論行政訴訟立案登記制改革的困境與突破

向宇

摘要 自從2015年立案登記制改革以來(lái)，人民群眾的訴權(quán)大大得到保障和改善，在敏感的行政訴訟中，立案登記制改革顯得更為重要。但是隨著改革的推進(jìn)，人們?cè)趯?shí)踐中也逐漸發(fā)現(xiàn)了立案登記制并不如想象的那么美好，隨之帶來(lái)了起訴條件釋義不明、案件數(shù)量井噴式增長(zhǎng)、訴權(quán)濫用、基層法院人少案多等諸多難題。如何擺脫這種困境，實(shí)現(xiàn)立案登記制的突破將是改革下一步的重中之重。

關(guān)鍵詞 立案登記制 多重糾紛 調(diào)節(jié)手段 濫訴追責(zé)

中圖分類(lèi)號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.299

一、立案登記制改革的背景

立案作為訴訟的起始程序，它是當(dāng)事人訴權(quán)有效行使的重要保障，從而影響到實(shí)體利益的實(shí)現(xiàn)。行政訴訟向來(lái)有“三難”：立案難、審理難、執(zhí)行難，而立案登記制度則針對(duì)的是立案難的問(wèn)題。在傳統(tǒng)的立案審查制中，法院往往進(jìn)行提前的實(shí)質(zhì)審查，屬于典型的案外程序，缺乏公開(kāi)性、規(guī)范性及當(dāng)事人的參與性，嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)事人的訴權(quán)和法院的公信力。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確要求對(duì)法院的立案制度進(jìn)行改革，變立案審查制為立案登記制，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。行政訴訟立案審查制變更為立案登記制，意味著立案程序由職權(quán)模式向訴權(quán)保障模式轉(zhuǎn)變，這就為全面解決立案難題提供了制度上的保障。

二、我國(guó)行政訴訟立案登記制的實(shí)質(zhì)特征

我國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)可的完整意義上的行政訴訟立案登記制，主要指當(dāng)事人向法院提起訴訟，遞交了符合要求的起訴狀，法院就必須予以登記立案。它是一種與立案審查制相對(duì)應(yīng)的立案制度，并不預(yù)先設(shè)置實(shí)質(zhì)審查。目前，英國(guó)、美國(guó)等一些西方國(guó)家均采用立案登記制。

（一）西方各國(guó)的立案登記制

西方各國(guó)出于充分保障當(dāng)事人訴權(quán)的需要，尤其是英美法系國(guó)家并未提前設(shè)置實(shí)質(zhì)審查的障礙，而是以形式審查為主。在英國(guó)，行政案件和民事案件大體的訴訟程序相同，民事案件分為兩部分：即提交訴狀和事后答辯。當(dāng)事人提交規(guī)范統(tǒng)一要求的文件后，法院進(jìn)行簡(jiǎn)單形式審查就完成案件的受理。類(lèi)似的在美國(guó)，《美國(guó)聯(lián)邦法院民事訴訟規(guī)則》規(guī)定：當(dāng)事人在向法院提交訴狀后，直接由書(shū)記官進(jìn)行格式審查，然后書(shū)記官的職責(zé)就是找出具體的錯(cuò)誤，再來(lái)使律師糾正，但“書(shū)記官不得僅因提交文件的格式不適當(dāng)而拒絕接受所提交的任何文件。”所以說(shuō)，英美兩國(guó)的立案登記制較為典型的體現(xiàn)了形式審查的執(zhí)行方式。當(dāng)然，這并不代表所有案件毫無(wú)甄別的都會(huì)被受理，英美兩國(guó)的立案登記制與其案件審理階段首先進(jìn)行訴訟要件審查的。其立案登記制還配套一系列其他審查措施，從另一個(gè)角度而說(shuō)這種審查并不等于是零門(mén)檻的。對(duì)于那些不具備規(guī)定要件，不符合法律要求的訴狀，法院不會(huì)受理，更不會(huì)進(jìn)而展開(kāi)其他實(shí)體審查。

在大陸法系國(guó)家，以德國(guó)的行政訴訟立案登記制最為典型。德國(guó)，立案登記并不意味著審理程序的馬上開(kāi)始。德國(guó)法院開(kāi)始會(huì)審查原告是否為繳納了相關(guān)的訴訟費(fèi)用；然后會(huì)審查該案件是否運(yùn)用了并經(jīng)歷了相應(yīng)其所在州的州法律的調(diào)解程序；最后，由法院檢查其起訴狀是否包含了強(qiáng)制規(guī)定的內(nèi)容。實(shí)際上與英美國(guó)家的實(shí)體資格要件審查存在類(lèi)似之處。其他大陸法系國(guó)家諸如日本和法國(guó)，做法與德國(guó)類(lèi)似。

（二）我國(guó)行政訴訟立案登記制的實(shí)質(zhì)

我國(guó)之前的立案審查制度主要是針對(duì)案件的實(shí)質(zhì)環(huán)節(jié)進(jìn)行前置審查，此次改革立案登記制意圖將這種實(shí)質(zhì)審查變化為形式審查。根據(jù)新《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院在接到起訴狀時(shí)對(duì)符合本法規(guī)定的起訴條件的，應(yīng)當(dāng)?shù)怯浟浮保虼耍ㄔ涸跊Q定是否登記立案之前就要根據(jù)新《行政訴訟法》的第49、25條的規(guī)定，對(duì)起訴條件進(jìn)行審查，從而判斷這些案件是否能夠立案。

但是我們來(lái)看第49條中規(guī)定的這些起訴條件：原告是否是行政行為的相對(duì)人或者其他與行政行為有利害關(guān)系；被告本身是不是明晰的；起訴狀中是否有具體的請(qǐng)求和明確的依據(jù)；相關(guān)人民法院是否具有管轄權(quán)等等。我們可以看到這些起訴條件在西方中幾乎都在實(shí)體判決要件的范疇內(nèi)，也就是說(shuō)基本屬于在登記立案之后由承辦法官進(jìn)行審查的細(xì)節(jié)內(nèi)容。所以說(shuō)，我國(guó)的行政訴訟立案登記制同西方國(guó)家的立案登記制是有著顯著區(qū)別的。

對(duì)于第49條中規(guī)定的這些判定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上在具體操作中并沒(méi)有想象的那么簡(jiǎn)單。比如對(duì)于受案范圍和案件管轄的確定，不可避免的涉及到對(duì)案件發(fā)生地和實(shí)際確認(rèn)地點(diǎn)進(jìn)行審查。又比如對(duì)于案件是否有利害關(guān)系的確定，對(duì)于這種利害關(guān)系的確認(rèn)過(guò)程中，也不可能僅僅停留在對(duì)案件的形式審查中，或多或少的涉及到對(duì)案件實(shí)際關(guān)系的確認(rèn)和審核。所以綜合以上情況，我們知道我國(guó)的立案登記制度實(shí)際上是西方國(guó)家立案登記制度的改進(jìn)版本。它并非是一成不變的照搬西方國(guó)家的立案模式，而是結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情和客觀存在的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，吸收了前任立案審查制度的可取之處，從而實(shí)行的一次具有中國(guó)特色的制度改良。因此，我國(guó)的立案登記制度并不是完整意義上的立案登記制度，而是近似于一種準(zhǔn)立案登記制度。

三、我國(guó)行政訴訟立案登記制度的實(shí)際困境

受限于社會(huì)發(fā)展和我國(guó)法律資源的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)行政訴訟立案登記制度改革并非一帆風(fēng)順，我國(guó)的立案登記制度依舊面臨著諸多困境。下面我將一一闡述目前行政訴訟立法登記制改革中遇到的幾個(gè)典型難題。

（一）起訴條件立法闡釋不明

2015年新《行政訴訟法》明確指出：“符合本法規(guī)定的起訴條件的”案件才實(shí)行“登記立案”。如何判斷當(dāng)事人的起訴是否屬于“依法應(yīng)該受理的案件”呢？就目前現(xiàn)有法條和2015年4月15日最高人民法院《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）并沒(méi)有明確規(guī)定。這就使得法院在審理案件時(shí)對(duì)于具體起訴條件的把握不大確定，也讓人們產(chǎn)生了一定的誤解。許多人在新《行政訴訟法》產(chǎn)生了一個(gè)印象是：只要我向法院上訴，法院就應(yīng)該受理。許多基層法院也對(duì)此產(chǎn)生了一定的理解錯(cuò)誤，導(dǎo)致了大量不該受理立案的案件被立案。這就是初步放寬審查門(mén)檻的后遺癥。我國(guó)的立案登記制本身就不是完整意義上的立案登記制，對(duì)于訴訟的立案也實(shí)際上還存在著一定的實(shí)體審查環(huán)節(jié)，但是法院在具體審查過(guò)程中一不小心就會(huì)走進(jìn)傳統(tǒng)的立案審查制度的前置審查的死胡同，這樣一來(lái)改革便無(wú)意義。因此，平衡好這兩者的關(guān)系尤為重要。

另外，2015年4月22日（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《新若干解釋》）的第3條除開(kāi)了《行政訴訟法》第49條外，又增加了諸多其他限制，同時(shí)又以一個(gè)“其他法定條件”進(jìn)行兜底，以備留給后來(lái)更多的解釋斡旋空間。我們可以看到在這個(gè)第三條所列舉的“超過(guò)法定起訴期限且無(wú)正當(dāng)理由的”、“錯(cuò)列被告且拒絕變更的”、“未按照法律、法規(guī)規(guī)定先向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議”、“重復(fù)起訴的”、“行政行為對(duì)其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的”等條件實(shí)際上已經(jīng)同新法第49、25條規(guī)定的起訴條件有著明顯區(qū)別，司法解釋同原文產(chǎn)生了一定程度擴(kuò)大解釋以至于產(chǎn)生了同立法原意相違背的地方。這些條件的審查勢(shì)必會(huì)進(jìn)一步減弱立法登記制度放開(kāi)的訴權(quán)保障。法律條文和司法解釋以及各部門(mén)精神文件指示各自為相互抵觸矛盾，將會(huì)使基層法院在適用法律時(shí)無(wú)所適從，更會(huì)給社會(huì)帶來(lái)錯(cuò)誤的法律信號(hào)。在改革當(dāng)中如何把握好實(shí)體審查的程度，盡可能的細(xì)化明晰起訴條件，最大限度減少不必要的實(shí)體審查，將會(huì)是下一步改革的重中之重。

（二）案件數(shù)量激增對(duì)現(xiàn)有法律資源的壓力過(guò)大

2015年5月1日立案登記制正式實(shí)施，5月4日是其實(shí)施后的第一個(gè)工作日。據(jù)統(tǒng)計(jì)，僅僅一天時(shí)間，全國(guó)法院立案數(shù)量超件，與去年超過(guò)67000件，與同期相比，增幅超過(guò)20%，當(dāng)場(chǎng)登記立案率超過(guò)85%。立案登記制實(shí)施首月，全國(guó)法院共登記立案1132714件，同比增長(zhǎng)29%，環(huán)比增長(zhǎng)4.93%。三分之一以上的省級(jí)法院5月登記立案同比增幅超過(guò)30%，在中西部地區(qū)尤為突出。在所有類(lèi)型案件中，其中，行政案件同比增幅最大，登記立案29924件，同比增長(zhǎng)221%，環(huán)比增長(zhǎng)84.5%。

從上面一系列數(shù)據(jù)，我們可以知道在新《行政訴訟法》頒布之后，隨著行政訴訟立案登記制的改革，使得原本敏感的行政訴訟案件呈現(xiàn)了井噴式爆發(fā)的現(xiàn)象。然而伴隨著案件數(shù)量的井噴式增長(zhǎng)的是我國(guó)司法資源十分有限的現(xiàn)實(shí)。近年來(lái)由于打造精英化司法隊(duì)伍的員額制改革，使這種情況更甚。員額制改革后，各基層法院大都出現(xiàn)辦案人手不夠的窘?jīng)r。從上海法院試點(diǎn)看，法官員額大約占法院工作人員的33%。這意味著法官比例將會(huì)從目前的60%下降到30%。另外一個(gè)方面，由于案多人少，司法資源不足的矛盾不斷加劇，實(shí)際上也影響著司法判決的效率和質(zhì)量。許多原本立案庭的工作，在改革之后并未消除，只是轉(zhuǎn)移到審判庭而已。而審判法官在原本巨大的案件壓力下又增加了更多的對(duì)人們的解釋義務(wù)，負(fù)擔(dān)更加加劇。許多基層法官疲于應(yīng)付，為了讓盡可能多的案件在規(guī)定時(shí)間內(nèi)結(jié)案，對(duì)案件的審判質(zhì)量自然也會(huì)下降，這甚至?xí)绊懙交镜乃痉üＲ虼税讣畤姳l(fā)對(duì)目前我國(guó)司法機(jī)關(guān)現(xiàn)有處理能力而言，無(wú)疑是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。

（三）濫用訴權(quán)的情況增多

2015年立案登記制的實(shí)施，一方面降低了訴訟的門(mén)檻。但同時(shí)由于宣傳不到位和法律解釋不明，民眾產(chǎn)生了認(rèn)為“有官司就可以打”、“法律萬(wàn)能”等誤解，將法院判決作為了解決糾紛的唯一途徑，這就導(dǎo)致了人們?yōu)E用訴權(quán)的現(xiàn)象。如杭州有一對(duì)夫婦向各級(jí)政府及相關(guān)部門(mén)提出政府信息公開(kāi)申請(qǐng)420余份，因此而申請(qǐng)行政復(fù)議63次，并就此陸續(xù)提起行政訴訟。然而，訴訟雖是解決糾紛的重要方式，但相較于糾紛解決的其他方式如調(diào)解，仲裁，行政裁決等，實(shí)際上各有優(yōu)劣。民眾更應(yīng)該運(yùn)用更多其他合法有效途徑來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益。

另一方面濫用訴權(quán)還體現(xiàn)在虛假訴訟、惡意訴訟、無(wú)理纏訴等現(xiàn)象。比如有民眾訴訟趙薇電視上瞪他，并索賠一元。這就是典型的濫用訴訟的惡作劇行為。這種濫用訴權(quán)一方面達(dá)到了自己的違法目的，同時(shí)又影響了其他人合法合理的訴訟機(jī)會(huì)，同時(shí)造成了司法資源的極大浪費(fèi)，并極大損害了法律和法院的權(quán)威，動(dòng)搖了整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信基礎(chǔ)。因此這種行為更應(yīng)該被司法機(jī)關(guān)注意并加以嚴(yán)厲打擊。

（四）敏感行政訴訟案件的協(xié)調(diào)問(wèn)題

近年來(lái)對(duì)涉及地方經(jīng)濟(jì)政策性強(qiáng)的案件。一些法院受地方黨委政府干預(yù)，對(duì)地方重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、招商引資、征地拆遷等問(wèn)題引發(fā)的糾紛，往往既不受理，也不下達(dá)不予受理裁定書(shū)，形成了不管不問(wèn)的情形。有些地方黨委政府甚至對(duì)地方法院下達(dá)內(nèi)部指示。此外改革發(fā)展中涉眾型政策性訴求，如涉及復(fù)轉(zhuǎn)軍人及退伍軍人的訴求、對(duì)舊型國(guó)企困難員工的安置、職工養(yǎng)老等問(wèn)題引發(fā)的糾紛，因涉及人數(shù)過(guò)多，耗費(fèi)時(shí)間太長(zhǎng)，導(dǎo)致了政府難以短期解決，因此法院審判難以滿足其實(shí)際訴求，即使強(qiáng)行審判造成與政府的對(duì)立也解決不了實(shí)際問(wèn)題。這類(lèi)敏感案件的協(xié)調(diào)，也將是法院面臨的+難題。

四、面對(duì)困境的應(yīng)對(duì)之策

（一）明確起訴標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化立法

前文中已經(jīng)講到是因?yàn)槲覀兡壳暗男姓V訟法的起訴條件法律釋義不明模糊，以及后面的各個(gè)機(jī)關(guān)頒發(fā)的解釋和指導(dǎo)文件相互矛盾造成了法律適用上的混亂。因此要打破目前這種困境，第一步要做的就是明晰立法，將起訴條件說(shuō)清楚，講明白。出于國(guó)家進(jìn)行立案登記制改革的原意和保障訴權(quán)的最終目的來(lái)看，應(yīng)該廢止除新《行政訴訟法》第49條、25條外所有的附加條件，同時(shí)嚴(yán)格按照法律原文精神執(zhí)行第49條規(guī)定的起訴條件，切實(shí)保障人民群眾的訴權(quán)。

（二）建立多元化糾紛解決機(jī)制

我國(guó)要應(yīng)對(duì)當(dāng)下井噴式案件增多的局面，就必須建立并完善多元化糾紛解決機(jī)制，充分運(yùn)用多種調(diào)節(jié)手段搞好訴前調(diào)解體系，這樣才可以保證把寶貴的法律資源用于真正需要的案件當(dāng)中。具體方式可以是：1.建立法定前置調(diào)解制度，在正式起訴之前由行政部門(mén)進(jìn)行復(fù)議或者上級(jí)行政部門(mén)進(jìn)行再審查，然后由法院下屬專(zhuān)門(mén)部門(mén)對(duì)雙方進(jìn)行開(kāi)庭之前的調(diào)解制度。2.建立專(zhuān)門(mén)的特定類(lèi)型糾紛行政或準(zhǔn)司法解決程序，提高審判效率。3.可以參考西方國(guó)家的律師調(diào)解制度和法律咨詢(xún)制度，對(duì)于律師在起訴之前，由律師先行調(diào)解行政部門(mén)進(jìn)行交涉，如若不行再提起訴訟；由各大法律高校的專(zhuān)業(yè)教授和相關(guān)知識(shí)的學(xué)生構(gòu)成服務(wù)站，定期對(duì)人們展開(kāi)相關(guān)宣傳，進(jìn)行普法宣講，讓人們更好的了解行政訴訟立案登記制度的本身是什么內(nèi)容，教會(huì)民眾如何更好的合理提起行政訴訟，合理合法的運(yùn)用訴訟手段，而不是認(rèn)為法律萬(wàn)能而放棄其他更便捷合理的解決手段。這樣可以避免司法資源的浪費(fèi)，也可以大大減輕法院相應(yīng)的工作壓力。

（三）懲戒濫用訴權(quán)

對(duì)于濫用訴權(quán)的現(xiàn)象，應(yīng)區(qū)另0看待：對(duì)于非故意濫用的一般民眾，應(yīng)當(dāng)耐心對(duì)其進(jìn)行教育，講解立案登記制的本質(zhì)內(nèi)容和如何正當(dāng)運(yùn)用該法律提出訴訟；對(duì)于惡意訴訟、虛假訴訟等，可以參考外國(guó)：新西蘭《政府信息法》第十八條規(guī)定：“申請(qǐng)輕桃、無(wú)根據(jù)或無(wú)足輕重”的，“可作出拒絕決定”。在墨西哥，可以拒絕侮辱性的申請(qǐng)或此前已經(jīng)回應(yīng)過(guò)的申請(qǐng)。江蘇省南通市港閘區(qū)人民法院在“陸紅霞不服被告南通市發(fā)展和改革委員會(huì)政府信息公開(kāi)答復(fù)案”則很好的判定了其濫用訴權(quán)的行為，對(duì)其請(qǐng)求進(jìn)行了駁回，是基層法院很好的范例。未來(lái)建議法院設(shè)置更多的實(shí)體處罰，以懲戒這些惡意的訴權(quán)濫用行為，對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行追究。

（四）依靠黨委同政府緊密協(xié)調(diào)

在改革轉(zhuǎn)型階段社會(huì)矛盾尖銳的情況下，法院的職能構(gòu)造很大程度上取決于制度設(shè)計(jì)者的現(xiàn)實(shí)需求與選擇而非司法的自我定位社會(huì)治理過(guò)程對(duì)司法的倚重。憲法中雖也明確人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)，但我國(guó)人民法院是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下依法獨(dú)立行使審判權(quán)的司法機(jī)關(guān)。地方各級(jí)黨委仍將在思想上、政治上保持對(duì)地方各級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)，法院院長(zhǎng)仍將是地方黨委政法委員會(huì)的成員。因此對(duì)于敏感案件的審判，法院依舊需要和地方黨委的溝通和支持，進(jìn)行一個(gè)相互的協(xié)調(diào)。當(dāng)然，新《行政訴訟法》的出臺(tái)，實(shí)際上也是在倒逼行政機(jī)關(guān)更好的履行職責(zé)以避免成為行政訴訟的被告。因此，基層法院需要在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，同政府進(jìn)行積極的溝通。在法律框架內(nèi)合法合理的行使審判權(quán)，處理好敏感案件和社會(huì)問(wèn)題。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，行政訴訟立案登記制改革注定不會(huì)一帆風(fēng)順。上文中所講到的困難也僅僅是改革之路阻力的冰山一角。當(dāng)下中國(guó)需要行政訴訟更好的發(fā)揮自己的作用從而來(lái)保障人民權(quán)利，規(guī)范政府行為，推動(dòng)法治建設(shè)。那么實(shí)現(xiàn)這一切，推動(dòng)行政訴訟立案登記制改革便是它的第一步。未來(lái)中國(guó)法制建設(shè)，需要更大力推動(dòng)行政訴訟立案登記制改革，保障當(dāng)事人訴權(quán)。同時(shí)要高度重視，積極推進(jìn)，堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，探索一套符合司法規(guī)律、符合改革精神的具有中國(guó)特色的立案登記制度。