自然保護小區管理法制研究

許純純　陳潔　徐芳

摘要 本文立足于調研珠三角自然保護小區的建設管理現狀，分析當前自然保護小區發展的問題，明確自然保護小區的法律定位，并針對當前珠三角地區自然保護小區管理法制不健全、不完善等問題提出促進法制發展的相關舉措，確保自然保護小區的建設和管理有法可依以促進環境法治。

關鍵詞 自然保護小區 管理 法律制度

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.355

一、研究背景

生態環境問題，直接關乎廣大人民群眾的生存與健康，同時也是人們生活，經濟發展，社會安定的基礎和保障。

當前，我國的自然環境形勢日趨惡劣，植被破壞嚴重，全國人均森林面積0.11 hm²，僅為世界平均水平的11.7%，森林覆蓋率僅為13.92%，遠低于27%的世界平均水平，生物多樣性減少。2015年我國野生動物保護法修訂草案的說明中指出，我國野生動物保護形勢依然十分嚴峻。到2014年底，我國已建立自然保護區2729個，約占陸地國土總面積的15%，保護了85%左右的野生動物種群。而自然保護小區的建立可以有效遏制野生植物生活環境破碎化、片斷化，使自然保護結構更為合理，功能更加完善。雖然面積較小，但對改善小生態環境具有明顯的作用，眾多自然保護小區形成的群體作用，也對較大區域生態環境的改善有積極影響。在這種形勢下，對自然保護小區的建設和管理進行法制探討，將其盡快納入法制軌道，對于規范和保護自然保護小區這種新型自然保護單位、發揮重要的生態和社會價值，顯得尤為迫切。

胡錦濤同志在黨的十八大報告中明確了生態文明建設的總體要求，其指出：“建設生態文明，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計。面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。”另外，黨的十八屆三中、四中、五中全會分別確立了生態文明體制改革、生態文明法治建設和綠色發展的任務，中央也專門制定出臺了《關于加快推進生態文明建設的意見》。十八大以來，習近平同志高度重視生態文明建設，努力建設美麗中國，而建設自然保護小區是推進生態文明建設的具體行動和重要載體，是優化國土空間開發格局和保護生物多樣性的主要措施，在這種背景下，必須進一步強化自然保護小區法制化管理的建設，使其有法可依，促進環境法治。本研究立足自然保護小區法制發展現狀，分析其面臨的發展困境，提出促進自然保護小區法制發展的建議。

雖然之前已經有部分研究針對自然保護小區管理上進行研究，但其中大多都是從自然科學的角度尋找自然保護小區的修復辦法，很少從法律的角度規范自然保護小區的管理機制，權責不明確導致無法從源頭上解決問題。因而，從法律角度對自然保護小區進行深入探究，并提出切實可行的法制管理模式顯得尤為重要。本文立足自然保護小區法制發展現狀，分析其面臨的發展困境，將對其法律制度的發展提出了若干具體建議。

二、自然保護小區的特點

雖然自然保護小區是一種新型的自然保護單位，但我國目前沒有對其進行確切的定義。根據相關文獻，筆者將自然保護小區的定義歸納為我國（尤其是南方地區）正在逐步推廣、且數量上升較快的一類保護實體的稱謂，包括由縣級以下（含縣級）的行政機關設定保護的自然區域、在自然保護區的主要保護區域以外劃定的保護地段和由于歷史文化或傳統等因素自發形成的小型保護區。其主要具備以下幾個特征：

（一）保護面積小和設置靈活

自然保護小區設置靈活，一般存在于人口稠密、交通方便、經濟活動頻繁的低山丘陵地區，因其面積小，只能保護少數物種或者一個生態系統的碎片而成為現行保護區體系中的空缺的補充。據中國林業年鑒數據統計，截止2010年，我國自然保護小區總計4.84萬個，總面積1384萬公頃，平均285.95公頃。廣西2012年建立的94個保護小區中，最大的是4274.7公頃，原為林場；最小的是1.87公頃，保護對象為樟樹。另有相關數據統計，全國只有不到1%數量的保護小區面積>500公頃，不超過10公頃保護小區占到總數的46%以上。

（二）自籌、自建、自管、自受益

自然保護小區作為民間群眾自發的保護生態環境形式，沒有固定的資金來源，除浙江省曾為了鼓勵保護小區的建設，明確規定給予一定的額外補助外，其他地區除了依照生態公益林管理辦法獲取國家或省級生態公益林補償外，基本沒有其他補償資金投入。另外，在其管理機制上，地方也沒有統一的標準，一般都是依據白行制定的管理辦法和涉及到諸如《森林法》、《野生動物保護法》等相關法規條款進行管理。

三、自然保護小區發展現狀

1992年7月，我國建立了第一個自然保護小區。據中國林業年鑒數據統計，截止2010年，我國自然保護小區總計4.84萬個，總面積1384萬公頃，平均285.95公頃。目前，我國各地的自然保護小區發展方興未艾，數量增長迅速，全國許多地區建設了自然保護小區以保護珍稀野生動植物或者作為城市綠化地帶，改善人居環境，如：2005年福建德化縣林業系統共建立各類自然保護小區113個、2014年泰州地區陸續建成了50個濕地自然保護小區、2015年廣西將建成500個自然保護小區、2016年江西婺源設立各類自然保護小區193個，保護面積達65.4萬畝。

自2001年廣東省第七屆人民代表大會常務委員會第二十六次會議通過了《關于建立社會性、群眾性自然保護小區的倡議》以來，廣東也由自然保護區建設相對落后的省份一躍成為全國自然保護區數量最多的省份，基本形成了以國家級自然保護區為核心、省級自然保護區為骨干、市縣級自然保護區和自然保護小區為通道的保護類型較齊全、布局較合理、管理較科學，生態效益和社會效益較顯著的自然保護區網絡體系，有效地保護了全省典型自然生態系統、自然遺跡和珍稀瀕危野生動植物。據中國廣播網相關數據統計，截止2012年廣東省已建立森林、野生動植物和濕地類型自然保護區270個，管護面積123.15萬公頃，占全省陸地面積的6.85%，自然保護區數量和管護面積分別是議案實施前的5.4倍和3.7倍。隨著黨的十八大深化生態文明體制的改革，國家對生態建設愈加重視，自然保護小區的數量也日益增長，但目前我國卻缺乏針對性的法律管理規范，另外對于自然保護小區管理的法制研究也是處于空白狀態。

四、自然保護小區存在的問題

（一）立法方面的原因

1.缺乏關于自然保護小區管理完整的立法體系：

我國目前尚未制定出一部對自然保護有綜合性規范的基本法律。通過實地調研廣東省三座城市的六處自然保護小區（具體包括：廣州市番禺區石暮鎮金山村、廣州市白云區鶴亨村、江門市新會區古井鎮、珠海市紅樹林濕地公園、廣州市海珠國家濕地公園及廣州市華南農業大學樹木園等六地）發現，自然保護小區雖然作為一種新型的自然保護單位，但其在管理上始終局限于自然保護區之下，與自然保護區界限不明，大多情況下其管理還是選擇適用1994年國務院頒布的《自然保護區條例》。而筆者在采訪對華南農業大學林園與風景學院的彭友貴副教授時，彭教授提出，在社會環境已經有了巨大變化的當下，若再完全適用該套條例進行管理是不明智的，還提出“制定一套新的、適合的法制管理制度具有迫切需要”。然而，對于自然保護小區管理，我國目前的立法相對滯后，多處仍處于空白狀態，與其相關的法律規定大多是基于孤島式“應急”管理的理念而制定出臺的指導性條例及管理辦法，操作性低，無法很好地統籌兼顧人與自然的關系及生態建設的發展及保護，如：《中華人民共和國憲法》第九條規定及《環境保護法》只是對自然資源的合理使用及保護做了原則性保護要求，而并沒有涉及到自然保護小區，對這種保護形式沒有給予保障。再者，1993年出臺的《廣東省社會性群眾性自然保護小區暫行規定》第三條中提及：“社會性、群眾性自然保護小區（以下簡稱自然保護小區），采取分散、小型、單位或群眾自辦自管的辦法。”由此可見，在管理上自然保護小區多半是半自然狀態，主要以“自籌、自建、自管、自受益”為準則。

1982年辛波羅夫（Simbeiroff）曾指出：小型保護區也可能在保護工作中起到重要作用。如果能保證保護區有穩定的邊界，即使是面積不到10公頃的地方也能有效地保護具有生存能力的植物群落。但自然保護小區作為保護少數物種或者一個生態系統的碎片而成為現行保護區體系中的空缺的補充，卻因為其面積小，在現實中也往往易被忽視。筆者在深入農村地區調研中還發現很多農村自然保護小區因無人管理，生態系統破壞程度嚴重，其發展舉步維艱。雖然目前自然保護小區數量日益龐大卻因沒有嚴密的法律制度進行規范管理而難以發揮其實效，最后導致大多數自然保護小區建而不管、名存實亡。因此，當務之急是完善整個立法體系。

2.缺乏對自然保護小區的分類規定：

一般而言，我國的自然保護小區主要按照其主要保護對象的性質進行分類，同時也有一部分參照生態公益林的類型進行劃分。而有一些地方會采取縱向分類，即根據小區土地權屬牽涉的范圍或當地所處的生態地位，分成縣級、鄉級、村級及組級四個級別，如：1993年出臺的《廣東省社會性群眾性自然保護小區暫行規定》中第四條明確規定：“按照小區土地權屬牽涉的范圍將自然保護小區劃分為農村自然保護小區、政府自然保護小區、部隊自然保護小區和企事業單位自然保護小區。”在采訪華南農業大學研究環境法學方向的魏旭老師時，魏老師則提出：“無立法授權的情況下，建立自然保護小區的自愿行為屬于私行為。至于政府應鼓勵支持還是對其規范管理這些都是值得思考的。保護生態系統的最高境界就是實行封閉，然而現在一些自然保護小區是開放的，這也就存在公權益和私權益如何去劃分，什么時候政府該管，什么時候政府不應該管，這些有待進一步探討。”這也從側面指出，由于各地對自然保護小區的批建條件和分類標準不同，缺乏完整統一的標準規范，難以合理有效地調整自然保護小區在管理中產生的利益沖突，所以在一定程度上也給管理者對自然保護小區的管理和開發帶來了一定的困難。

3.缺乏對自然保護小區管理問題的防治規定：

我國《環境保護法》第5條明確規定了：“環境保護堅持保護優先、預防為主、綜合治理原則。”其中“保護優先”是指從源頭上加強生態環境保護和合理利用資源，避免生態破壞；“預防為主”是指要采取防患于未然等措施。就立法而言，《廣東省社會性群眾性自然保護小區暫行規定》中既沒有針對破壞自然保護小區的法律責任的規定也沒有對管理單位的責任要求。《汕頭市森林自然保護小區管理暫行規定》也只是在第六條對管理單位做了責任要求，對破壞生態環境者的法律責任追究仍處于立法空白。因無立法的授權，建立這種自然保護小區的自愿行為肯定為私行為，而作為一種不同于傳統公權和私權的新型權利，環境權具有公權和私權的交錯性，是一種社會權利。公權和私權的沖突必然會導致矛盾的發生，什么時候該進行管理，哪些地方可以去管理，這些都值得探討。此外，筆者在海珠濕地公園進行調研時發現，對于破壞生態環境等不文明行為，園內管理者只是采取口頭勸阻、警告方式予以阻止，而并沒有制定明確的法律規定，落實法律責任。這是自然保護小區管理方面的普遍問題。同時，調研中還發現，—些地區的自然保護小區采取封閉式放任管理，導致一些自然保護小區出現“建而不管”的情形，造成資源損失。基于自然保護小區的特殊性，制定較為系統和切合當地發展需要的法律規范進行防治實有必要。

（二）政府方面的原因

1.自然保護小區管護機構不健全、人員編制不足：

在管理體制上，自然保護小區主要是采取“自籌、自建、自管、自受益”模式，即由建立的單位自籌經費，配備專職或兼職管理人員自己建設和管理，這也就會導致一些相對落后、貧窮的地區并沒有在自然保護小區建設管理辦公室，配備專職管理人員，對自然保護小區采取“放任式”管理以致生態鏈遭受破壞嚴重。同時，筆者調研發現一些地區雖然配備了相應的資源，但對自然保護小區的建設規劃只是紙上談兵，沒有具體的行動，這無疑也是對資源的一種浪費。加之，領導班子及管理人員隊伍素質不高，片面的去追求經濟利益，無法辨證統一的認識經濟利益與生態環境保護的關系，對亂砍濫伐等破壞生態系統的不文明行為不聞不問，沒有采取相應的措施解決。

2.資本投入不足，資源本底不清：

因自然保護小區的特殊性，其是在群眾自發基礎上建立的，由小區群眾共同參與管理，經費以小區自籌為主，國家給予一定補償，沒有固定的項目經費及管理經費投入。從實際調研來看，經濟發達的地區資金鏈充足，對生態資源的保護制度相對而言也較為完善，如：利用互聯網技術對野生動植物做銘牌標識，定期聘請當地的果農以及相關方面的科技人員等進行維護工作等等。然而也存在偏僻經濟落后地區對自然保護小區的“自養”經濟模式負擔不起，出現“批而不建、建而不管”情況。除此之外，因為一些自然保護小區在管理上的疏忽也造成一些低等野生動植物沒有及時被保護，對野生動植物名錄的檔案沒有做到及時更新。

3.缺乏必要的政策宣傳，公眾參與度低：

無論是在城鎮還是農村，公眾對于自然保護小區的情況所知甚少，在筆者調研中發現一些地區并沒有完善對自然保護小區的標識以致很多人甚至是學者僅僅了解過自然保護區而并不知道自然保護小區的存在抑或是將二者混淆，這與政府沒有進行必要的引導和宣傳有關。政府未能發揮在生態建設中的主導作用，引導公眾參與到自然保護小區的建設和管理中。同時，長期以來，政府對于自然保護小區建設及發展情況并沒有向社會公開，公眾的知情權尚且不能得到保障，阻礙了公眾參與到自然保護小區的建設和管理。

五、對自然保護小區管理完善的建議

生態環境安全關乎國民經濟基礎的穩定性，更關系著廣大人民群眾的生存和健康。針對當前“放任式”管理的自然保護小區，需采取切實有效的法律措施，從而為經濟社會的可持續發展提供保障。立足珠三角自然保護小區調研的實際問題，筆者認為可以從以下幾個方面健全我國自然保護小區管理的法律制度：

（一）建立健全法制化監督管理，落實主體責任

首先，因立法都是有成本的，不可能在短時間一蹴而就，《環境保護法》作為一部回應型法律，除非達到極其必要的時候才會其保護對象予以立法，筆者在調研中發現自然保護小區和自然保護區的保護對象大致相同，最終目的都是為了保護生態系統，維持生態平衡，故筆者認為自然保護小區是可以納入自然保護區的管理保護范疇的。此外，在立法上兩者整體上具有共同性，所以當務之急是制定出《自然保護區法》并以之為基礎對自然保護小區進行規范性管理。

其次，在自然保護小區的分類上，筆者認為從環境法的角度來講，關注所有制是沒有意義的，建立自然保護小區的初衷就是推進生態文明、優化國土空間開發格局、保護生物多樣性及實現生態經濟效益，所以在分類上應還是按照其保護對象的性質進行分類，明確了統一標準，一定程度上也減輕了決策者在管理上的負擔。最后，在健全自然保護小區的管理體系后應加強管護機構領導班子的建設，提升隊伍的素質并落實明確主體的責任，如：在人員建設中可以通過公開招考、擇優聘用專職管理人員并定期進行培訓等等。

（二）嚴格破壞生態系統行為的法律責任

筆者認為在歸責原則上，對于自然保護小區的保護應采用嚴格責任原則。無論行為人主觀上有無過錯，只要發生了破壞生態系統的行為事實，如亂砍濫伐、肆意捕捉野生動物等等，并造成了侵權行為后果，行為人都必須要承擔責任。針對破壞生態、損害資源景觀價值較嚴重的生態違法犯罪行徑，應當創設限制人身自由等方面的處罰制裁措施，才有利于自然保護小區的建設與管理。

就當前我國立法現狀，1993年出臺的《廣東省社會性群眾性自然保護小區暫行規定》中并沒有對破壞自然保護小區的法律責任的規定，雖然我國《刑法》第三百四十一條、三百四十四條及三百四十五條分別對非法獵捕、殺害珍貴、瀕危野生動物罪，非法采伐、毀壞國家重點保護植物罪及盜伐林木罪進行了相關規定，但自然保護小區的保護對象并不僅僅局限于瀕危野生動植物，還包括有特殊保護價值的地形地貌、人文景觀、歷史遺跡地帶及烈士紀念碑、烈士陵園林地等由于歷史和傳統因素形成的自然景觀。對于這些的嚴重破壞行為，同樣也需增加刑事法律責任，列入刑法，筆者認為可規定罪名為“破壞自然保護小區罪”。至于具體的情節、量刑則還需在立法過程中深入探討。

（三）建立自然保護小區的專項基金，加大資金投入

目前，自然保護小區面臨的較為嚴重的問題之一就是資金短缺。因其是由民間自發進行相關組織、籌建、管理的，所以沒有固定的項目經費及管理經費投入，也因此其財力方面沒有穩定充足的保障。加大資金投入應加大作為公益性事業，自然保護小區受益的群體是全社會，而費用承擔的主體只是少數的小區群眾，顯然這對他們帶來的經濟負擔很大，就會造成群眾的積極性不高，甚至以犧牲環境為代價換取經濟利益。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中曾提出：“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，建立生態補償機制”。筆者認為建立自然保護小區專項基金也可以采取相應的生態補償機制，如：對保護小區資源使用者征收一定數額的門票并專門用于保護區的保護、修復及管理。同時也可以在不破壞原生態的情況下進行科研，積極與外界合作交流，接受來自社會的捐助等等。

（四）加強宣傳報道，提高公眾參與度

公眾參與是我國《環境保護法》規定的環境保護的基本原則，是指公眾依法參加到環境資源保護活動和環境資源保護管理監督的活動中。通過調研，筆者認為可以從以下幾個方面提高公眾積極性：一是加強新聞媒體的宣傳報道，充分發掘出自然保護小區特有的資源價值和生態內涵以提高全社會生態保護意識；二是積極開展科普教育、鼓勵自然保護小區利用自身優勢，開展內容豐富，形式多樣的科普活動；三是在制定自然保護小區相關法律法規管理條例時，充分征求公眾的意見，讓其參與決策，落實公眾的監督權的落實；四是應定期公開自然保護小區相關信息。