如財政、稅收、金融政策等。軌道交通的PPP項目周期長，不同的時期都需要有不同的政策扶持，如項目在建設期、經營期和轉讓期都分別需要政府提供不同的稅收政策予以扶持。

（3）培育復合型人才，強化宣傳培訓。結合福建省省情，一是采用理論與實踐相結合的學習形式，積極在省內各大高校加強PPP模式的學科建設，加大人才培養；二是選拔各地優秀的從業人員到PPP模式先進國家或地區學習先進理論和成功經驗，提高其政策把握和實務操作能力；三是積極籌建PPP模式專家顧問團隊，加強咨詢機構建設。

（4）完善監督管理體系。地方政府應履行好監督管理職責，提高監管能力。為避免既當“裁判”又當“運動員”，可引入社會第三方專業監督服務組織，對PPP模式項目的運營和服務作出公平公正的評估。還可對政府部門和私人部門的運營績效進行公開聽證，使其至于人民群眾的監督下，擴大監管的輻射效應。

2.對私人部門和金融部門的建議

（1）私人部門應提高自身運營效益和服務水平。福建民營經濟發達，其中中小型民營企業眾多，可采用“抱團”方式，與國企、央企開展合作，組成聯合體參與城市軌道交通建設的PPP項目，在具體環節的設備、技術等方面提供特色服務。

（2）私人部門應謹慎選擇承包商。作為項目發起人

私人部門在選擇項目承包商要注意：第一，為在投標爭取項目時增加中標的幾率，應確保所選的合作公司有較大的競爭優勢。第二，在項目中標后，要確保各承包商的運營管理能力，確保項目的各個流程各個部門都能按照特許經營協議展開工作，保障項目順利進行。第三，確保各承包商以項目發起人的利益為先，實現共贏。

（3）私人部門應審慎評估項目風險。客觀審視政府所提供的條件與支持，從政府的某些行為中留心發現項目的潛在風險。為保證后期項目較為可觀的盈利性，要確定政府沒有大量開發同一區域的軌道交通或同一線路的其他交通方式。同時，私人部門還應客觀審視項目所處的市場環境。如果對市場容量預估過高，將導致對未來的收入過分樂觀，可能還會導致項目虧損；如果對市場容量預估過低，也可能會打擊公私部門的合作信心。必要時可聘請專業的風險評估公司進行風險評估。

（4）金融部門應創新融資管理方式和融資產品。商業銀行、政策性銀行可運用銀行貸款、信托、基金、項目收益債券、資產證券化等金融工具，拓寬項目融資渠道，根據不同的項目建設內容匹配與之適應的融資方式，降低融資成本、提供資本運作效率，解決PPP項目巨大的融資需求。