論首都基層公共文化設施空間錯配與服務效能提升

田蕾　唐鑫??

摘要：當前北京基層公共文化設施布局與所服務的人口規模、設施功能與人口需求之間存在空間錯配，文化服務功能沒有得到充分發揮，群眾文化獲得感不強。提升基層文化設施服務效能的關鍵在于明確設施規模與定位，科學規劃布局，配備符合人口分布空間特征和需求的設施功能，不僅注重文化設施多重功能之間的協調統籌，還注重本地特色化、差異化發展。北京基層公共文化設施基本可分為：都市型、鄉村型、城郊型、新區型四類。應緊緊圍繞“人”這個核心，拓寬群眾文化需求的反饋渠道，建立健全群眾參與決策機制，實施定期專項調研制度，加快大數據技術在公共文化服務領域的應用。

關鍵詞：首都；公共文化設施；空間錯配；服務效能

DOI：1013939/jcnkizgsc201652066

一、引言

基層是公共文化服務的重點和薄弱環節。黨的十八屆三中全會明確提出“建設綜合性文化服務中心”的改革任務。推進基層綜合性文化服務中心建設，補齊基層公共文化服務的短板，打通“最后一公里”，是構建現代公共文化服務體系的關鍵。近年來，首都公共文化服務在經費投入保障、供給體系建設、特色文化品牌扶持、社會力量培育等方面逐步形成了完備的頂層設計。隨著首都公共文化服務示范區的創建，區、鄉鎮（街道）、村（社區）三級設施網絡建設逐步完善，各類文化資源開始從城市向基層、向鄉村傾斜，從文化產業向文化事業流動。

然而，當前北京基層公共文化設施與所服務的人口規模、結構與素質存在較大的空間錯配，文化服務功能沒有得到充分發揮，群眾文化獲得感不強。基層、鄉村公共文化設施發展不平衡、群眾利用文化設施的頻率不高、參與文化活動的熱情不足、整體滿意度較低等問題依然較為突出。究其原因，選址布局欠科學、設備陳舊、功能落伍、內容單一、形式僵化的基層公共文化服務供給，均無法精準滿足首都人民群眾現代化、多樣化的文化需求。要精準對接需求，首先要挖掘居民文化需求。為此，基于北京市文化局統計資料，本文基于對比的視角分析了首都基層公共文化服務設施的空間錯配狀況，然后基于首都人口特征對公共文化需求進行分類，并從文化需求挖掘的角度提出了提升基層公共文化服務效能的若干對策。

二、北京基層公共文化設施存在空間錯配

基層公共文化設施（以下簡稱：文化設施）是指鄉鎮（街道）綜合文化中心（含區域級）、行政村（社區）綜合文化室、小區配套文化設施以及社會興辦用以提供公益文化服務的活動場所。但是由于數據可得性和分析便利，本文所指基層公共文化設施僅涉及鄉鎮（街道）綜合文化中心（含地區級）。

（一）設施布局與人口規模之間存在錯配

研究公共文化設施的配置狀況，主要可以從設施布局密度、設施規模、可達性三個方面著手。通常衡量指標有每十萬人擁有文化設施數量、人均設施面積、設施服務半徑，分別從數量、規模和距離三個角度反映文化設施的覆蓋狀況。

首都公共文化設施總體呈現出“核心—邊緣”的分布特征。現已經基本形成以市群眾藝術館為中心，19個區縣級文化館為地區分中心，319個街道（鄉鎮）文化站、5798個社區（村）文化室為服務終端的文化館服務網絡。文化設施空間布局呈現出相對不均衡性、從城市中心至邊緣逐漸減少的趨勢，文化設施密度最大的為東城和西城兩區，遠郊區公共文化設施密度最低。分析發現，城六區、通州、昌平、大興每十萬人擁有設施數量在1～2個，而密云、平谷、延慶、順義、門頭溝、房山等遠郊區的人均設施擁有量則紛紛超過了2個。這主要是此前文化設施布局基本按行政區劃設置，所以在人口規模較小、分散布局的遠郊區人均設施數量較多。然而，考慮到大部分遠郊區文化設施的單獨設置率較低，文化服務功能難以發揮，服務效能不高。

設施建筑面積反映了文化設施容量和延伸服務空間，該指標值越大，說明文化設施多種功能服務可延伸的空間較大。以東京為例，共有中央館、地區館和分館85個，每十萬人擁有公民館數量僅為06個。但是，不同體量規模的公民館之間形成了結構合理、發展有序的服務網絡。單體建筑面積在2000平方米以上的公民館有12個，占總量的25%；330～1250平方米的公民館占總量的64%。相比之下，雖然北京文化設施的人均占有量較高，但總體人均建筑面積偏低。依據2015年頒布的《北京市基層公共文化設施建設標準》，北京市鄉鎮（街道）綜合文化中心的建筑面積達標率僅為1/3。可見，北京基層文化服務中心基礎較弱，設施面積缺口較大，城鄉布局不均衡情況較為突出。

平均服務半徑是指居民區到達公共文化設施的距離或步行時間、車程等，體現了公共文化設施的空間可達性。分析表明，全市約3/4的綜合文化中心服務半徑小于5千米，且主要分布在中心區和遠郊區中心地帶，經濟活動頻繁，人口規模大，人口密度較高，對公共文化設施需求較高。房山、延慶、密云、懷柔、昌平、大興、門頭溝、通州等地的文化設施平均服務半徑較大，可達性較差。

綜上，基層公共文化設施的空間配置效率亟待提升。打破行政區劃的限制，立足所服務人口數量、密度、交通便利等因素規劃文化設施布局。在近郊的人口高密度地區設立地區級文化中心，形成補充；在遠郊的低密度地區鼓勵探索鄰近鄉鎮（街道）以組團形式共建共享綜合性文化中心，并重點加強偏遠村（社區）文化室的建設。統籌協調好設施空間利用效率與居民文化需求的關系，科學合理進行設施規劃布局，使市、區、地區、鄉鎮（街道）、村（社區）不同層級文化設施之間在設施分布密度、設施面積和服務半徑方面相互補充，促進各類設施共享、網絡聯動，形成符合地區人口需求、功能完備、運行高效的公共文化服務體系。

（二）設施功能與人口需求之間存在錯配

根據2015年頒布的《北京市基層公共文化設施建設標準》，文化設施功能的基本模式是“2+X”，“2”是設有1個多功能活動廳和1個戶外文化廣場，“X”是設有圖書室（數字閱覽室和信息廳）、展覽室、輔導培訓室、排練室、電影廳和健身室等。按此標準，初步估計北京鄉鎮（街道）級別文化設施完備率不足1/3。只有57%的鄉鎮文化站具有影視、演出、排練、展覽等功能，56%的有書報閱覽及信息査詢功能，44% 的可開展會議及輔導、宣傳、培訓等功能，52%的可開展健身、休閑、娛樂活動。

當前基層公共文化活動具有明顯的老齡化側重和指向性，較為單一的設施功能無法滿足居民多樣化的文化需求。閑暇時間較為充裕的老年人成為參與公共文化服務活動的主力軍。根據2012年北京市統計局調查，61～70 歲老年人對社區文化中心利用率相對較高，361%的被調查者參加過社區文化中心活動。而受閑暇時間和距離的便利程度、價格以及被網絡媒體替代等因素制約，有753%的被調查者表示一年內從來沒有去過社區文化中心。

文化設施作為開展公共文化活動的重要空間載體，在設施功能設置方面注重發展文體活動相關廣場和場地建設，注重以文化體育活動為主，而對老齡人口以外的群體關注不足，尤其是針對中青年、學生兒童等群體的文化設施和活動較為缺乏，致使文化獲得感較低。尤其表現在圖書閱讀引導不積極，教育培訓等功能較為弱化，文體活動類型單一等方面。而隨著首都人口素質的全面提升，居民文化需求水平和層次將不斷提高，終生學習意識和文化參與意識將逐漸增強，圖書閱讀、培訓、教育、學習等需求將更加強烈，文化需求重心逐漸從“娛樂性”向“學習性”活動轉移。這必然要求基層文化設施逐步從“鄉村型”向“都市型”轉變，文化設施的建設規模、設備配置和功能設置需要及時更新和升級，增強承載和服務能力，以適應新形勢、新需求，充分發揮先進文化對人民生活的引領作用。

三、加強符合人口分布空間特征的基層公共文化服務供給

改善基層公共文化設施空間錯配、提升服務效能的關鍵在于明確設施規模與定位，科學規劃布局，配備符合人口分布空間特征和需求的設施功能，實現標準化、均等化、特色化有機結合。

首先，要注重文化設施多重功能之間的協調統籌。《國務院辦公廳關于推進基層綜合性文化服務中心建設的指導意見》明確了基層綜合性文化服務中心的四大功能：向城鄉群眾提供基本公共文化服務、整合各級各類面向基層的公共文化資源、開展基層黨員教育工作、配合做好其他公共服務。《北京市“十三五”時期加強全國文化中心建設規劃》更具體地指出，“推動全市各鄉鎮（街道）和行政村（社區）普遍建成集宣傳文化、黨員教育、科學普及、普法教育、體育健身等功能于一體的基層綜合性公共文化設施和場所”。可見，提供聽廣播、上互聯網、看電視、看電影、讀書、看報、演出排練、文藝創作、文化活動、展覽展示等服務是基層綜合性文化服務中心核心功能，主要是滿足群眾基本文化需求和社交空間需求。圍繞這一核心功能，衍生出了體育健身、黨員教育、校外教育、老年大學教育、科學技術和衛生保健等功能。

多功能的復合定位，意味著要處理好核心功能定位與衍生功能的關系。在行政管理協調方面，基層綜合性文化服務中心作為服務群眾的終端平臺，“上面千條線，下面一根針”，要同時向多個上級部門負責，容易陷入資源配置無效率的困境中。要破解這個困境，一是要向基層文化部門放權，使事權、財權統一；二是要改革服務績效評估機制，確保科學合理；三是要搭建開放式服務平臺，方便接入文化衍生功能。必須緊緊圍繞符合本地文化需求特點的公共文化服務核心功能，注重統籌協同多方公共資源，發揮群團組織優勢，調動各方積極性，使各項功能之間形成有益補充、相互促進，群策群力把中心打造成凝聚民心的重要陣地。

其次，要注重不同地域的公共文化服務特色化差異化發展。特色化是基層公共文化服務的必然要求。根據當地人口特點、經濟社會發展水平和歷史文化內涵，精準把握群眾文化需求，有針對性地分地區、分階段、分步驟、有計劃地推動基本公共文化服務優質化、多樣化，逐步實現文化服務的標準化與個性化的有機統一。個人的文化需求通常取決于其年齡、受教育水平、收入水平、成長背景與社會環境等綜合因素。不同居民在需求意愿、文化活動內容、組織方式、文化設施類型和運行管理方式、公共文化生活參與目的等方面存在明顯差異。根據首都人口分布的空間特征，可以將基層公共文化服務類型分為都市型、鄉村型、城郊型和新區型。這四種類型特點鮮明，發展階段不同，功能定位也各有千秋。

（一）都市型

北京市老齡人口比重呈現出圈層結構特征，老齡人口比重峰值很明顯，且都出現在內城區。在人口老齡化較為嚴重的東、西城區，經濟發展水平較高，文化消費業態較為成熟，社區文化中心利用率較高，公共閱讀服務、培訓、講座、合唱團、廣場舞、展覽展示等活動內容廣受歡迎，尤其是參與式、互動式、創作型文化活動更受青睞，服務內容呈現出由單一化向綜合化發展特征，服務人群范圍開始覆蓋到老年人以外的中青年、學生等群體。居民文明素質較高，文化需求表達意愿較為強烈，文化自我組織與公共參與意識較好，具有一定文化自治基礎。以東、西城區為代表的都市型綜合性文化服務中心，下一階段的重點任務是培育社區文化內生力量，促進居民角色從被動消費者向主動參與者轉變，優化文化要素配置，引導社會力量參與，把文化系統內循環轉為社會大循環。

（二）鄉村型

而在懷柔、密云、延慶、房山、門頭溝等遠郊區的鄉鎮，居民受教育程度較低，更喜歡熱鬧的廣場舞、打撲克等娛樂形式，而閱讀興趣有限，閱讀習慣尚未形成，雖然鄉鎮圖書館、益民書屋等文化設施總量大，但設施規模與人口密度不匹配，功能較為單一，設備完好率低，交通可達性差，居民利用率較低，空間失配問題較為突出。因此，鄉村型綜合文化服務中心建設正處于完善“硬件”配套，提升“軟件”服務的關鍵時期，正處于從“保基本”向“有特色”轉變的過渡階段。優化設施規模與空間布局，著重加快鄉村（社區）文化室服務能力建設，通過服務重心下移，提升基層公共文化服務的標準化和均等化水平，探索總、分館式運營供給模式，提高文化設施利用效率；扎根特色鄉土文化，整合基層文化資源，加強農村文化對外建設，擴大群眾文化活動的覆蓋面和影響力，發揮集聚效應，增強農村基層文化活力；培育文化消費習慣，注重閱讀、文藝培訓等相關活動的引導，提高居民文化水平和綜合素養，揚農村文明新風。

（三）城郊型

在外來人口比重較大的城鄉接合部，城鎮化速度快，人口結構復雜，城鄉文明交融，精神生活荒漠化，造成信仰迷失，深層次社會矛盾潛伏，易成為“風險集中帶”。心中有信仰，行事有方向。信仰是人們的心靈家園和精神寄托，信仰建設是文化建設的核心。同時，在外來人口聚居的地區，社會融入和身份認同等需求較為強烈。研究發現，人際交流互動是促進流動人口身份認同的重要手段。基層綜合性文化服務中心是公共文化產品和服務配送的“最后一公里”，直接面向群眾、服務群眾，是察民情、解民憂、知民意、惠民生的關鍵窗口。因此，城郊型綜合性文化服務中心須主動擔當起社會矛盾緩沖帶的功能，化解社會矛盾；成為促進本地人與外來人口、流動人口人際交流的紐帶，促進社會融合；成為凝聚正能量、傳播社會主義核心價值觀的重要陣地和載體，重塑社會信仰；成為引導人的進步與全面發展的教育場所，以文化人、以文育人、以文聚人。

（四）新區型

隨著產業結構調整和非首都功能疏解，全市人口呈現出從中心城區向新區聚集的郊區化特征。據統計，五環外常住人口約一千萬人，占全市常住人口的51%。隨著產城一體化程度不斷提高，職住平衡狀況日益改善，一些新城地區人口密度快速上升，而配套公共文化設施建設卻嚴重滯后。按傳統建制區劃設立的公共文化設施規模較小，服務半徑偏大，功能單一，難以滿足群眾旺盛的文化需求，新區型綜合性文化服務中心建設迫在眉睫。從人口結構分析，新區多以中青年人口為主，較依賴網絡文化休閑平臺，而受閑暇時間有限和收入壓力影響，對自編自導等參與式文化活動偏好較低，迫切需要類型多樣、內容充實的技能培訓、教育輔導、知識講座。當前基層公共文化服務內容多偏向老年群體，針對中青年、兒童的文化需求和社會教育需求基本缺位。這要求新區型文化中心不僅要以規劃科學、布局合理、結構完善、檔次提升為原則加快文化設施標準化建設，還要盡快轉變發展思路，以文化服務與社會教育為核心功能，注重提升生活品質和補齊短板，聚集優質公共文化資源，豐富文化產品和服務的內容類型，創新服務方式和手段形式，發揮文化引領作用，促進人的全面發展。

四、暢通多種基層文化需求挖掘渠道

實現基層公共文化有效供給與需求精準對接的關鍵途徑是真正了解群眾文化需求。緊緊圍繞“人”這個核心，依托北京人口動態監測平臺，加強文化需求的規模化、差異化研究，全面深入掌握所服務地區的經濟社會發展階段、人口結構、收入水平、就業和文化需求特點等情況。這樣才能根據文化需求結構科學合理規劃公共文化設施規模與布局、靈活調整文化服務內容與形式，才能使文化供給與人民群眾日益增長的物質文化需求相適應。

一是拓寬群眾文化需求的反饋渠道。目前北京多數鄉村（社區）都配備至少一名文化組織員，負責管理文化設施和組織文化活動，在群眾與文化管理部門之間搭建起橋梁，扮演著信息樞紐、“中間人”角色。鞏固完善基層文化組織員制度，加強群眾文化需求信息和意見的收集、整理和匯報，促進基層文化信息全暢通。同時，加快群眾文化需求信息反饋平臺建設，用好官方網站、微博、微信等新媒體平臺，分類處理群眾文化建設意見和建議，并及時向公眾公布處理結果。

二是建立健全群眾參與決策機制。受傳統文化影響，多數農村居民習慣于被動表達需求，缺乏參與文化建設的獨立性和自主性、能動性和創造性。隨著社會轉型和居民文化程度的提高，首都公眾參與公共文化決策的意愿將不斷增強。亟須建立健全常態化、制度化的群眾參與決策機制，對公共文化設施建設、利用與管理環節相關的財政投入和政策制定，組織民意調查和專家咨詢活動，增強基層公共文化服務決策的科學性和有效性。

三是實施定期專項調研制度。建議由區文委組織，委托第三方專業機構，對各鎮（街）每兩年舉行一次專項調研與評估，采取調查問卷和明察暗訪等方式，深入全面掌握人口結構、文化需求、設施服務情況（設施達標、服務達標、活動達標、經費達標和管理達標）、群眾參與度和滿意度，并對鄉鎮（街道）綜合文化中心和行政村（社區）綜合文化室運營情況進行績效評估，從而實現基層公共文化服務的常態化、系統化、動態化監測和管理。

四是加快大數據技術在公共文化服務領域的應用。拓寬大數據來源，突破信息孤島，整合數字圖書館、數字文化館、文化共享工程等網絡數據資源，逐步開放運行管理數據，引入微博、微信等自媒體數據。通過對文化資源數據、用戶基本數據、運行服務數據、用戶行為數據進行分析，主要在兩方面有所突破。一方面可以發掘用戶的偏好，精準地進行目標受眾的畫像和定位，實現基于大數據的精準文化服務，提高公共文化服務的針對性和有效性。另一方面可以輔助評估某地區或某一機構公共文化服務影響力及社會效益。通過人流量分析、社會輿情分析、網絡行為分析等技術建立評估體系，對服務效果進行全面系統監測評估。

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（編輯：韋京）