對城市房屋征收與補(bǔ)償案件司法公信力的若干思考

左天元

摘要 國務(wù)院《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對人民法院辦理城市房屋征收與補(bǔ)償案件提出了許多新情況、新問題，尤其時(shí)由此產(chǎn)生的行政審判程序、裁決與執(zhí)行的公信力提出了嚴(yán)峻考驗(yàn)。本文在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過對唐山市近年來房屋征收與補(bǔ)償案件辦理情況的若干思考，提出了新形勢下提升人民法院辦理房屋征收與補(bǔ)償案件公信力的建議。

關(guān)鍵詞 房屋征收 補(bǔ)償 司法 公信力

中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592，2016，12，316

司法公信力既是指公眾對司法的信任度，也是指司法對公眾的說服力與感召力，它實(shí)質(zhì)反映的是司法與公眾之間的信任交往與互相評價(jià)。隨著《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施，人民法院在辦理房屋征收與補(bǔ)償案件中，如何依法妥處人民群眾合法利益、保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定，如何實(shí)現(xiàn)公平正義和提升司法公信力，日益成為普遍關(guān)注的一個(gè)重要課題。

一、唐山市近年來城市房屋征收與補(bǔ)償案件的基本特點(diǎn)

隨著唐山市城鎮(zhèn)化建設(shè)的大力推進(jìn)，房屋征收與補(bǔ)償糾紛日益增長、涉及群眾日益增多，由此引發(fā)的行政糾紛與壓力也不斷增大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，關(guān)于房屋征收與補(bǔ)償案件，唐山轄區(qū)基層法院在2011年立案31件，上訴30件；2012年立案15件，上訴15件；2013年立案9件，上訴8件；2014年立案11件，上訴9件；2015年立案32件，上訴21件；唐山中院在2011年-2015年分別立案68件、155件、64件、40件、32件，全部上訴。房屋征收與補(bǔ)償案件呈現(xiàn)出五個(gè)基本特點(diǎn)：

一是數(shù)量多、占比大，房屋征收與補(bǔ)償案件數(shù)量雖在每年有所不同，但仍占全年行政案件立案總數(shù)的三分之一強(qiáng)。

二是上訴率高、服判率低，基層法院上訴率每年平均達(dá)90%以上，唐山中院達(dá)100%。

三是案件類型多元、群眾需求增多，每年所受理的房屋征收與補(bǔ)償案件除征收（拆遷）行政許可、行政裁決、征收決定、補(bǔ)償決定以及強(qiáng)制拆除等傳統(tǒng)案件外，圍繞房屋征收（拆遷）的政府信息公開、用地審批、項(xiàng)目審批行為乃至政府會(huì)議紀(jì)要、內(nèi)部通知文件、復(fù)函等亦成為當(dāng)事人的訴訟對象。

四是管轄級別提高、訴訟成本加大，由于基層法院在轄區(qū)黨委政府的影響下，介入征收補(bǔ)償工作較深，致使群眾不“信任”加劇，加之《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》又規(guī)定了縣級人民政府為征收決定的主體，進(jìn)而提升了該類案件的級別管轄。

五是訴求關(guān)系復(fù)雜、處理難度增大，房屋征收案件牽涉范圍廣、涉及群眾多、利益關(guān)系復(fù)雜、各類群體訴求不一，以及雙方對立強(qiáng)，導(dǎo)致協(xié)調(diào)處理難度不斷加大。

綜上，在房屋征收與補(bǔ)償案件中，盡管法院的訴訟行為不斷規(guī)范、司法公開不斷推進(jìn)，但部分群眾對法院的不信任仍充斥在訴訟各個(gè)階段，“法院無信、裁判無威”，法院面臨著較大的信任危機(jī)，嚴(yán)重影響了司法公信力。

二、影響城市房屋征收與補(bǔ)償案件司法公信力的癥結(jié)

從被征收補(bǔ)償轄區(qū)群眾的角度看，突出存在不信任、積極對抗的問題。雖然群眾的法律意識(shí)在不斷提高，但大多數(shù)群眾對行政訴訟的基本規(guī)則還沒有清晰認(rèn)識(shí)，極易受到鼓惑而訴訟。一方面，少數(shù)群眾不合理預(yù)期太高。少數(shù)群眾由于法律素養(yǎng)低，以及盲目盲從和以鬧取利心理，沒有形成合理的訴訟預(yù)期，訴訟的目的不是為了恢復(fù)受侵害的權(quán)利，而是更側(cè)重于希望通過訴訟獲取更多利益，一旦不能達(dá)到初衷，便不信任法院。另一方面，個(gè)別律師和極少數(shù)別有用心的人鼓動(dòng)駕訴。律師參與行政訴訟有利于釋法明理、化解紛爭，但極個(gè)別律師出于個(gè)人盈利目的，沒有把當(dāng)事人利益放在首位，為了收費(fèi)，過度承諾，極少數(shù)人由于一己私利，或?qū)拐汝幇敌睦恚膭?lì)訴訟、代理案件收取費(fèi)用，他們訴訟意志堅(jiān)決，在敗訴后，往往把責(zé)任推給法院，引起群眾不滿和猜疑。

從行政機(jī)關(guān)的角度看，突出存在過于自信、消極參與的問題。隨著全面推進(jìn)依法治國的深入，行政機(jī)關(guān)雖然在規(guī)范行政行為和應(yīng)訴方面有了一定進(jìn)步，但從實(shí)踐中，仍忽視司法權(quán)威。

一是行政行為存在瑕疵。有關(guān)部門對證據(jù)審查不細(xì)，調(diào)解流于形式，法律政策釋明缺失，引發(fā)被拆遷人誤解與不滿；有關(guān)職能部門在征收及矛盾化解過程中未能形成合力，缺乏溝通聯(lián)系；個(gè)別機(jī)關(guān)只重視結(jié)果，不注重程序；部分工作人員法律意識(shí)淡薄，政策掌握不準(zhǔn)，業(yè)務(wù)水平不精，協(xié)商工作不耐心強(qiáng)迫拆遷，激化矛盾升級，將糾紛推入司法程序。

二是消極配合司法裁判活動(dòng)。受“重項(xiàng)目建設(shè)、輕矛盾化解”觀念影響，在訴訟活動(dòng)中，仍然存在證據(jù)提供不規(guī)范、庭審準(zhǔn)備不充分、不愿積極參與協(xié)調(diào)等情況，特別是新修訂的行政訴訟法要求行政負(fù)責(zé)人出庭參加訴訟的規(guī)定落實(shí)不到位；即使敗訴，也不十分在意。

三是不重視司法建議。盡管新修訂的行政訴訟法對司法建議作出了明確規(guī)定，但在實(shí)踐中，由于司法建議并不具有強(qiáng)制力，向行政機(jī)關(guān)發(fā)出后，往往“石沉大海”，不合法、不合理的行政行為還會(huì)重復(fù)。

從人民法院的角度看，突出存在認(rèn)識(shí)偏離、制度缺陷的問題。

一是在認(rèn)識(shí)上，由于受到服從服務(wù)于轄區(qū)黨委政府工作大局的思想觀念影響，轄區(qū)法院會(huì)更多考慮地方黨委政府利益，很少有“不同聲音”。

二是在工作上，由于部分基層法院直接介入征收補(bǔ)償工作，被征收區(qū)域群眾不斷質(zhì)疑基層法院審理征收補(bǔ)償案件的公正性和獨(dú)立性，據(jù)此要求基層法院回避的呼聲不斷高漲，造成了部分被征收區(qū)域基層法院的審判工作無法正常開展。

三是在制度設(shè)計(jì)上，隨著當(dāng)前司法體制改革的深入，法院人財(cái)物受制于轄區(qū)黨委政府管理的情況正在改善，但當(dāng)前法院對對地方黨委和政府的依賴性還是很大，很難在行政訴訟案件中保證充分的超然性。

三、提升城市房屋征收與補(bǔ)償案件司法公信力的建議

黨的十八大將不斷提高司法公信力作為全面建成小康社會(huì)的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，進(jìn)一步提高政法工作親和力和公信力，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義，保證中國特色社會(huì)主義事業(yè)在和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中順利推進(jìn)。黨的十八屆三中全會(huì)專門對不斷提升司法公信力做出了明確的部署。因此，在辦理城市房屋征收與補(bǔ)償案件中，提升司法公信力已刻不容緩。

一是著力提高房屋征收補(bǔ)償案件的質(zhì)效，確保裁判的“權(quán)威性”。案件的質(zhì)量和效率是司法的生命，權(quán)威裁判是保證司法有效運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)司法職能的根基。要進(jìn)一步提高征收補(bǔ)償案件質(zhì)量，履行解決行政爭議和監(jiān)督依法行政的職責(zé)，在對房屋征收與補(bǔ)償案件進(jìn)行合法性審查的同時(shí)，從妥善解決實(shí)體爭議的角度出發(fā)，更加關(guān)注和解決案件的合理性問題，確保案件的實(shí)體正義；進(jìn)一步提高征收補(bǔ)償案件的效率，堅(jiān)持全面審查的基本原則，努力在一個(gè)審判過程中將可能存在的涉訴問題全部解決；完善征收補(bǔ)償案件審判方式，依法拓展簡易程序范圍，積極推進(jìn)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，切實(shí)減少循環(huán)訴訟、避免司法資源的浪費(fèi)，促進(jìn)案件的程序公平。

二是著力構(gòu)建“雙贏”的行政審判新模式，確保社會(huì)的“認(rèn)同性”。“雙贏”來自于英文“win-win”的中文翻譯，強(qiáng)調(diào)的是雙方的利益兼顧，即所謂的“贏者不全贏，輸者不全輸”。“雙贏”策略是緩和矛盾的有力手段，是多元化解矛盾糾紛的有效方式。采取“雙贏”策略，即在案件裁判過程中，加大協(xié)調(diào)力度、推進(jìn)行政訴訟和解、實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)評估，改變過去一刀切地是非判斷方式，努力尋求征收活動(dòng)參與方的利益共同點(diǎn)，在求同存異的基礎(chǔ)上，最大限度地為被征收區(qū)域群眾與征收機(jī)關(guān)搭建互信、互利的司法平臺(tái)，以非對抗的方式化解征收與補(bǔ)償糾紛的方式。“雙贏”策略避免了人民法院陷入平衡“法律效果”和“社會(huì)效果”的兩難境地，轉(zhuǎn)變了被動(dòng)應(yīng)對的局面，增強(qiáng)了司法公信。

三是著力推行異地交叉管轄，確保法院的“中立性”。面對既要避免轄區(qū)群眾的合理質(zhì)疑，又要將矛盾糾紛化解在基層的難題，可以從實(shí)際出發(fā)，探索試行采取交叉管理的處理方式，即由轄區(qū)中院采取指定管轄方式，將參與征收補(bǔ)償或群眾有其它合理懷疑的基層法院，實(shí)行異地審判，推動(dòng)源頭治理、強(qiáng)化基層化解、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，以減輕基層法院壓力、增加人民群眾信任、樹立法院權(quán)威。

四是著力開展司法建議，確保職能的“延伸性”。繼續(xù)加強(qiáng)行政審判司法建議制度，是全面延伸和拓展行政審判服務(wù)功能的必然要求。最高人民法院指出，各級人民法院在審判工作中發(fā)現(xiàn)普遍性或需要提請注意的問題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向有關(guān)單位提出司法建議。為了從源頭上預(yù)防和減少行政糾紛，法院行政審判要按照新修訂的行政訴訟法要求，更加注重發(fā)揮司法指導(dǎo)和服務(wù)功能，在事前積極主動(dòng)建言獻(xiàn)策，規(guī)范行政行為，彌補(bǔ)執(zhí)法漏洞、預(yù)防訴訟風(fēng)險(xiǎn)；判后要通過案件所反映出的問題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)共性問題，及時(shí)發(fā)出司法建議要求進(jìn)行善后糾錯(cuò)、改進(jìn)管理、堵塞漏洞、完善制度。

五是著力深化司法體制改革，確保司法的“獨(dú)立性”。深化司法體制改革有助于推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，有助于提高司法公信力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定，有助于滿足人民群眾日益增長的司法需求，維護(hù)人民群眾根本利益，有利于為司法機(jī)關(guān)獨(dú)立行政審判權(quán)提供制度上的保障。當(dāng)務(wù)之急，就是要按照黨的十八屆三中、四中全會(huì)對司法體制改革作出的戰(zhàn)略部署，扎實(shí)推進(jìn)以完善司法人員分類管理、司法責(zé)任、司法人員職業(yè)保障和省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等四項(xiàng)制度為重點(diǎn)的司法體制改革，保障法院依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，推動(dòng)建立公正獨(dú)立高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，切實(shí)保障公民的合法權(quán)益，真正讓人民群眾在每—起案件中都能感受到公平正義。

司法公信是司法應(yīng)有的基本品質(zhì)，它不僅賦予了司法應(yīng)有的尊嚴(yán)，也課以司法更多的責(zé)任與期待。筆者堅(jiān)信：隨著依法治國的全面推進(jìn)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，城市房屋征收與補(bǔ)償工作將越來越規(guī)范，人民法院對房屋征收與補(bǔ)償案件的裁決將越來越有權(quán)威、有公信。