環評公眾參與問題及改革思考與建議

【摘要】：環評中的公眾參與制度目前已形成較完善的體系，但隨著環保形勢的發展，公眾參與制度改革已是刻不容緩。隨著環保法、環評導則總綱的重新修訂，相應的公參改革方向已經較明晰，本文通過分析現行公眾參與存在的問題，并結合對新環保法、環評改革方案的解讀，針對公參及公參管理辦法修訂提出以下幾點個人建議。

【關鍵字】： 環評；公眾參與；公眾參與管理辦法

環評是阻擋環境污染的第一道防線，而公眾參與是環評制度中的一道法定程序，是環評審批的法定前置環節，建設項目落地之前的各項準入審核中僅有環保審批確立了公眾參與制度。公眾參與是民眾向決策者表達意見、參與政府決策的唯一途徑，因此，其既是權利的表達，也是對社會的監督，重要性自然不言而喻。然而，自環評制度實施以來，主要體現為信息不對稱、征求民意不全面、交流溝通不順暢等，由此，當前形勢下的公眾參與制度改革已是刻不容緩。

1、公眾參與存在的諸多問題

1.1 公眾對環評數據的質疑

項目的建設，對于周邊影響范圍內的公眾，其最關注的是項目的“上馬”究竟會對環境造成多大的影響，符不符合國家相關的標準，而這往往也是公眾最難了解的地方。環境影響評價是基于一定的資料和數據，根據項目的生產工藝，進行數據核算和預測，得到結論。如果環境評價的結論與公眾的預期不合，公眾往往去質疑環評單位使用的數據、參數、標準等是否真實可信，從而對環評文件產生質疑。

1.2 公眾對參與有效性的質疑

當前公眾的環境保護意識、自我保護意識不斷提高，通過參與環評來維護自身權益的主動性也不斷增強，但是多年來的公參實踐表明，環評中的公眾參與已難以滿足群眾的需求。例如涉及PX、垃圾焚燒、化工石化等項目，群眾會通過環評公參來表達各種擔憂，包括占地、賠償款、拆遷、就業等社會、民生問題，也就是常說的“鄰避效應”，甚至引發群體事件。但這些問題已遠遠超出了環評的范圍，群眾訴求在此得不到解決，就導致了公眾對環評公參的有效性產生質疑[1]。

1.3 公眾參與責任主體模糊

公眾參與本質上是通過科學的宣傳使受影響群眾接納建設項目，因此，公眾參與的責任主體是建設單位。但由于在實際操作過程中，環評單位作為技術單位協助企業開展公眾參與，造成很多企業存在認識上的誤區，對公眾參與的定位不準，導致公眾參與的實際有效性大打折扣。而當公參出現問題后，由于責任主體不明確，難于追責。

2、 公眾參與改革

2.1新環保法對公眾參與的指導

現行的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》發布于2006年，隨著環境保護形勢發展，國家陸續出臺了新的法律法規和政策。

2015年實施的新《環境保護法》針對信息公開和公眾參與設置了專章，對建設項目環評公眾參與的對象范圍、形式、公開內容等方面進行了明確和提出新的要求，因此，目前亟需制定新的公眾參與辦法來落實新要求。

2.2《“十三五”環境影響評價改革方案》對公參的指導

2016年7月15日，國家環保部發布了《關于印發《“十三五”環境影響評價改革方案》的通知》，其中對公眾參與提出了明確的改革方向，要求：“提高公眾參與有效性，探索更為有效和可操作的公眾參與模式。制定《建設項目環境影響評價公眾參與辦法》，明確建設單位的主體責任。建立公參意見采納反饋機制。將公參意見作為完善和強化建設項目環保措施的重要手段。加大懲處公參弄虛作假。建設單位編制公眾參與說明，與環境影響報告書一并公開。”可見，改革方案較新環保法有了更細化的條文，結合現行公眾參與存在的問題，對公參模式、責任主體、意見反饋機制等逐一提出解決方向，公參改革已是悄然而至。

2.3環評導則總綱的修訂

2016年12月8日，環保部發布了新的環評總綱，總綱中明確，在環境影響評價工作程序中，將公眾參與同環境影響評價文件編制工作分離。“公眾參與”將不再出現在環評機構出具的環評報告中，而是由企業自行開展，并單獨報送。

總綱重新修訂后，可能就有呼聲：“是不是要弱化公眾參與？”其實不然，公參由企業開展并單獨報送，不僅明確了建設單位是公參唯一責任主體，也將公參的地位提到與環評一樣的高度，其實是強化了公參的地位，有助于其發揮應有的效用。由此，公眾參與板塊在環評程序中就擁有了“獨立的話語權”。另外，將公眾參與剝離后，審批部門可以組織專家評審企業編制的公眾參與意見，監督調查真偽，判別效果好壞，既可提高環評審批效率，又可明晰責任主體[1]。

2.4對《環境影響評價公眾參與暫行辦法》修訂的建議

環評公眾參與改革目前已經拉開序幕，公眾參與辦法修訂也在進行中，通過分析現存的公眾參與問題，結合對上述相關法律法規及技術導則的解讀，形成了以下三條修訂建議：

首先，科學確定公眾參與的對象范圍。對于項目環評，實施公眾調查的范圍要明確。要根據項目性質，找針對性強的群眾開展公參，防止被懷有其它目的的人利用。公眾參與不能縮小調查范圍，要明確是按照一定比例調查還是將影響范圍內的群眾全部進行調查。既增強公眾參與的代表性，同時保證廣泛性。

第二，分類分級組織公眾參與。建設項目對環境的影響程度，由項目的行業、性質、規模來決定，公眾參與的形式不應針對所有類別的項目，均采用一個程式，可以根據對環境影響程度的大小，制定明確的分類名錄，對環境影響大的行業或者環境敏感程度高的項目，開展廣泛、細致、深入的公參；對環境影響較小的項目，可以簡化公眾參與的程序和要求。提高工作效率。

第三，客觀評價公眾參與結果并建立有效的反饋機制。公眾參與結果應成為建設項目評估或審批的重要參考，但不能是唯一的決定因素。應參考其他行業，建立表決機制，支持比例達到一定程度就認為項目建設可行，不能要求100%的滿意度[2]。確實，公眾的主觀意見、訴求相對來說，肯定比較復雜，完全統一認識是不現實的。但是也不不能因為少數人的錯誤堅持而耽誤了項目建設。優化公眾參與內容設計，重要的否決性的條款與一般性條款要區分開，防止無原則紛爭。分類回應收集到的意見建議。對合理的意見建議，要充分吸收和落實；不合理的可不予采納，但要及時向有關人群反饋相關信息和不予采納的理由。行程良好的反饋機制，加強與群眾的溝通。

建設項目環境影響評價公眾參與是維護公眾環境權益、暢通公眾環保訴求的重要渠道。隨著社會實踐的發展和形勢的變化，特別是群眾環境意識的提高，要盡快優化建設項目公眾參與制度設計，使其真正發揮應有作用。

【參考文獻】：

[1]常仲農.環評公眾參與改革勢在必行 [N].中國環境報.2011年1月17日（03版）.

[2]胡桓平等.優化建設項目環評公眾參與制度 [N].中國環境報.2017年3月3日（03版）.

作者簡介：呂成成，女，生于1988.05。于2010年畢業于青島農業大學，環境科學專業。畢業后一直從事環境影響評價工作，目前是一名注冊環評工程師。