新常態下政府治理模式創新探究

秦蘭芬?お?

摘要：十八屆五中全會提出“必須把創新擺在國家發展全局的核心位置，不斷推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新”等各方面的新要求。中國已經進入新常態，新常態意味著由過去的狀態向新的相對穩定的常態轉變，這必定會引起政府部門思維方式的更新和一系列的政策性調整。立足于新常態背景下的我國經濟轉型升級實現新跨越，是政府部門所面臨的一項新的重要課題。文章從新常態給予政府治理模式創新的啟示對政府治理模式創新進行探究。

關鍵詞：新常態；政府治理模式；創新

DOI：1013939/jcnkizgsc201652080

一、新常態給予政府治理模式創新的啟示

本部分從以下三個方面來分析。

（一）新常態的涵義與指導意義

我國關于“新常態”的概念，是習近平總書記基于對國內國際總體發展格局科學而做出清晰的判斷，是對我國國民經濟總體發展趨勢清醒而準確的把握，是站在深刻揭示中國經濟發展的階段性新變化的高度高瞻遠矚而提出來的。所謂新常態是指由過去的狀態向一種新的相對穩定的常態轉變，這不僅是一個全面、持久、深刻變化的時期，也同時是一個優化、調整、轉型、升級并行的過程。新常態之“新”，意味著不同以往；新常態之“常”則意味著相對穩定，具有速度、結構、動力的三大特點：“從高速增長轉為中高速增長”“經濟結構不斷優化升級”“從要素驅動、投資驅動轉向創新驅動”。

新常態所包含的增速變化、結構升級、動力轉變以及新常態所派生的新機遇，對新常態下中國經濟增長更趨平穩、增長動力更為多元、發展前景更加穩定指明了發展方向，更加彰顯了以創新驅動發展的重大意義，也對政府大力推進簡政放權，進一步釋放市場活力提出了新的更高的要求。

（二）政府治理模式釋義

所謂“政府治理”包括兩層含義：首先，它意味著政府對人們行使屬于社會的權力。政府代表社會施政，從社會獲取權力以促使全體社會成員履行自己的社會義務并使他們服從法律。同時，它也意味著政府及其公職人員切實履行社會契約規定的條件，即保障社會利益，促進社會公共意志的實現。后一層含義表明了政府治理的實質意義。[1]從政府治理的含義來看，政府治理模式，一是必須要與所在國家的政治意識形態相吻合；二是必須要與具體的國家發展戰略相適應；三是必須與社會公共利益相協調。

（三）新常態給予政府治理模式創新的啟示

在當前，新常態的提出，意味著給中國帶來新的發展機遇，促使我國的經濟增長更趨平穩，增長動力更為多元，社會發展更加和諧。新常態所具有的這些特點，給予了政府治理模式以創新的啟示。

1政府治理模式的創新要體現與時俱進

新常態下我國發展速度和經濟結構將更為合理、優化，和諧社會已成為我國政治、經濟、社會發展的總趨勢。今天的政府治理模式已經大大區別于以往傳統的政府管理模式，在新常態下，如果政府治理模式不跟隨時代潮流的發展，而是故步自封、停止不前，靠老辦法、老思路來處理國家公共行政事務，就勢必因其與社會發展的脫節而導致公共行政事務管理職權得不到正常發揮，從而給國家的改革開放穩定大局帶來嚴重的干擾。

2新常態的提出進一步梳理了政府治理模式的發展脈絡

提出“新常態”是為了擺脫“舊常態”。這個舊常態所指的是十八大以前長期改革滯后形成的“體制病”和宏觀失衡“綜合癥”所引發的環境污染加劇、社會矛盾增加以及國際壓力變大的嚴峻挑戰。[2] 因此，新常態下的政府治理模式就是要本著敢于創新的膽略、勇于改革的勇氣和善于實踐的能力，從政府治理與市場經濟的發展、政府治理與人民福祉的增進、政府治理與社會公平正義的促進等方面創新工作思路、創新治理理念、創新工作方法，以創新的業績，實現政府治理在國家事務有秩序順利開展中的治理效能凸顯、治理結構優化的創新目標，以破解長期困擾我國政府治理模式的職責不清、以權代法、效率不高等難題。

二、我國政府治理模式現狀

本部分從以下三個部分進行分析。

（一）創建服務型政府的目標任務并沒有得到有效實現

政府治理模式創新是行政體制改革的重要內容，政府治理模式創新搞好了，行政體制改革的最核心部分也就搞好了。

轉變政府職能是創新政府治理模式的核心和關鍵環節。伴隨著我國政治體制改革的啟動，從黨中央到地方政府開始了對政府職能問題的全面反思，對政府應該做什么，不應該做什么等問題達成了共識——通過對政府管理創新目標的梳理，在許多目標中，其創建服務型政府管理體制是核心。由于長期以來行政管理體制下政府遺留下來的官僚作風還沒有得到很好轉變，一些政府部門和官員的行政管理思維和官本位的思維仍在興風作浪，總是把自己看成管理者，卻很少把自己看成服務者；總是把權力當成為自己謀私利的工具，而不是為群眾排憂解難的利器。因此，服務意識差、服務態度壞、服務效率低、服務質量低，成了一些政府部門和官員的常態。

（二）人治與法治的關系問題還沒有得到很好的解決

人治與法治的關系，是新中國成立以來長期注重解決而又沒有得到很好處理的重大難題。在一個奉行人治幾千年的國度里，要徹底革除人治弊端并建立起完整的法治體系，是一個極為復雜的系統工程。雖然我國高度重視處理兩者之間的關系并取得了重大進展，但還面臨著諸多矛盾和問題。

就行政權而言。行政權具有強制性，同時也具有廣泛性。從強制性來看，政府部門可以通過人民法院的行政判決，運用法律機器實施對人身、財物和行為的強制管制；從廣泛性來看，政府部門具有制定行政法規權、許可權、行政檢查權、行政制裁權、行政強制執行權、行政司法以及其他處理和決定權。正是由于權力所涉及的內容廣泛，并具有強制性的特點，決定了行政執法如果不能在執法程序和規則上予以規范和界定，沒有行政監察來加強監督和約束，就很難避免行政侵權現象的發生。例如，媒體頻頻曝光的呼格吉勒圖、李文瑞等冤假錯案、城管與民眾的沖突案件等，所反映出來的都是我國法治體系建設缺乏完整、系統的規劃，往往是急用先立，從而致使不協調、不配套、不匹配的問題大量存在，如此一來，就造成三大問題：一是政治體制、公務員管理、公共權力約束力等方面的立法缺稀；二是有些法律條款所規定的法律責任不明確，嚴重弱化了法律的可操作性和有效性；三是有些法律滯后于實際需要，卻沒有及時修改完善，不僅造成了許多社會的矛盾，而且影響了政府治理能力的有效發揮。

（三）政府治理創新意識滯后于時代的發展

十八屆五中全會之所以把“創新”問題作為會議的一項重要內容提出，其根本目的是為了給新常態下的中國社會發展提供一個良好的內外部環境。創新是一個民族得以生生不息的靈魂和動力，但是，綜觀當下我國政府創新意識，并沒有完全與時代同步發展，相生相息。故步自封、理念陳舊依然是不少政府部門尤其是基層政府部門處理政務時的通病，反映出來的就是與民眾意愿不合拍、與時代發展不適應。例如，隨著社會組織的不斷發展，在社會服務領域，政府如何積極引導社會組織將成為一個重要課題。雙方如何協調關系？如何以創新的合作方式更好地滿足各種社會需求？這些都給政府治理模式創新提出了新課題。政府的屬性決定了在于制定規則、進行監督，并保障基本的公共服務供給；因此，也養成了政府部門一家獨大、一權獨攬的官辦習氣，當社會力量參與到公益活動之中其作用日益凸顯時，我們有的政府部門就開始不舒服，以“誰動的我的奶酪”的狹隘思維，或橫加干涉，或拒絕合作，暴露了長期以來我國政府部門與社會組織缺乏溝通平臺與交流機制的弊端。

三、尋找政府治理模式創新的突破口

進入新常態，經濟增速放緩和結構優化升級等調整和改革其實也是風險釋放的過程，這個過程，雖然是對早先累積的失衡因素和矛盾的調整和化解，但也必定會因此而引發各種社會矛盾，需要政府以“敢為天下先”的膽識，尋找創新政府治理模式的突破口，以創新的政府治理模式來化解風險，為新常態的實施保駕護航。

（一）進一步簡政放權

黨的十八屆三中全會提出，全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。政府作為國家公共行政權力的載體和行使主體，不斷提高政府治理能力成為落實全面深化改革目標的題中之義。有所不為才能有所為，不斷深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，正是全面提高政府治理能力的重要途徑。為加快政府職能轉變，亳州市以深化行政審批制度為突破口，進一步簡政放權，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。國務院、省政府決定取消的審批事項，亳州市對應的審批事項一律取消，轉給市場和社會的，任何部門不得截留。凡市場可有效調節、行業組織可自律管理、人民法人可自主決定以及政府部門采用事中事后監管能有效解決的事項，一律取消審批。對保留的行政審批事項，一律進入政務服務中心辦理，實行網上受理、集中分辦、限時辦結、超時警告、統一送達、全程監督的標準化管理，簡化審批程序，最大限度減少預審和前置審批環節。

推進簡政放權減少行政審批事項后，政府部門將從加強事中和事后監管等方面履行職責，政府職能將主要體現在強化政策規劃執行、加強市場活動監管、完善社會治理體制、創新公共服務方式等方面。

只有通過簡政放權，優化必要的行政審批程序，才能有效地減少尋租，防止腐敗，從而提升政府公信力、執行力和權威性，更好地服務經濟社會發展、服務人民群眾，促進全面深化改革目標的實現。[3]

（二）著力推進法治政府建設

正確處理人治與法治的關系，加快推進法治中國、法治政府建設，既是一個理論問題，更是一個實踐問題，必須從理論和實踐的結合上尋求有效途徑。 [4]

1樹立政府公務人員的法治意識

全面樹立法治意識，革除人治弊端，建設法治政府，是一個艱巨復雜的系統工程，必須運用創新的思維清除人治的思想和行為，形成濃厚的法律氛圍，從而提升政府公務人員的法律素質，強化法治政府建設的人才與理論支撐。

2建立健全完備的法律體系

從健全民生、完善法治、制約權力、尊重人權、保障公平這五個要素入手，著力解決“科學立法、嚴格執法、公正司法和全民守法”這四個環節中存在的問題。同時要按照“重配套、補短板、上水平”的原則，抓緊修訂和完善維護社會公平、創新公共管理、健全社會保障、優化公共財政、完善生態環境等方面的法律，從而建立起以憲法為最高規則和權威，以法治國家、法治政府、法治社會為載體，以公正司法、強化監督、有效實施為主線的法治體系。

3確保法律的有效實施

樹立法律的權威、確保法律的有效實施，需要多管齊下、協同推進。要通過自覺維護憲法法律的權威、健全行政執法機制、確保依法獨立公開行使審判權、檢察權、完善司法權力運行機制、強化人權司法保障制度等方面的加強，來保證法律能夠在政府管理體制中得到有效實施。

（三）推行“互聯網+政府治理”模式

2014年以來，亳州市為了轉變政府職能，建立了政府網上辦事大廳，借助計算機和網絡平臺實現對公共數據的整合與處理，提出了具有創意性的“互聯網+”的觀點，構成了“互聯網+政府服務”的政府運作模式，大大提高了政府職能發揮的效率，取得了理想的應用效果。網上辦事大廳的建立，主要是將政府的權力清單作為重要條件，以信息技術為重要載體，實現對公共信息的公開，借助虛擬的網絡平臺進行溝通與問題的反饋，積極開展網上辦事，為人民排憂解難，實現了網絡辦事大廳的一體化服務。這種“一站式、全天候、全覆蓋”式的網上辦事服務模式，具有諸多的優點。

第一，方便快捷。傳統的公共事務，需要通過人工遞交相關文件，不僅會浪費大量的時間，而且還會經過很長時間才能審核完畢。建立了網上辦事大廳后，改變了傳統的“群眾跑腿”的方式，可以借助信息技術來實現“數據跑腿”，無須面對面即可實現對文件的審批，且不會受到時間與空間的限制，人民群眾可以隨時通過網站開展實時的問答，借助網絡語音、QQ聊天平臺或微信等實現及時的互動，可大大提高公共事務的處理效率與質量。

第二，服務全面。自網上辦事大廳建立以來，亳州的網上辦事大廳上的事務處理范圍在不斷被擴大，直到2015年，亳州分別從不同的方面予以完善，其中包括申請類事務、行政備案、年檢等7項重要權力，并將其細致地分為32類權力，共19929項，在所有事項中可實施網上辦理的有5883項，再加上部分為群眾服務的事項，共6669項，其中有6052項是支持在線辦理的，事務辦理的效率和質量都有所提高。同時，還安裝了主動的數據收集與處理軟件，并建立電子版本的人口數據庫、法人的相關數據庫以及電子證照數據庫等，并提供了重要的服務平臺，其服務的內容主要包含數據交換、信息資源的服務與管理工作以及用戶的統一化管理等，相較于傳統的政府部門辦事效率大大提高，由此看出，網上辦事大廳平臺在逐漸趨向全面化。

第三，公開透明。傳統的地方政府在處理事務時，處理流程相對封閉，人民群眾無法直接獲取相應的信息，諸多公共類項目的決策與建設流程相對信息缺乏透明性。而新常態下，網上辦事大廳的建立，是透明地存在于群眾的視線之中的，將重要的公共項目信息推送到政府的官方網站，信息根據透明性與公開性，是接受群眾監督的重要體現，提升政府職能發揮的質量和效率。

（四）實現政府職能的分散化

隨著國家實體的不斷強大，政府部門所負責的項目內容也在逐漸增多，事務更為復雜，文化、經濟、政治和社會百態等，都屬于政府治理的范疇，若將一切事務全部集中在政府部門是不合理的，其負擔過重，會嚴重影響著公共事務的執行質量和效率。為改變當前現狀，亳州市政府適應現代的常態化發展環境，嚴格遵循社會發展的重要原則，將政府的權力與責任進行劃分，將政府的相關職能轉移到各個領域的代表機構或協會上，實現對政府職能的分擔，不僅緩解政府運作的壓力，還增強相應協會或結構職能發揮的專業性。例如，針對科研方面的活動或工作，其屬于諸多公共類事務中規模較小的項目，針對此類項目的管理與建設，學會應承接政府職能，分擔政府的負擔，既能實現對項目的實施與建設，也能為科研工作提供專業化的服務與支撐，相較于政府所提供的服務更趨專業化與全面化，學會能夠發揮自身的重要作用，實現對科研項目的管控，可實現對項目的精細化管理，職能的發揮更具效率性。

政府的治理過程，絕非政府單方面行使權力的過程，而是政府與整個社會互動的過程。政府與社會各種力量之間互動的能力愈強，愈能產生巨大的能量。政府、社會、公民的合作共治已成為當代重要的政府治理模式。

綜上所述，我國正處在國家發展轉型的重要時期，社會發展也開始進入參與主體多元、訴求表達多樣的一個新階段，政府治理模式在面臨著新挑戰的同時也迎來了發展的新機遇。經濟進入新常態之后，開展政府治理模式創新研究，鼓勵政府治理模式創新，推動政府治理模式引進新知識新理論實踐應用，對中國政府改革與公共治理水平提升都將起到積極的促進作用。

參考文獻：

[1]張成福.責任政府論[J]. 中國人民大學學報， 2000（2）.

[2]陳齊芳經濟新常態下中國式管理創新發展趨勢[J].企業經濟，2015（10）.

[3]馬慶鈺，廖鴻中國社會組織發展戰略[M].北京：社會科學文獻出版社，2015.

[4]竺乾威經濟新常態下的政府行為調整[J].中國行政管理，2015（3）.

（編輯：韋京）