土地使用權作價出資（入股）之我見

□溫州市國土資源局 張傳新

土地使用權作價出資（入股）之我見

□溫州市國土資源局 張傳新

近來，針對作價出資（入股）類型的土地使用權，在發生轉讓時是否需要審批，是否需要繳納土地出讓金的問題上，出現了不同的觀點，有人認為作價出資土地使用權，尤其是企業改造改組時通過土地資產處置產生的作價出資土地使用權，是有特定使用權人資格限定的，如要發生轉讓的，應當辦理審批并交納土地出讓金，有人則認為不需審批和繳納土地出讓金。本文嘗試通過對相關政策文件規定的梳理，理清相關思路。

《土地管理法實施條例》第二十九條規定，國有土地使用權作價出資或者入股是與國有土地租賃、國有土地使用權出讓并列的三種國有土地有償使用方式之一。在現實操作中，國有土地使用權租賃與作價出資并不常見，但由于租賃在二級市場為常見的交易形式，尤其是對于房屋而言，租賃更是深入人們日常生活，因此其實際內涵和意義不難理解。 根據現有政策規定，作價出資在使用具體范圍上具有特殊性，致使對作價出資土地使用權權能，作價出資土地使用權人對土地使用權的處置權限的理解上存在一定的差異。本文主要討論國有建設用地使用權的作價出資。

一、現有法律法規政策規定

《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（原國家土地管理局8號令）規定，“國家以土地使用權作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權作價，作為出資投入改組后的新設企業，該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。土地使用權作價出資（入股）形成的國家股股權，按照國有資產投資主體由有批準權的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權持股單位統一持有。”

《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號文件）指出：“進一步明確國家作價出資（入股）和授權經營土地使用權的權益。以作價出資（入股）方式處置的，土地使用權在使用年期內可依法轉讓、作價出資、租賃或抵押，改變用途的應補繳不同用途的土地出讓金差價”。

《土地登記辦法》三十九條規定：“依法以出讓、國有土地租賃、作價出資或者入股方式取得的國有建設用地使用權轉讓的，當事人應當持原國有土地使用證和土地權利發生轉移的相關證明材料，申請國有建設用地使用權變更登記。”

國土資源部辦公廳關于印發《產業用地政策實施工作指引》的通知（國土資廳發〔2016〕38號）明確：“根據《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發〔2011〕59號）和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號，經國務院同意），現階段僅政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質的農產品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設用地”。

《國土資源部 國家發展和改革委員會 財政部 住房和城鄉建設部 農業部 中國人民銀行 國家林業局 中國銀行業監管管理委員會 關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）明確：“作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度，依據不動產登記確認權屬，可轉讓、出租、抵押”。此外文件中明確：“根據投融資體制改革要求，對可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目，除可按劃撥方式供應土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應土地，支持市、縣政府以國有建設用地使用權作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設”。“支持各地以土地使用權作價出資或者入股方式供應標準廠房、科技孵化器用地，為小型微型企業提供經營場所，促進大眾創業、萬眾創新” 。

二、對作價出資土地使用權的認識

1.在適用范圍上，受政策限制

從上述政策文件規定可以看出，作價出資（入股）作為土地有償使用的一種方式，最初僅在國有企業改制中作為原劃撥土地處置時的一種處置方式，并且對其適用范圍限定在“根據國家產業政策，須由國家控股的關系國計民生、國民經濟命脈的關鍵領域或基礎性行業企業或大型骨干企業，改造或改組為有限責任公司，股份有效公司以及組件企業集團的，涉及的劃撥土地使用權經省級以上人民政府土地管理部門批準，可以采取國家以土地使用權作價出資（入股）的方式處置”。而在建設項目使用新供應土地并未涉及作價出資（入股）。

其后，《國務院辦公廳關于加強鮮活農產品流通體系建設的意見》（國辦發〔2011〕59號）和《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》（建保〔2010〕87號，經國務院同意）明確了對于政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質的農產品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設用地”。對于這兩類項目用地可采用作價出資（入股）方式使用新供建設用地，《國土資源部辦公廳關于印發〈產業用地政策實施工作指引〉的通知》（國土資廳發〔2016〕38號）進行了明確，且規定：“現階段僅政府投資建設不以營利為目的、具有公益性質的農產品批發市場和公共租賃住房兩類項目用地可以作價出資（入股）方式使用新供建設用地”。2016年12月31日，國土資源部等8部門聯合發布的《國土資源部 國家發展和改革委員會 財政部 住房和城鄉建設部農業部 中國人民銀行 國家林業局 中國銀行業監管管理委員會 關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）對地方政府可采用作價出資（入股）方式供應土地的項目范圍進一步擴大到 “可以使用劃撥土地的能源、環境保護、保障性安居工程、養老、教育、文化、體育及供水、燃氣供應、供熱設施等項目”，以及“標準廠房、科技孵化器用地” 。但在使用范圍上，可以說依然有具體用途的限制。

2.在使用權權能上，與出讓土地使用權權能類似

對作價出資（入股）土地使用權來講，其從法律性質上來看，企業通過作價入股（出資）方式取得土地使用權，是以相應價值的股權為代價的，應當是企業完整的法人財產，與劃撥方式取得的土地有著明顯不同。《國有企業改革中劃撥土地使用權管理暫行規定》（原國家土地管理局8號令）對作價出資（入股）概念的規定中就明確“該土地使用權由新設企業持有，可以依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押”。《國土資源部關于加強土地資產管理促進國有企業改革和發展的若干意見》（國土資發〔1999〕433號）中也明確：“進一步明確國家作價出資（入股）和授權經營土地使用權的權益。以作價出資（入股）方式處置的，土地使用權在使用年期內可依法轉讓、作價出資、租賃或抵押，改變用途的應補繳不同用途的土地出讓金差價”。 《國土資源部 國家發展和改革委員會 財政部 住房和城鄉建設部 農業部 中國人民銀行 國家林業局 中國銀行業監管管理委員會 關于擴大國有土地有償使用范圍的意見》（國土資規〔2016〕20號）中明確：“作價出資或者入股土地使用權實行與出讓土地使用權同權同價管理制度，依據不動產登記確認權屬，可轉讓、出租、抵押”。

此外，據了解，在國土資源部上報中改辦的關于“土地二級市場管理”試點方案中也明確，作價出資（入股）的土地使用權參照出讓土地進行管理。可見，作價出資（入股）土地使用權在權能上是與出讓土地使用權相類似的，均可依照土地管理法律、法規關于出讓土地使用權的規定轉讓、出租、抵押。個人認為，作價出資土地使用權轉讓時應進行審批并收取土地出讓金的觀點既無理論依據，也無政策依據。《土地登記辦法》三十九條相關規定也可以作為側證。

在轉讓登記上，應保持類型不變。《土地管理法實施條例》第二十九條規定，國有土地使用權作價出資或者入股是與國有土地租賃、國有土地使用權出讓并列的三種國有土地有償使用方式之一，其既不同于劃撥土地使用權，也不同于出讓土地使用權，是權能類似于出讓土地使用權的獨立類型。在土地使用權發生轉移時，只涉及土地使用權人的變更，土地使用權類型、使用權期限等相應宗地利用的權利義務均不應發生改變。因此，在土地使用權發生轉讓后，其土地使用權類型，仍應保持“作價入股”不變。