以法治思維推進依法行政

郝燕

摘要 十八屆四中全會召開以后，依法治國進入一個新的發(fā)展階段。同時，十八大報告中指出，要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。運用法治思維和法治方式提高依法行政的能力已然成為廣大領導干部的必修課。

關鍵詞 法治思維 憲法 依法行政

中圖分類號：D60 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.350

十八屆四中全會以依法治國為主題，標示著我國的法治建設正邁入一個新的階段，是我國法治建設從無到有，從零落到日臻完善、成熟的一個見證。自建國后我國的法制發(fā)展有起有落，有成績更有挫折，一直到黨的十五大，我們開始提法治。十六大報告中第一次提出依法治國是治理國家的基本方略。法治的命題高度被不斷的提升。并且在十八大報告中我們還提出要“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定的能力”。

先有法治的觀念，才能有法治的現(xiàn)象。即便能夠意識到法治對于廣大公職人員提高依法行政能力的重要性，但是在工作中很難自覺選擇法治的思維和法治的方法，無規(guī)矩不成方圓，這也是我們?yōu)楹螐娬{在行政工作中要重視法治思維的原因所在。

一、法治思維的內涵

（一）規(guī)則至上

規(guī)則至上，是指以法律原則、既定的法律規(guī)則為依據(jù)，運用法律規(guī)則，法律術語進行觀察、思考和判斷。也就是說，首先要從講規(guī)矩，講規(guī)則開始。如之前提到的十六字方針，第一點就是要求有法可依，首先要制定規(guī)則，才能夠做到接下來的有法必依，執(zhí)法必嚴和違法必究。對于政府而言，《行政訴訟法》就是為政府樹規(guī)矩的一部法律，在這部法律中，第一次提出政府的行為也有合法和違法之分，意即政府也有做錯事情的可能，另外如“行政執(zhí)法”、“執(zhí)法機關”這些概念都是在《行政訴訟法》出臺后才有的。

（二）權利本位

權利本位，就是指在處理涉及公民或法人利益的事務中，要從他們的權利角度考慮，公民權利是公權力的一條不可逾越的邊界。隨著法制的日臻完善，老百姓的權利意識在不斷地覺醒，尤其是在跟政府部門就涉及自身利益的事項打交道的過程中，越來越有權利意識，并且學會了用法的方式來維護自身的權益，作為領導干部，如果不懂得法言法語，不擅長使用法治思維和法治方式，在工作中就會面臨很多的問題和困難。因此，老百姓的權利意識不斷覺醒，法治意識不斷覺醒，依法維權的意識不斷覺醒，也在倒逼著我們的公職人員要學會運用法治思維和法治方式來處理問題。

（三）權力控制

權力控制意指法治要求權力必須受到控制，也就是“把權力關進制度的籠子”。因為權力一旦失去約束，就會膨脹甚至帶來腐敗的可能。把權力關進制度的籠子，可以讓權力發(fā)揮出他的正能量，對其在運行過程中有可能產(chǎn)生的負面影響進行約束。美國布什總統(tǒng)在卸任之前曾經(jīng)發(fā)表過—個演講，這個演講當中對于美國有一個評價，他說美國強大在哪里？美國的強大不在于他有強大的國防，不在于它的海軍陸戰(zhàn)隊，不在于他有一個硅谷，而是在于像我這樣權力巨大的總統(tǒng)都被關在籠子里行使權力，他說這才是美國最強大的力量，最大的優(yōu)勢。其實這跟一百年前清朝的嚴復，他的觀點是—樣的，嚴復被叫做最早的一批先進中國人，他當時是被派到國外學技術的，他到英國之后，有一天很偶然的機會，跑去聽了一次英國人開庭審判，他就發(fā)現(xiàn)英國人開庭審判的制度比當時清王朝縣官問案制度要好得多，就開始轉行，學英國人的政治制度和法律思想，他不是法學家，但是他對西方法治思想，法治文化在國內的傳播影響很大。他意識到法律，制度對權力運行的一種重要性。

（四）程序優(yōu)先

法治思維要求重視程序，充分發(fā)揮程序的作用。遇到有爭議或糾紛的問題，即使是非對錯很清晰，也要嚴格遵守程序，爭議各方能夠平等地發(fā)表意見。如果在行政活動中，沒有遵循程序?；蛘呗男谐绦虿坏轿唬鞒龅男姓袨楹芸赡軣o效甚至違法。比如聽證程序，如果一項行政處罰行為中，當事人要求聽證，行政機關就應該組織聽證，這個聽證就是作出行政處罰前的一道必經(jīng)程序。西方國家尤其重視程序的作用，如很多西方國家的司法象征是古希臘里面的正義女神，把它作為司法公正的圖騰。另外，程序也是一種良好、高效的工作方式。不管是為了解決糾紛還是做出某項行政決策，都不能離開程序。四中全會《決定》在科學立法、嚴格執(zhí)法和公正司法等方面都強調程序的重要性，提出重大行政決策必須“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定”確定為法定程序，以“確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。

（五）技術理性

技術理性就是指要以事實與規(guī)則認定為中心，技術理性是法治所要求的，它是經(jīng)法律專業(yè)訓練的結果，主要表現(xiàn)在法官、檢察官和律師的思維，在法治要求之下，它也擴大到了代表政府執(zhí)法的公務員甚至更廣泛的范圍。

如何判斷在一項行政行為中有沒有堅守法治思維，一個重要的衡量標準就是看如何處理情與法的關系，當然堅守法治思維雖然強調重視邏輯，但不代表對“情理”的絕對排斥，而是要求盡量做到在遵守法律邏輯的前提下去關注情理。不同于喜好以善惡評價為中心的大眾思維，亦或是某種道德綁架式的思維習慣，法治思維是以事實和規(guī)則來做出是非判斷的思維活動。因此，法治思維要求首先從尊重規(guī)則，服從規(guī)則的邏輯為出發(fā)點，轉變過去的思維慣性，而不能受到大眾思維的左右。

二、提高法治思維的現(xiàn)實困難

（一）以憲法為基礎的規(guī)則的權威性缺失

憲法是一個國家的根本大法，是母法。他的效力要高于其他任何普通法律，現(xiàn)行憲法第五條規(guī)定：一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。明確了憲法的效力問題。公民的基本權利都應該由憲法來規(guī)定，但是當前的憲法面臨的一個困境之一就是由憲法保護的公民權利受到的侵害，不能援引憲法來保護。這是憲法不得不面臨的一個尷尬。下位法也存在這方面的問題。究其根源，法律的權威性沒有完全的樹立?，F(xiàn)實中存在大量的普遍違法、選擇性執(zhí)法等現(xiàn)象，無疑與法律沒有權威有關。

（二）公權力濫用，私權缺乏保障

我們現(xiàn)在的法律基本都已制定完備，方方面面也都有了詳細、具體的法律根據(jù)，2011年，吳邦國委員長宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，就是說我們現(xiàn)在的法律已經(jīng)配套了，我們有七大部門法，在憲法之下，民商法，經(jīng)濟法，刑法，行政法，社會法還有訴訟法，一共七個法律部門。我們現(xiàn)在有243部法律，740個行政法規(guī)，8600多地方性法規(guī)，還有一萬多的規(guī)章，所以現(xiàn)在很難說哪+方面沒有法律的約束，但是當前依法行政存在的主要問題在于，立法，只是第一步，我們的法治一個根本性的缺點就是立法易、但是接下來的執(zhí)法特別難，跟西方國家法治狀態(tài)剛好相反。明朝首輔張居正說：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。就是說立法并不難，可以通過立法禁止任何事情，比如可以禁止燃放煙花爆竹，可以禁止養(yǎng)狗，禁止室內吸煙等等，但是在此之前，還需花很大的功夫作如下的思考：那就是實施這個法究竟需要多少成本，立法跟法律實施在法治建設中的分量是1：9，如果花1分力量去立法，就要花9分的功夫做好法的實施。

（三）社會公平正義理念未獲得實現(xiàn)

“國無法則人無矩，法不公則國不穩(wěn)?！惫秸x是一個講法治的社會的追求，也是法治思維的重要價值取向。不可否認的是，幾輪司法體制改革下來，我們的法治建設取得了許多的成績，如物權法、行政強制法的制訂，行政許可法的首次修訂等等，然而也應看到，法治的缺口依然存在，如由于法院立案門檻依然很高，信訪受理范圍依然過寬，法院判決執(zhí)行依然很難，造成了信訪不信法現(xiàn)象的大量存在，嚴重影響了司法的公信力。

三、運用法治思維，提高依法行政能力

（一）尊法——樹法威

一是要尊重憲法權威，憲法處在整個國家法律體系的最頂層，尊重法律的權威，首先要尊重憲法權威。四中全會將每年十二月四日定為國家憲法日。全社會要普遍開展憲法教育，弘揚憲法精神。并且建立憲法宣誓制度，凡經(jīng)人大及其常委會選舉或者決定任命的國家工作人員正式就職時需公開向憲法宣誓。通過這種方式來彰顯憲法的權威。二是要完善憲法監(jiān)督解釋機制。完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。尤其要做好備案審查，所有的規(guī)范性文件都需納入備案審查范圍，違憲違法的規(guī)范性文件要依法撤銷和糾正。

（二）學法一明法義

習總書記在依法治國專題研討班上提出：全面依法治國必須要抓住領導干部這個“關鍵少數(shù)”。領導干部要做尊法學法守法用法的模范，帶動全黨全國—起努力，推進法治中國、法治政府、法治社會的建設。這就要求領導干部要帶頭學法，不僅要學具體法律條文，還要知悉法的原則，法的價值以及法的精神。通過學法，明確法律授予的公權力的邊界，權力行使的原則以及程序，以及相關法律責任等等。

（三）守法——知法效

法律的權威源自人們的內心擁護和信仰，一方面老百姓的權利實現(xiàn)需要法律來保障；另一方面，法律的權威要靠老百姓來維護。要深入開展法治宣傳教育，引導人們自覺守法，遇事找法，問題解決靠法。領導干部尤其要帶頭學法守法，這是引導全民守法，增強全民法治意識的關鍵。建立“普法責任制”、“誰執(zhí)法誰普法”，建立健全行政執(zhí)法人員以案釋法制度，提高普法實效。

（四）用法—行法權

一是要做到合法行政。具體指：行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進行；沒有法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。包括主體合法，權限合法，行為合法以及程序合法。

二是要做到合理行政。具體指：行政機關實施行政管理，應當遵循公平、公正的原則。要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視。行使自由裁量權應當符合法律目的，排除不相關因素的干擾；所采取的措施和手段應當必要、適當；行政機關實施行政管理可以采用多種方式實現(xiàn)行政目的的，應當避免采用損害當事人權益的方式。行使行政權力的手段和目的之間要有一定的“比例”關系。自由裁量，在法律限度以內。