關于耕地占補平衡新政的幾點思考

□紹興市國土資源局 金 劍

關于耕地占補平衡新政的幾點思考

□紹興市國土資源局 金 劍

“耕地是我國最為寶貴的資源，關系十幾億人吃飯大事，必須保護好，絕不能有閃失。”新年伊始，黨中央國務院正式出臺了《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，奏響了堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度的最強音，對當前形勢下如何做好耕地保護和占補平衡具有戰略性的指導意義。下面筆者就耕地占補平衡政策結合紹興市實際情況談一下學習體會。

一、政策文件

國家級：《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（2017年四號文件）。該意見要求改進耕地占補平衡管理，嚴格落實耕地占補平衡責任，強調地方各級政府負責組織實施土地整治，統籌使用相關資金，切實增加耕地數量、提升耕地質量，以縣域自行平衡為主、省域內調劑為輔、國家適度統籌為補充落實補充耕地任務。各省（區、市）政府要拓展補充耕地途徑，落實補充耕地任務，并規范省域內補充耕地指標調劑管理，完善價格形成機制。

部級：《國土資源部關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見》（國土資規〔2016〕8號）。該意見創新提出以補充耕地和提質改造耕地相結合的“補改結合”方式落實占補平衡，將耕地提質改造納入土地整治規劃，嚴格要求“補改結合”項目的立項、實施、驗收及監督管理，明確指出“補改結合”的適用范圍。

表1▲2012年紹興市耕地質量等級匯總表

省廳級：一是《關于貫徹落實建設項目“占優補優”耕地占補平衡工作的補充通知》（浙土資函〔2015〕78號）。該通知明確“補改結合”方式落實耕地占補平衡的概念、具體操作要求及其適用范圍，提出“交通、能源、水利等基礎設施項目，軍事等特殊用地項目，單獨組件的教育、醫療、城市道路等城市基礎設施項目，以及這些建設項目涉及的拆遷安置用地，適用“補改結合”方式落實耕地占補平衡。農民建房用地、地質災害安置和城市保障房項目也可參照執行”，并要求以政府承諾、臺賬式管理加強監管。二是《浙江省國土資源廳關于貫徹落實〈國土資源部關于補足耕地數量與提升耕地質量相結合落實占補平衡的指導意見〉的通知》（浙土資發〔2016〕38號）。該通知進一步細化了提質改造項目的立項、實施、驗收及報備監管工作，同時提出“單獨組件的教育、醫療、城市道路等城市基礎設施項目以及這些建設項目涉及的拆遷安置用地、列入省重大產業項目庫的項目、地質災害安置項目、城市保障房建設項目”適用“補改結合”。

二、紹興市耕地占補現狀

（一）耕地基本情況

1.總體情況

紹興市地處長三角南翼、浙江省中北部、杭州灣西南端，東接寧波，西臨杭州，南接臺州和金華地區，北與嘉興市隔錢塘江相望，是長三角金南翼杭州灣產業帶的主要城市，轄區總面積8279平方公里。

表2▲2014年紹興市耕地二級地類及質量等級匯總表

表3 越城區耕地質量等級匯總表

2011年底根據浙江省國土資源廳統一部署安排，紹興市組織開展了耕地質量等級成果補充完善工作，對全市耕地質量等級情況進行了一次摸底調查。據調查，耕地總面積為315.96萬畝，按照《農用地分等定級規程》，紹興市涉及2個因素指標區，即浙北平原區（越城區、紹興縣、上虞市）和浙中丘陵盆地區（諸暨市、嵊州市、新昌縣），通過“因素法”的評定方法，全市耕地質量等級從4-12等不等，主要分布在7-10等，共占比79%，具體詳見表1。

2013年紹興市完成行政區劃調整工作，將原紹興縣的孫端鎮、陶堰鎮、富盛鎮三鄉鎮調入越城區。根據2014年土地利用現狀變更調查成果顯示，紹興市現狀耕地面積為299.07萬畝，其中水田206.63萬畝，旱地92.44萬畝，水田面積占耕地面積的69%。耕地質量等級跨4-12等九個等別，全市耕地平均質量等別為8.36等。具體詳見表2、圖1。

2.市本級情況

越城區作為紹興市行政中心所在地，位于嘉紹平原之上，據2014年土地利用現狀變更調查成果顯示，越城區耕地面積19.13萬畝，其中水田18.08萬畝，水田占比極大，為94.5%。根據越城區2013年更新的農用地質量分等數據計算分析（等級未全面覆蓋的就近選擇質量等級作為現有等級），越城區耕地平均質量等級為5.62等。從整體來看，越城區耕地平均“利用等”數值居于中上水平，均為優、高等地，占補壓力極大。具體見表3、圖2。

▲圖1▲紹興市2014年現狀耕地分布圖

▲圖2▲越城區各鄉鎮（街道）耕地質量等別情況

（二）補充耕地與旱改水質量提升情況

1.總體情況

近年來，紹興市堅持“兩條腿走路”的原則，一是立足自身，大力開展土地整治，努力實現補充耕地自給自足；二是通過指標調劑，解決自身資源不足問題，保障重大建設項目用地需求。

據統計，2015-2016年紹興市共驗收墾造耕地項目368個，新增耕地面積2.47萬畝，其中水田1.14萬畝，耕地質量等級為7-11等，無法滿足“占優補優”“占水田補水田”耕地占補平衡需求。驗收旱改水質量提升項目49個，新增水田指標1.93萬畝，產生耕地質量等級指標2.21萬畝*等，一定程度上緩解了“占優補優”“占水田補水田”的壓力。

通過省廳跨市補充耕地（標準農田）指標調劑平臺，紹興市2015-2016年分別向麗水市云和縣、景寧縣調劑補充耕地6667畝、2045畝，以有償使用、異地代保的方式切實解決了紹興市補充耕地落實難的難題。

2.市本級情況

越城區因資源條件限制，多年來未開展墾造耕地工作，完全依靠指標調劑來解決耕地占補平衡。

一方面通過市域內自行調劑，主要是向濱海新城、嵊州市等地有償調劑中等級補充耕地項目。濱海新城位于上虞區（浙北平原區）杭州灣邊上，地勢平坦、立地條件較好、規模較大、排灌設施齊全、農民種植積極性高，同時將越城區范圍內高等級的建設占用耕地表土剝離運送至濱海新城作為墾造耕地耕作層，有效地提高了新增耕地的土壤肥力，但受制于耕地質量等級評定體系框架，新增耕地質量等級最高也只有8等，整體耕地等級較周邊的柯橋區濱海耕地低了1-2等。另一方面通過省廳補充耕地指標調劑平臺，向云和縣、景寧縣調劑大量中等級補充耕地項目。但所調劑補充耕地大多為9-11等旱地，與越城區本身耕地多為4-7等水田存在較大差距，無法滿足“占優補優”“占水田補水田”的占補平衡要求，必須通過“補改結合”有效落實“占優補優”“占水田補水田”耕地占補平衡工作。

（三）農轉用報批情況

1.總體情況

2016年度紹興市共上報計劃批次107個（含9個單獨選址項目），總面積2.16萬畝，其中占用耕地1.26萬畝（水田1.01萬畝），占用耕地質量等級最高4等，最低11等；其中“補改結合”批次53個，全市6個區、縣（市）均有涉及，共承諾“旱地改水田”面積0.52萬畝，承諾耕地提升等級指標1.15萬畝*等。

2.市本級情況

2016年度市本級共上報計劃批次24個（含3個單獨選址項目），總面積3388畝，其中占用耕地2198畝（水田2116畝），占用耕地質量等級最高4等，最低7等，平均耕地質量等級5.94等。受資源約束條件基本全部采用“補改結合”方式落實耕地占補平衡，承諾“旱地改水田”面積1213畝，承諾耕地提升等級指標6622畝*等。

三、幾點思考

“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”是我國的基本國策。作為一名國土人，我們更應該自覺做好耕地保護這項工作，嚴格執行耕地占補平衡政策。同時我們也面臨著當地經濟社會發展所需要的用地保障，這就要求我們從實際出發，用足用好相關政策，在耕地保護和用地保障之間尋找好一個平衡點。下面是筆者結合近年來工作實際對耕地占補平衡政策的一些思考，歡迎大家批評指正。

（一）正本清源，優化完善耕地質量評價指標及已有成果

現行的耕地質量評價體系中部分評價指標設置不夠合理，如“基礎肥力”指標比較抽象，爭議大，難以把握，各地獲取這一指標值沒有統一標準，另外隨著農業科技的不斷發展和基礎設施水平的提高，土地利用系數和土地經濟系數也發生了較大的變化。加上現有的耕地質量等級成果因當時評價時間緊、工作外包等因素造成相鄰縣域、鎮域的等級差別較大，部分耕地質量等級與實際存在較大偏差，如果仍然使用以前的評價指標值，不能準確反映耕地的實際情況。建議進一步優化耕地質量評價指標，適當調整修改已有不合理的耕地質量等級，從而準確反映耕地的實際情況，切實提高耕地質量等級成果的合理性和準確性。

（二）點面結合，優化落實“占優補優”耕地占補平衡

現行的耕地占補平衡政策允許城市基礎設施、省重大產業項目等通過“補改結合”落實“占優補優”“占水田補水田”，極大緩解了各地直接補充水田和高等級耕地的壓力，有效保障了一批市縣基礎設施和省級重大產業項目實施。但對于耕地資源匱乏，特別是缺少高等級水田的地方，落實易占用高等級水田的農民建房及當地經濟發展所需的一般產業項目的占補平衡仍有很大的困難。耕地占補平衡是為了保證我國的糧食安全，牢牢把“飯袋子”掌握在自己手中，其最主要的目標是確保我國的糧食總產能不降低，并有所提高，建議按照“數量相等，質量相當”原則按國家劃定的優等地（1-4等）、高等地（5-8等）、中等地（9-12等）、低等地（13-15等）進行四大類別補充，落實“占優補優”。同時建立耕地質量等別年度考核制，以耕地總產能不下降為目標，對各地耕地質量等級總體情況進行年度考核，確保面上總體質量持平。通過“點面結合”機制，既可實現轄區內耕地及水田面積不減少、總耕地產能不下降目標，又有利于激發各地建設高標準基本農田等提質改造項目積極性。

（三）國家統籌，優化擴大省以上重點建設項目耕地占補途徑

浙江省作為經濟發達的省份，同時也是資源匱乏的省份，土地整治后備資源越來越少、越來越差，加上不同地區資源分布不平衡、耕地質量整體較高，省域范圍內落實耕地占補平衡舉步維艱。今年4號文件中央對直轄市占補平衡國家統籌已全部放開，建議繼續積極向上爭取，允許浙江省級重大項目納入國家統籌范圍，徹底改善浙江占補平衡困境，為經濟社會發展提供更有力的保障。