試論各國議會參與聯合國人權普遍定期審議*

朱利江

試論各國議會參與聯合國人權普遍定期審議*

朱利江**

各國議會是否應當參與以及如何參與聯合國人權理事會普遍定期審議機制正在成為一個新話題。從議會在人權保護和促進方面固有的獨特優勢、人權條約機構的實踐以及有關普遍定期審議的國際法文件來看，各國議會應當、而且可以參與這一機制。從實踐來看，許多國家的議會已經在國家報告的準備、互動對話、審議建議的執行等各個階段參與這一機制。我國的全國人大在國家報告的準備、互動對話和審議建議的執行等各個階段已經參與這一機制，不過仍需要進一步提升參與的空間。

議會 人權理事會 普遍定期審議 聯合國

一、問題的提出

為了確保聯合國在審議人權問題時的普遍性、客觀性和非選擇性，消除雙重標準和政治化，2006年3月15日，第60屆聯合國大會全體會議以170票贊成、4票反對、3票棄權的表決結果通過了第251號決議，①四個投反對票的國家是：以色列、馬紹爾群島、帕勞和美國。三個棄權的國家是白俄羅斯、伊朗和委內瑞拉。參見：A/60/PV.72, at 6.決定“在瑞士日內瓦設立一個人權理事會，取代人權委員會，作為大會的一個附屬機關”，②A/RES/60/251，2006年3月15日，有效案文，第1段。會議還決定，人權理事會應“根據客觀和可靠的信息，以確保普遍、平等地對待并尊重所有國家的方式，定期普遍審議每個國家履行人權義務和承諾的情況”。③同注②，第5段第5分段。2007年6月18日，人權理事會第五屆會議通過了題為《聯合國人權理事會的體制建設》的第一號決議文件，為人權理事會各項職責的具體運作建立起了一套程序和方法。普遍定期審議機制就規定在這一文件的第一部分，它規定了普遍定期審議的依據、原則和目標、周期性安排與順序、程序和模式以及審議結果等（下稱“《普遍定期審議機制》”）。④A/HRC/RES/5/1，2007年6月18日，附件一（普遍定期審議機制）。這標志著人權理事會普遍定期審議機制的基本建立。⑤人權理事會2007年6月18日通過的《普遍定期審議機制》是這一機制運作的基本框架。2011年，就在人權理事會成立五周年之際，人權理事會第16屆會議通過了題為《審查人權理事會的工作和運作情況》的第16/21號決議（A/HRC/RES/16/21）。在普遍定期審議方面，該決議對2007年6月18日建立的普遍定期審議機制做了一些調整。此外，人權理事會還通過了有關普遍定期審議機制其他方面問題的一些決議，人權理事會主席還發表了與這一機制有關問題的一些主席聲明。它們一起構成了現在運作的普遍定期審議機制體系，維持著這一機制的有效運轉。這一機制的設立是聯合國人權保護的最大制度創新和亮點，⑥Lucia Nader, “The Role of NGOs in the UN Human Rights Council”, SUR-International Journal on Human Rights,Vol. 7, 2007, p. 17.是新的人權理事會與舊的人權委員會最大的不同和唯一發生的實質性改變。⑦Gareth Sweeney and Yuri Saito, ‘An NGO Assessment of the New Mechanisms of the UN Human Rights Council’, Human Rights Law Review, Vol. 9, 2009, p. 203.在新的人權理事會中引入這一機制是對舊的人權委員會中的雙重標準和選擇性審議的最強有力回應。⑧Elvira Domínguez-Redondo, “The Universal Periodic Review of the UN Human Rights Council： An Assessment of the First Session”, Chinese Journal of International Law, Vol. 7, 2008, pp. 721-34.2016年10月31日至11月11日，人權理事會第26屆普遍定期審議會議在日內瓦萬國宮舉行，審議了第二輪普遍定期審議的最后一組國家。⑨第二輪審議的最后一組受審議國分別是湯加、敘利亞、委內瑞拉、冰島、津巴布韋、立陶宛、烏干達、東帝汶、摩爾多瓦、海地和南蘇丹。最終審議結果將在2017年2月至3月舉行的人權理事會第34屆全體會議上通過。這標志著自2012年開始的聯合國人權理事會第二輪普遍定期審議機制的基本完成。另外，2016年3月23日，聯合國人權理事會第31屆全體會議決定，將于2017年5月啟動第三輪普遍定期審議。⑩Human Rights Council, “Commencement of the Third Cycle of the Universal Periodic Review”, A/HRC/DEC/31/116. 所有聯合國會員國接受第三輪普遍定期審議的周期表安排（2017-2021年）已經公布，詳見：http：//www.ohchr.org/CH/HRBodies/UPR/Pages/UPRMain. aspx，2017年1月24日訪問。自2008年以來，聯合國人權理事會完成了對所有聯合國會員國履行人權義務和承諾的兩輪審議，審議率達到了100%，聯合國所有會員國參與了普遍定期審議，兌現了聯合國制定普遍定期審議機制的初衷，顯示了這一嶄新而又年輕的機制強大的凝聚力、號召力和生命力。?Elvira Domínguez Redondo, “The Universal Periodic Review-Is There Life Beyond Naming and Shaming in Human Rights Implmentation?”, New Zealand Law Review, Vol. 4, 2012, p. 694. 迄今為止，聯合國所有會員國均得到了審議，沒有一個國家缺席審議的。2012年5月，以色列正式通知聯合國人權理事會，打算“暫停與人權高專辦、人權理事會及其機制的合作”，引發了軒然大波。2013年1月29日，人權理事會第七次組織會議通過了題為《受審議國不與普遍定期審議機制合作》的第101號決定，呼吁以色列恢復與普遍定期審議機制的合作，請人權理事會主席根據其職責采取一切適當步驟和措施敦促以色列恢復與普遍定期審議機制的合作，并把原定對以色列進行審議的日期進行推遲。10月27日，以色列總理內塔尼亞胡決定恢復與普遍定期審議機制的合作。

聯合國人權理事會的普遍定期審議機制之所以具有如此強大的凝聚力、號召力和生命力，與這一機制所具有的包容、透明的特征不無關系。作為這一機制運行原則之一的包容原則，是指應當確保所有相關的利益攸關方參與這一機制，包括非政府組織和國家人權機構的參與。?同注④，第三（m）段。那么，一國議會是否也應當參與普遍定期審議機制以及如何參與的問題，成為了在普遍定期審議機制領域正在浮現的突出課題，并已引起一定程度上的關注。鑒于目前我國國際人權法和憲法學界對這一課題欠缺必要的關注，?從已有的成果來看，我國學界關注更多的是非政府組織參與普遍定期審議的問題，而對議會參與普遍定期審議這一問題則無人涉略。關于非政府參與普遍定期審議的研究成果，參見戴瑞君：《非政府組織對普遍定期審議的參與》，中國法學網：http：//www. iolaw.org.cn/showArticle.aspx?id=2544，2017年1月24日訪問；張弦：《人權非政府組織與聯合國人權理事會——兼論中國人權研究會對普遍定期審議機制的參與》，載《人權》2013年第6期。筆者認為，有必要向我國國際人權法和憲法學界傳遞普遍定期審議機制的這一最新動向，并發表觀點，以期引起學界對這一問題的關注。

二、各國議會參與普遍定期審議機制的理論

議會作為主權國家的代議機關，具有十分強大的民意基礎，是民主社會的象征和踐行者。它通常肩負著一國批約、立法、監督、問責、預算等重大職責。這些職責與人權的國內和國際保護息息相關。從廣義的角度來說，議會在人權保護和促進方面可以發揮積極的作用，可以說，如果運作得當，它就是一國天然的人權機構。?United Nations Human Rights Division, Guidelines for the Structure and Functioning of National Institutions for Human Rights, 28 September 1978, Geneva, ST/HR/SER.A/2.筆者認為，各國議會應當參與、而且也可以參與聯合國人權普遍定期審議機制。前者涉及參與的必要性，后者涉及參與的可行性。

（一）議會應當參與普遍定期審議機制

無論從議會在人權保護和促進方面固有的獨特優勢，還是人權條約機構的實踐啟示，都告訴我們，議會參與聯合國人權普遍定期審議機制，是有必要性的。

第一，議會在人權保護和促進方面具有固有的獨特優勢。也許有人會認為，議會不應當參與聯合國普遍定期審議機制，因為允許議會參與普遍定期審議機制將會適得其反。由于議會通常是一個黨派林立，尤其是執政黨和在野黨政治角逐的舞臺，因此讓議會參與普遍定期審議機制，會把議會的這種對立的政治氣氛帶入普遍定期審議機制這個平臺，這將對普遍定期審議機制帶來負面影響，背離普遍定期審議機制的基本原則，即普遍定期審議機制應當以非對抗性和非政治化的方式進行。?同注④，第三（g）段。即便在受審議國國內準備國家報告的階段，也不應當讓議會參與進來，因為讓議會參與國家報告的準備不僅會削弱議會的獨立性，而且極有可能因為議會中存在的黨派之爭，導致國家報告遲遲無法出爐，遲滯國家報告的準備進程，并可能影響受審議國按時提交報告，從而影響受審議國參加普遍定期審議機制的效率和進程。另外，在普遍定期審議機制的互動對話階段，議會無法作為一個機構獨立作為觀察員列席互動對話，而議員作為受審議國代表團的成員參加互動審議會有稀釋受審議國政府在人權保護和促進方面責任的嫌疑，并且聯系哪些議員作為代表團成員也是一個問題。在審議結果通過之前，議會也無法作為一個機構獨立參加人權理事會全體會議，并作一般性評論。議會最多只能在普遍定期審議建議的執行階段發揮一定的作用，除此以外，議會無法成為普遍定期審議機制的利益攸關方，不應當參與普遍定期審議機制。

筆者認為，議會應當參與普遍定期審議機制，應當在這一機制中發揮作用。對于那種認為議會參與這一機制有可能違反該機制必須非對抗性和非政治化進行的論點，只能說，人權問題并非是純技術的事項，人權問題通常都需要經歷激烈的政治辯論和抉擇。換言之，人權問題的政治內容實際上是不可避免的。與其企圖將人權問題的政治內容完全排除，還不如以包容的姿態看待人權問題的政治內容，從而做出最佳的政治內容取舍，而議會恰恰就是這么一個包容各派政治勢力的機構，因此十分有利于對人權問題進行公開的辯論，從而能夠找到一條得到各派政治勢力妥協的出路。議會不僅可以給辯論的結果提供民主的正當性，而且可以為受審議國參與普遍定期審議機制提供公眾支持。在國家報告的準備階段，《普遍定期審議機制》并沒有明確規定國家報告應當如何撰寫，受審議國有權自己確定國家報告的撰寫過程，但是，讓議會以某種形式參與國家報告的撰寫，至少讓議會知曉國家報告的撰寫情況，可以在更大程度上增加國家報告撰寫的廣泛參與度，提升國家報告的質量。在這一過程中，議會可以對所涉法律的正確理解進行把關，可以貢獻自己對所涉法律的調查獲取的一手權威資料，可以提供立法或批準、加入條約的準備情況，可以公布所涉人權的國家預算和決算比例，還可以對嚴重侵犯人權的有關人員要求質詢、彈劾、聽證和問責，等等。總之，議會參與國家報告的準備可以提高報告的質量，加深報告的民意基礎。在互動對話階段，議員作為受審議國代表團的成員一起參加互動對話不但有助于加強受審議國代表團的民主色彩，而且有助于更好地回答提問。在別國受審議時，議員還可以參與提問的準備和提出建議。議員可以通過非政府組織作為觀察員列席互動對話。在人權理事會全體會議通過審議結果之前，受審議國和人權理事會成員國以及觀察員國中可以配備該國議員，就審議結果發表意見，也可以通過其他相關的利益攸關方發表一般評論。在普遍定期審議建議的執行階段，更是需要議會的積極作為，包括批準、加入有關國際人權公約或者撤回對所涉國際人權公約條款的保留，制定、修改或廢除所涉法律，監督現有法律的正確執行等。?Felix Kirchmeier, “The Role of Parliaments in the Universal Periodic Review”, Dialogue on Globalization, April 2009, No.2.前兩輪的審議中，有60%至70%左右的普遍定期審議建議需要各國議會采取行動。?Mr. Adam Abdelmoula, Director of the Human Rights Council Treaty Mechanisms Division, Opening Address, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.議會還是受審議國公眾了解普遍定期審議機制的重要橋梁、平臺和窗口。它還可以發起政府在普遍定期審議中的承諾和建議的傳播工作，增強全社會對普遍定期審議機制及其政府承諾和建議的了解。總之，議會在人權保護和促進方面這種固有的獨特優勢決定了其應當參與普遍定期審議機制，在其中發揮它的長處。至于如何發揮它的長處，則可以深入研究。?Anders B. Johnsson, Introductory Remarks on the Panel on the Contributions of Parliaments to the Work of the Council and Its Universal Periodic Review, 29 May 2013, Geneva.

第二，人權條約機構的實踐啟示我們，議會應當參與普遍定期審議機制。盡管人權條約機構與普遍定期審議機制存在諸多不同之處，但是議會參與人權條約機構的實踐對于議會參與普遍定期審議機制具有一定的借鑒意義。就議會參與人權條約機構的實踐而言，尤其值得關注的是“消除對婦女歧視委員會”的實踐。2008年，該委員會在第41屆會議上通過了一份關于《消除對婦女一切形式歧視公約》與締約國議會之間關系的聲明，?CEDAW, Statement on the Relationship of the Committee on the Elimination of Discrimination against Women with Parliamentarians, 2008.該聲明由四個部分加上“建議”組成。第一部分涉及締約國議會在批準該公約及其議定書以及撤回保留方面的作用。它指出，“……各國議會在批準、加入《公約》及其《議定書》方面具有至關重要的作用。由于《公約》及其《議定書》尚未得到普遍批準，因此議會在鼓勵自己的國家成為《公約》及其《議定書》方面具有重要作用。同樣，由于存在大量對《公約》條款的保留，因此議會在撤回保留方面也可以發揮重要作用?！钡诙糠稚婕白h會和《公約》的執行。它指出，“議會和議員在確保尊重《公約》的原則方面具有關鍵作用，而且也有廣泛的權力體現這種作用。議會可以履行傳統的監督政府的職責，可以確保締約國充分遵守《公約》的規定。議會和議員還具有確保本國法律體系完整和一致的基本責任。議會具有的立法、預算和監督政府的職責使議會在執行《公約》方面處于中心位置?！h會作為一國全體人民的代議機關，體現了該國多元的價值、意見和利益，具有接觸全體人民的特別權力。因此，議員在全體人民，尤其是女性中，提高對《公約》及其《議定書》的認識方面，可以發揮關鍵角色?！钡谌糠稚婕白h會在起草締約國報告和執行委員會的結論性意見的后續工作方面的作用。它指出，“在依據《公約》第18條起草報告時，締約國并沒有義務要求其議會參與進來，因為起草報告的首要責任是國家。但是，由于《公約》對締約國的所有國家機關都具有拘束力，因此締約國在依據《公約》第18條起草報告、執行《公約》、以及對委員會的結論性意見采取的后續工作方面，最好讓議會參與進來。強烈鼓勵締約國建立某種適當的機制，促進議會和政府之間的協同合作，在締約國的報告中體現議會的觀點，并且讓議會在對委員會的結論性意見采取的后續工作中發揮作用。議會關于締約國遵守國際義務方面的監督可以大大提高執行委員會建議的水平?！钡谒牟糠稚婕啊案鲊h會聯盟”與委員會的關系。在最后的“建議”部分，該聲明提出了多項建議，包括建議：締約國確保其議會和議員全面參與締約國報告的準備過程以及全面執行《公約》及其《議定書》；將委員會的工作告知議員，以便其在立法等工作中考慮委員會的工作；定期通過適當的渠道和機制將有關信息告知議員；讓政府收到的有關締約國義務的信息引起議員的關注；在締約國的報告中包含所有議會把《公約》條款納入締約國法律的倡議；締約國在參加委員會審議的代表團中包含議員以及負責政府和議會關系方面的特別顧問。消除婦女歧視委員會的這份聲明雖然針對的是《公約》與締約國的議會的關系，但是上述的不少內容完全可以適用普遍定期審議機制與各國議會的關系。

（二）議會可以參與普遍定期審議機制

議會參與普遍定期審議機制不僅是有必要的，而且在實際上也是可行的，是有一定的國際法基礎的。雖然《普遍定期審議機制》中并沒有明確提到議會參與普遍定期審議機制，但是該《機制》規定的原則之一是，“確保所有相關的利益攸關方、包括非政府組織和國家人權機構的參與”。?同注?。這就是包容原則，或者說各方參與原則。雖然它只是明確提到“非政府組織”和“國家人權機構”，但是由于用的是“包括”一詞，因此“所有相關的利益攸關方”應該并不僅僅是“非政府組織”和“國家人權機構”。實際上，在《機制》的起草過程中，不少非政府組織就明確建議，為了配合審議，各國應當設立一個國家聯系點，因為審議不僅與受審議國的行政機關有關，還涉及其他各類國家機關，而且應當讓受審議國的人民全面和透明地參與這一過程，包括非政府組織（無論是否具有聯合國經社理事會的咨商地位）、國家人權機構、議會議員、民間社會、媒體和其他非國家的行為者，他們都應當參與從資料的收集到后續行動的執行等審議的每一個階段。?Oral Statement By Pax Romana, International Alliance of Women, Forum Asia, International Women’s Rights Action Watch, 22 November 2006.

而且，《機制》通過之后的嗣后實踐也表明，各國議會、聯合國以及聯合國人權理事會開始意識到議會參與普遍定期審議機制的重要性，逐漸強化了參與的進程。2010年12月13日，第65屆聯合國大會通過了題為《聯合國同各國議會和各國議會聯盟的合作》的第123號決議。在該決議中，聯合國大會鼓勵各國議會聯盟對聯合國人權條約機構系統和人權理事會作出更大的貢獻，尤其協助進行對會員國履行人權義務和承諾情況的普遍定期審議。?A/RES/65/123, 2010年12月13日，有效案文，第7段。這是聯合國第一次鼓勵各國議會聯盟協助會員國參加普遍定期審議機制。2012年5月29日，第66屆聯合國大會通過題為《聯合國與各國議會和各國議會聯盟之間的互動》的第261號決議，鼓勵各國議會聯盟參照近年來各國議會聯盟、消除對婦女歧視委員會和本國正在接受審查的國家議會之間形成的合作方式，促使議會對聯合國人權條約機構系統和人權理事會的工作作出貢獻。?A/RES/66/261，2012年5月29日，有效案文，第8段。2013年3月21日，聯合國人權理事會第22屆會議通過了題為《各國議會對人權理事會的工作及其普遍定期審議的貢獻》的第22/15號決議，決定在人權理事會第23屆會議上舉行一次關于議會對人權理事會工作及普遍定期審議的貢獻的小組討論會。?A/HRC/RES/22/15.這是人權理事會自成立以來第一次組織這樣內容的小組討論會。2013年5月29日，人權理事會第23屆會議如期舉行了這一小組討論會，聯合國人權事務高級專員、各國議會聯盟秘書長以及布基納法索、安提瓜和巴布達、羅馬尼亞、菲律賓和西班牙等國議會的代表應邀在小組討論會上發言，還有許多國家常駐聯合國日內瓦辦事處的代表團派代表參加了這一小組討論會。與會發言人一致認為，議會在普遍定期審議機制中可以發揮重要作用，可以全流程以多種形式參與普遍定期審議機制的各個階段，從普遍定期審議的準備直到普遍定期審議建議的執行。為了強化議會的參與，一些發言人還建議，應當加強對各國議會議員有關普遍定期審議機制方面知識的宣傳，提高他們對這一機制的認識和了解。?A/HRC/26/CRP.1.2014年5月19日，第68屆聯合國大會通過第68/272號決議，再次歡迎各國議會聯盟對人權理事會工作的貢獻。?A/RES/68/272.6月27日，人權理事會第26屆會議再次通過題為《各國議會對人權理事會的工作及其普遍定期審議的貢獻》的第26/29號決議。該決議鼓勵各國根據本國法律，促進議會參與普遍定期審議各階段的報告進程，尤其是讓國家議會作為相關利益攸關方參與國家報告的協商進程和各項建議的執行工作，并在國家報告和自愿中期報告中，或在普遍定期審議的互動對話期間，報告這種參與情況；歡迎受審議國越來越多地讓議員參加出席普遍定期審議的國家代表團；鼓勵各國酌情繼續這種做法。?A/HRC/26/29.2015年10月1日，人權理事會第30屆會議通過第30/14號決議，決定在人權理事會第32屆會議上，值人權理事會成立十周年之際，召開一次小組討論會，以評估各國議會對理事會的工作及普遍定期審議的貢獻，并確定如何進一步加強這種貢獻。2016年6月22日，人權理事會第32屆會議舉行了主題為各國議會對人權理事會的工作，包括普遍定期審議工作的貢獻，尤其是擴大貢獻的方法的專家小組討論會。2016年7月25日，第70屆聯大一致通過的第298號決議歡迎各國議會聯盟對人權理事會的工作作出貢獻，特別是促使議會為普遍定期審議作出更加有力的貢獻。?A/RES/70/298，第10段。由此可見，從《機制》通過以后的嗣后實踐來看，聯合國以及聯合國人權理事會已經認為，各國議會也是普遍定期審議機制的“相關利益攸關方”，可以參與普遍定期審議機制。因此，各國議會參與普遍定期審議機制是有一定的國際法依據的，是可行的。

三、各國議會參與普遍定期審議機制的實踐

從筆者掌握的已有的普遍定期審議機制的實踐來看，已經有不少國家的議會以多種方式參與普遍定期審議機制，主要集中在以下三個階段。

第一，在普遍定期審議之前的材料準備過程中，一些受審議國的議會或議員參與了受審議國國家報告的起草、聽證或者咨詢。目前，大多數受審議國的國家報告是由受審議國的行政部門牽頭起草的（尤其是外交部或司法部），而且這些牽頭的行政部門聯絡的也往往都是其他的行政機關，議會通常不牽涉其中。例如，美國的第二份國家報告是由美國國務院牽頭的，共聯系了15個政府部門，并沒有提到曾聯系美國聯邦國會。?A/HRC/WG.6/22/USA/1, 13 February 2015.英國的第二份國家報告的撰寫是司法部牽頭的，也沒有提到曾聯系英國議會。?A/HRC/WG.6/13/GBR/1, 8 March 2012.法國的第二份國家報告的撰寫是外交部牽頭的，也沒有提到曾聯系法國國民議會。?A/HRC/WG.6/15/FRA/1, 4 December 2012.俄羅斯的第二份國家報告的撰寫是司法部牽頭的，也沒有提到曾聯系俄羅斯杜馬。?A/HRC/WG.6/16/RUS/1, 6 February 2013.不過，也有一些受審議國在撰寫國家報告時，與該國議會有過溝通或咨詢，或者該國議會舉行過聽證。例如，德國的第二份國家報告的撰寫是由外交部牽頭的，但是，在準備撰寫時，曾將報告的草案放到網站上進行公開聽證，并于2012年12月在德國聯邦議會的人權與人道援助委員會進行了討論。?A/HRC/WG.6/16/DEU/1, 7 February 2013.澳大利亞的第二份國家報告的起草過程中也有議會議員的參加。澳大利亞聯邦議會的一位參議員在整個起草過程中參加了對報告草案的討論。?A/HRC/WG.6/23/AUS/1, 7 August 2015.在巴西，在第二份國家報告的撰寫準備過程中，巴西聯邦國會下屬的人權委員會曾經通過互聯網舉行過一場公開的聽證會，就政府打算向人權理事會提交的第二份國家報告的初稿進行了辯論。在斯洛文尼亞，在起草完國家報告后，政府把國家報告通報給了國民議會。?Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.2016年6月，格魯吉亞議會修改了《議會章程》，根據修改后的《議會章程》，在國家報告的準備過程中，政府必須與議會進行咨商。?Statement by Georgia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在普遍定期審議之前的材料準備中，受審議國的議會或議員還可以某種形式作為利益攸關方向聯合國人權高專辦提交材料，從而被編入利益攸關方的材料中。目前，受審議國的議會以自己的名義獨立提交材料的實踐并不存在。但是，有極少數國家的一些地方自治議會這么做，例如，瑞典在第二次受審時，瑞典的薩米議會作為利益攸關方向聯合國人權高專辦提交了有關材料，陳述了作為土著人的薩米人在瑞典權利沒有得到保障的一些情況，成為審議瑞典的材料之一。相對比較多的實踐是，一些國家議會中監察專員（Ombudsman）以自己的名義獨立地、或者與國家人權機構聯合提交的方式提交材料，被編入利益攸關方提交的材料。例如，在芬蘭第二輪受審議時，芬蘭議會中的平等權監察專員就作為國家人權機構獨立提交了信息，被編入利益攸關方材料。?A/HRC/WG.6/13/FIN/3, 9 March 2012.挪威第二輪受審議時，挪威議會中負責公共行政、平等和反歧視以及兒童權利的三位監察專員就與挪威人權中心一起作為國家人權機構提交有關的信息，被編入利益攸關方材料。?A/HRC/WG.6/19/NOR/3, 21 January 2014.

第二，在普遍定期審議機制的互動對話階段，除了受審議國和人權理事會的成員國外，人權理事會的觀察員國也可參與審議，而且其他相關的利益攸關方也可列席審議。在實踐中，一些國家的議會議員作為受審議國代表團的團長或成員參與互動對話或結果審議。據統計，在普遍定期審議第二輪審議中，有超過10%的國家的代表團中含有該國議會的代表。?Statement of Mr. Martin Chungong, Secretary General of the Inter-Parliamentary Union, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.具體說來，例如，參與第一輪審議的巴基斯坦代表團的團長就是巴基斯坦國民會議的議員，而且該國九名團員中有三名是國民議會的議員。?A/HRC/8/42, 4 June 2008.參與第二輪審議的智利代表團中有該國國會眾議院中一男一女兩位議員。?A/HRC/26/5, 2 April 2014.2015年11月2日至13日，參加普遍定期審議第23屆會議的澳大利亞代表團中增加了議會代表。?Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.在亞洲，泰國、印尼和菲律賓的議會代表隨同政府代表團一起參與審議結果的通過。?http：//www.ipu.org/splz-e/manila15/tebourbi.pdf，2017年1月24日訪問。此外，一些國家的代表團中雖然沒有議會代表，但是要求政府代表團將參加互動對話的情況、在這一過程中收到的建議的情況、以及政府對這些建議的態度等通報給他們的議會，例如斯洛文尼亞。?Statement by Slovenia, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.

第三，在普遍定期審議建議的執行階段，一些受審議國的議會正在發揮十分重要的作用。具體表現在：（1）批準、加入人權條約以及撤回保留。例如，針對一些國家在第一輪審議中提出的批準《保護所有人免遭強迫失蹤的國際公約》的建議，日本國會在2009年7月23日批準了該公約。再如，針對墨西哥等國在第一輪審議中提出的撤回《國際刑事法院羅馬規約》第124條聲明的建議，法國國民議會在2008年撤回了該聲明。韓國2012年第二輪受審議時，菲律賓、荷蘭、英國、白俄羅斯、比利時等國建議韓國批準2000年簽署的《聯合國打擊跨國有組織犯罪公約關于預防、禁止和懲治販運人口，特別是婦女和兒童行為的補充議定書》（《巴勒莫議定書》）。針對這一建議，韓國政府表示接受，并向韓國國會提交批準該條約的申請，得到了韓國國會的積極支持。2015年11月5日，韓國國會批準了該議定書。?Statement by Republic of Korea, Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（2）制定、修改或廢除相關法律。澳大利亞聯邦議會下屬的人權問題聯合委員會專門就議會提案是否尊重人權進行審查。針對英國等十多個國家在第一輪審議中提出的加強對土著人自決權和協商權的保護的建議，澳大利亞聯邦議會在2012年通過了《北方領地州更強大的未來法》，要求政府與北方領地州偏遠地區的土著居民展開協商，采取可持續和長期的方法支援那些土著居民。在加拿大，議會中的各種委員會在收到和辯論有關立法草案時，經常審查是否尊重人權。包括參議院人權問題常設委員會和眾議院國際人權問題小組委員會審查加拿大在普遍定期審議過程中收到的建議情況，聽取政府代表、民間社會和土著人組織的意見，并向負責后續實施的行政部門提出建議。在新西蘭，根據1990年《新西蘭權利清單法案》第7條的規定，當任何準備提交給眾議院的法案中可能含有與《權利清單法案》規定不符的條款時，司法總長必須通知眾議院。?Joint Statement by Australia, Canada and New Zealand (CANZ), Panel on the contribution of Parliaments to the Human Rights Council, 22 June 2016.（3）監督政府。例如，針對烏茲別克斯坦和捷克在第一輪審議中提出的加強酷刑預防工作的建議，瑞典議會在2010年12月決定向議會監察專員撥付更多的資金，以便其作為瑞典防止酷刑國家機制更好地履行職責。從2011年7月開始，議會監察專員設立了一個專門的部門，負責確保任何被羈押的人都不會受到酷刑。這個新部門將定期檢查瑞典境內的羈押場所、提交報告，并進行國際合作。針對荷蘭和俄羅斯提出的加強隱私權保護的建議，瑞典議會要求政府每年就從事的電子監聽行為提交報告。（4）調查和問責。例如，針對尼加拉瓜在第二輪審議中提出的對涉嫌參與美國領導的秘密羈押項目的人員進行獨立調查的建議，英國政府已經請求議會中的情報和安全委員會對所涉人員進行調查，并將調查結果報告給英國政府和議會。同樣，針對英國、荷蘭和西班牙在第一輪審議中提出的對2008年3月1日發生在亞美尼亞首都的鎮壓反對派示威事件進行獨立調查的建議，亞美尼亞國民議會設立了一個專門委員會，在2009年6月19日應總統的建議舉行了一次特別會議。

四、中國全國人大參與機制的實踐與建議

（一）全國人大參與聯合國人權理事會對中國的前兩輪審議

與其他國家一樣，中國已經接受了聯合國人權理事會兩輪定期審議。第一輪互動對話的審議于2009年2月9日進行，?A/HRC/11/25.此前，中國提交了國家報告。?A/HRC/WG.6/4/CHN/1.2009年6月11日，人權理事會第11屆會議審議通過了關于中國的普遍定期審議結果。?A/HRC/11/37.第二輪互動對話的審議于2013年10月22日進行，?A/HRC/25/5.此前，中國也提交了國家報告。(51)A/HRC/WG.6/17/CHN/1.2014年3月20日，人權理事會第25屆會議審議通過了關于中國的普遍定期審議結果。(52)A/HRC/25/2.

盡管存在關于中國全國人大(53)本文中的“全國人大”還包括全國人大常委會。是否是議會的爭論，但是現在基本上認為，“中國的全國人民代表大會就是中國的代議機關，也可以說是中國的議會”。(54)李建新：《全國人民代表大會是不是議會》，載《人大研究》2006年第8期。1983年12月8日，第六屆全國人大常委會第三次會議通過了全國人大加入各國議會聯盟的決定，1984年4月2日，各國議會聯盟理事會通過決議，接納中國全國人大為各國議會聯盟成員，標志著全國人大作為我國議會的地位得到了各國議會聯盟的承認。作為中國的最高國家權力機關，全國人大在國家政治結構中居于核心地位。隨著中國對外開放戰略的持續推進和全球化進程的加快，全國人大對外交往的職能得到逐步加強，議會外交已經成為中國全方位外交格局的一個重要組成部分，成為國家增強“軟實力”和貫徹“和諧世界理念”不可或缺的重要手段。(55)陳鵬、沈靜：《論全國人大對外交往在國家形象建構中的重要作用》，載《中國農業大學學報》2010年第2期。全國人大正在開展的議會外交不僅包括與外國議會、政府、政黨、非政府組織和個人進行的雙邊交往，還包括與各國議會聯盟、亞洲議會論壇、拉美議會、太平洋島國議長會議等多邊國際和地區議會組織之間的交往。(56)王春英：《論全國人大的對外交往》，載《北京行政學院學報》2007年第1期。但是，研究議會外交的學者往往忽視了全國人大與聯合國各個機構之間的交往，包括與聯合國人權理事會普遍定期審議機制之間的關系。

在中國接受的前兩輪審議中，全國人大在審議的三個階段參與其中。首先，在國家報告的準備階段，在前兩輪審議中，為了準備中國的國家報告，外交部牽頭成立了由近30家立法、司法和行政部門組成的工作組，其中就包括全國人大常委會法制工作委員會。(57)A/HRC/WG.6/4/CHN/1，2008年11月10日；A/HRC/WG.6/17/CHN/1, 2013年8月5日。其次，就互動對話階段而言，中國參加第一輪審議的互動對話階段的代表團中，就有全國人大常委會的工作人員。當時，全國人大常委會法工委刑法室副主任黃太云曾經作為我國代表團成員之一出席了互動對話。(58)Beport of the Working Group on the Universal Periodic Review： China, A/HRC/11/25, 29 May 2009.最后，就中國接受的普遍定期審議建議的落實來說，全國人大積極參與，在很多建議的落實方面發揮了關鍵作用。在中國接受的建議中，大多需要全國人大落實，特別是一些公約的批準和立法事項。關于對有關人權公約的批準，中國在2009年5月29日第一次受審議時，阿根廷建議中國加入《〈聯合國打擊跨國有組織犯罪公約〉關于預防、禁止和懲治販運人口特別是婦女和兒童行為的補充議定書》。(59)A/HRC/11/25，第84段。2009年12月26日，全國人大常委會決定加入該議定書。關于有關的人權立法事項，全國人大制定、修改和廢除了一批相關的法律。例如，為了執行第一輪審議的建議，全國人大加強人權立法工作，制定了《非物質文化遺產法》《精神衛生法》等6部新法律，通過《刑法修正案（八）》并修改《刑事訴訟法》《民事訴訟法》《律師法》《勞動合同法》《職業病防治法》等25部法律。(60)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，2013年8月5日，第六段。尤其是，在2009年第一輪受審議時，一些國家建議中國慎重適用死刑。(61)中國在第一輪受審議時的互動對話階段，埃及建議中國“根據其國情，繼續貫徹嚴格控制和慎用死刑的政策”，中國表示接受這一建議，A/HRC/11/25，第114.30段。2011年，全國人大常委會通過了《刑法修正案（八）》，取消了13個經濟性非暴力犯罪的死刑，占死刑罪名總數的19.1%，還規定了對審判時已年滿75周歲的人一般不適用死刑。2012年，中國又修改了《刑事訴訟法》，進一步完善了死刑復核程序，規定最高人民法院復核死刑案件，應當訊問被告人；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見；在復核死刑案件過程中，最高人民檢察院可以向最高人民法院提出意見等。(62)A/HRC/WG.6/17/CHN/1，第47段。在2013年10月22日第二輪審議中，德國、法國、美國、瑞典、比利時等國家建議中國廢除勞動教養制度。(63)A/HRC/25/5，第186.117、186.118段和第186.127段。2013年12月28日，全國人大常委會決定廢止自1957年以來執行的有關勞教的法律。2014年3月20日，中國代表在人權理事會第25屆會議上通過中國的審議結果的會議上專門提到了全國人大常委會的上述決定。(64)A/HRC/25/2，第806段。此外，烏拉圭等國還在第二輪審議中建議中國審視計劃生育政策。(65)A/HRC/25/5，第186.101段。2015年12月27日，全國人大常委會對《人口與計劃生育法》進行了修改，開始提倡一對夫妻生育兩個子女。雖然全國人大制定、修改或廢除上述法律是否完全就是因為普遍定期審議建議的原因并不清楚，但有跡象顯示，兩者之間存在一定程度的聯系，不能完全說是一種巧合。(66)中國政法大學人權研究院孫萌副教授也指出，“盡管近年來中國人權保障的提高不能完全歸功于普遍定期審議機制等聯合國人權保障制度的監督，但是卻離不開后者的支持和監督。”參見孫萌：《中國與聯合國人權保障制度：以普遍定期審議機制為例》，載《外交評論》2015年第2期。

總之，從中國全國人大的相關實踐來看，中國議會全階段地參與了聯合國人權理事會對中國的普遍定期審議，從國家報告的起草準備、參與互動對話的代表團的組成以及普遍定期審議建議的執行，都可以看到中國議會的身影。從以上對各國議會參與普遍定期審議的實踐來看，在聯合國安理會的五個常任理事國中，可以說，中國議會在參與普遍定期審議方面階段最多，程度最深。

（二）全國人大需要加大對聯合國人權普遍定期審議的參與力度

同時，也應當看到，盡管全國人大在參與聯合國人權理事會對中國的普遍定期審議方面表現可圈可點，但是仍有進一步提升的空間。首先，在國家報告的起草準備階段，盡管中國的國家報告中提到全國人大常委會法制工作委員會是外交部牽頭的國家報告準備工作組單位之一，但是全國人大常委會法制工作委員會到底是如何參與這一準備工作以及參與多大程度的準備工作，信息并不明確和透明。其次，中國在第一輪審議的互動對話階段的代表團中有全國人大法工委刑法研究室副主任，但在第二輪受審議的對話階段的代表團中，沒有任何全國人大代表或工作人員身影。此外，在參加人權理事會兩輪通過中國審議結果的全體會議的代表團以及參與對其他國家人權的普遍定期審議的代表團中都沒有全國人大代表或工作人員。最后，全國人大在普遍定期審議建議的執行方面，主要集中落實在有關法律的制定、修改和廢除方面，在其他方面比較欠缺。即便是在有關法律的制定、修改和廢除方面，盡管如上所述，在過去兩輪，全國人大已經制定、修改或廢除了一些法律，但是這是否足以滿足中國接受的普遍定期審議的建議，仍然需要研究。全國人大在執行我國接受的普遍定期審議建議方面比較欠缺的一個方面是批準有關的人權公約。在2009年和2013年兩次審議中，各國對中國提出建議最多的是批準或加入國際人權公約，包括《公民權利和政治權利國際公約》《保護所有人免遭強迫失蹤國際公約》《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》《國際刑事法院羅馬規約》，建立個人來文制度的《〈經濟、社會和文化權利國際公約〉任擇議定書》《〈消除對婦女一切形式歧視國際公約〉任擇議定書》《〈兒童權利公約〉第三任擇議定書》，以及建立預防酷刑機制的《〈禁止酷刑公約〉任擇議定書》。但是，全國人大常委會自2009年12月以來尚未批準或加入上述任何一個公約。尤其是，在第一輪審議中，提出希望中國批準《公民權利和政治權利國際公約》建議的國家只有5個，但是在第二輪審議中，提出這一建議的國家多達27個，居所有建議之首。敦促中國批準《公民權利和政治權利國際公約》已經成為國際社會較為一致的意見，它已成為中國在普遍定期審議機制中亟待解決的問題。(67)孫萌：《普遍定期審議機制與中國實踐：變化和挑戰》，載《政法論叢》2015年第3期。在第二輪審議時，中國表示接受佛得角、捷克、貝寧、埃及、危地馬拉、拉脫維亞、博茨瓦納、新西蘭、突尼斯、贊比亞等國提出的繼續采取行動，以便批準《公民權利和政治權利國際公約》，接受埃及、加納、危地馬拉提出的考慮加入《保護所有移徙工人及其家庭成員權利國際公約》，接受拉脫維亞、烏拉圭提出的探討加入《國際刑事法院羅馬規約》的可能方式，接受塞舌爾提出的考慮簽署和批準《兒童權利公約關于個人來文程序的第三項任擇議定書》，接受烏拉圭提出的考慮加入《保護所有人員免遭強迫失蹤國際公約》的可能性，參見A/HRC/25/5/Add.1。按照中國的法律規定，同中國法律有不同規定的條約和協定，以及締約各方議定須經批準的條約和協定，須由全國人大常委會決定批準，上述人權方面的公約由于與中國的法律存在較大出入或者本身就要求經過批準，因此全國人大常委會將扮演關鍵角色。

全國人大作為中國的議會，應當積極響應聯合國大會、聯合國人權理事會以及各國議會聯盟通過的有關各國議會參與聯合國人權普遍定期審議的呼吁，在更大程度和領域內參與普遍定期審議。目前，按照初步的時間表，中國要在2018年10月提交第三輪普遍定期審議的國家報告，并在10月或11月舉行的人權理事會第31屆普遍定期審議會議上接受審議。為了更好地保障全國人大參與聯合國人權普遍定期審議，應當加大全國人大參與中國第三份國家報告的起草的程度。外交部應當在準備第三份國家報告的過程中更加多地確保全國人大的參與，可以讓全國人大常委會有關工作機構的人員參與起草小組，或者至少應當就準備報告過程中涉及的中國立法、批約、預算、監督等事項征詢全國人大常委會有關工作機構的意見。同時，可以考慮將國家報告的準備情況在全國人大網站公開向人大代表和公眾征求意見。在互動對話和結果審議階段，中國代表團中可以包括全國人大的代表，尤其是法律委員會委員，或全國人大常委會法工委工作人員。不僅僅是中國被審議時如此，當審議其他國家時，在有必要的情況下，中國代表團中也可以包括全國人大代表，尤其是法律委員會委員或全國人大常委會法工委工作人員。在中國接受的建議的落實階段，全國人大應當密切關注那些需要全國人大采取行動的建議，行使憲法賦予“尊重和保障人權”的職責。(68)《中華人民共和國憲法》第33條第3段：“國家尊重和保障人權”。為此，應當在外交部和全國人大之間建立普遍定期審議情況通報制度，外交部應當就普遍定期審議各個階段的進展與全國人大保持溝通，確保全國人大及時了解和掌握普遍定期審議各個階段的進展。同時，為了加強全國人大及其代表對聯合國人權理事會普遍定期審議機制的了解和認識，全國人大常委會應當舉行這方面的專題講座。最后，從長遠的角度來看，由于普遍定期審議建議涉及立法、預算、外事等諸多方面的事項，而全國人大的機構設置較為分散，全國人大可以考慮設立一個專門的人權委員會，作為全國人大對接聯合國人權理事會普遍定期審議機制，甚至是其他國際人權機制的專門委員會?？傊ㄖ袊珖舜笤趦鹊母鲊h會在聯合國人權理事會普遍定期審議機制中大有用武之地，可以發揮更大的作用。

*本文系筆者主持的國家社科基金2011年青年項目“聯合國人權理事會普遍定期審議機制研究”（項目批準號：11CFX068）的研究成果之一。

**作者簡介：朱利江，中國政法大學國際法學院副教授、博士生導師，中國政法大學人權研究中心兼職副教授，國家領土主權與海洋權益協同創新中心中國政法大學分中心研究員，法學博士。