現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)能過(guò)剩關(guān)系研究

田惠敏　李姿穎??

摘要：習(xí)近平總書(shū)記在中央財(cái)經(jīng)小組第十一次會(huì)議上提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方案，要求把去產(chǎn)能作為重要改革目標(biāo)。產(chǎn)能過(guò)剩已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的十分突出的阻礙，且我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象是長(zhǎng)期性的、全局性的、體制性的。文章認(rèn)為我國(guó)現(xiàn)行的產(chǎn)業(yè)政策是產(chǎn)能過(guò)剩的深層原因，從20世紀(jì)90年代以來(lái)產(chǎn)業(yè)政策不但沒(méi)有化解產(chǎn)能過(guò)剩，反而使之愈演愈烈。為深化去產(chǎn)能目標(biāo)在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的進(jìn)程，認(rèn)為應(yīng)以“走出去”疏通過(guò)剩產(chǎn)能化解途徑、鼓勵(lì)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，同時(shí)還應(yīng)完善以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)制、多層次的投融資制度、市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出制度，并積極推進(jìn)行政體制改革。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策；產(chǎn)能過(guò)剩；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型；供給側(cè)改革

DOI：1013939/jcnkizgsc201652010

一、研究背景

本部分從三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）產(chǎn)能過(guò)剩已成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中突出問(wèn)題

適度的產(chǎn)能過(guò)剩是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中合理且普遍的現(xiàn)象，是由市場(chǎng)的自行調(diào)節(jié)形成的，同時(shí)也有利于有效市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的形成。我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期間，不止一次遇到過(guò)產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題。2011年至今，受各種因素影響，我國(guó)工業(yè)增加值同比增長(zhǎng)率逐年下降，2011年至2015年分別為：109%、81%、77%、7%和59%。在總體經(jīng)濟(jì)下滑的環(huán)境下，市場(chǎng)需求增長(zhǎng)放緩，新一輪的產(chǎn)能過(guò)剩矛盾逐漸凸顯出來(lái)。產(chǎn)能利用率處于79%～83%，則是合理區(qū)間；產(chǎn)能利用率低于75%是嚴(yán)重過(guò)剩。2012年末我國(guó)工業(yè)企業(yè)產(chǎn)能利用率為801%，2014年前三季度降至787%。對(duì)于一些產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)不合理的行業(yè)，企業(yè)之間的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)與產(chǎn)能過(guò)剩之間形成了惡性循環(huán)，因此除了通過(guò)工業(yè)企業(yè)的產(chǎn)能利用率考量產(chǎn)能過(guò)剩程度以外，行業(yè)的銷(xiāo)售利潤(rùn)率可以從另一個(gè)角度產(chǎn)能過(guò)剩，例如由于惡性競(jìng)爭(zhēng)冶金工業(yè)2013—2015年的銷(xiāo)售利潤(rùn)率均僅為2%，煉鋼行業(yè)的銷(xiāo)售利潤(rùn)率在2015年下半年起均為負(fù)值，在成本競(jìng)爭(zhēng)的狀態(tài)下企業(yè)即使利潤(rùn)為負(fù)、產(chǎn)能過(guò)剩也必須依靠正常生產(chǎn)維持企業(yè)的資金流動(dòng)的運(yùn)營(yíng)。因此，我國(guó)長(zhǎng)期積累下來(lái)的嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題，已成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分尖銳的矛盾之一。

（二）“去產(chǎn)能”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要部分

進(jìn)入2015年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到一個(gè)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)性背離的階段，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩而CPI持續(xù)拉低，居民收入增加但企業(yè)利潤(rùn)率下降，工業(yè)投資放緩但消費(fèi)持續(xù)拉高的怪圈。從2012年下半年開(kāi)始，截至2016年6月，煤炭、石油、金屬等幾大行業(yè)的生產(chǎn)價(jià)格指數(shù)已連續(xù)近50個(gè)月呈負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài)，對(duì)整個(gè)工業(yè)PPI下降的貢獻(xiàn)率占到了70%～80%。發(fā)展中國(guó)家更傾向于將資金投向技術(shù)先進(jìn)、產(chǎn)品市場(chǎng)成熟、處于世界產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部等特征的行業(yè)，在投資上出現(xiàn)的“潮涌現(xiàn)象”一定程度上導(dǎo)致了該產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過(guò)剩。西方發(fā)達(dá)國(guó)家的產(chǎn)能過(guò)剩多半是由需求不足引起的，而我國(guó)在改革開(kāi)放之后出現(xiàn)的產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)主要時(shí)技術(shù)和檔次相對(duì)較低、處于產(chǎn)業(yè)鏈條中上游的中間產(chǎn)品，那些具有高需求彈性和高技術(shù)含量的新產(chǎn)品由于難以滿足市場(chǎng)需求，因此才會(huì)出現(xiàn)此類(lèi)結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過(guò)剩。面臨供需關(guān)系結(jié)構(gòu)性失衡的現(xiàn)狀，以“去產(chǎn)能、去庫(kù)存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”為重點(diǎn)的供給側(cè)改革拉開(kāi)序幕，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)動(dòng)力，改善第二產(chǎn)業(yè)中傳統(tǒng)工業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)的內(nèi)部矛盾。

（三）產(chǎn)業(yè)政策是我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的深層原因

針對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)過(guò)?，F(xiàn)象，不同學(xué)者觀點(diǎn)不一，其中一派是從市場(chǎng)和企業(yè)角度切入，用要素窖藏、進(jìn)退出壁壘和“潮涌”現(xiàn)象解釋?zhuān)涣硪慌筛鼉A向于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌期間體制缺陷、補(bǔ)貼措施與激勵(lì)扭曲，地方政府不當(dāng)干預(yù)所致。目前中國(guó)還處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，市場(chǎng)的決定性作用還遠(yuǎn)低于政府的作用，無(wú)論是產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策和貨幣政策，都離不開(kāi)政府“有形的手”。當(dāng)前中國(guó)產(chǎn)業(yè)政策的首要任務(wù)是解決產(chǎn)業(yè)過(guò)度投資和產(chǎn)能過(guò)剩兩方面，但是產(chǎn)業(yè)政策不但沒(méi)有起到一定的作用，反而加劇了產(chǎn)能過(guò)剩的情況。市場(chǎng)信息和市場(chǎng)因素會(huì)導(dǎo)致企業(yè)周期性的產(chǎn)能過(guò)剩，由于技術(shù)低下創(chuàng)新不足導(dǎo)致企業(yè)產(chǎn)品供需錯(cuò)配會(huì)造成結(jié)構(gòu)性過(guò)剩，而結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩的根本成因在于非市場(chǎng)因素。

二、我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)狀

本部分從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩屬于長(zhǎng)期性過(guò)剩，不是階段性過(guò)剩

我國(guó)產(chǎn)能長(zhǎng)期過(guò)剩，鋼鐵行業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。國(guó)辦發(fā)〔2003〕103號(hào)《關(guān)于制止鋼鐵行業(yè)盲目投資的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）認(rèn)為：到2003年底，我國(guó)鋼鐵生產(chǎn)能力將達(dá)到25億噸，目前在建能力約08億噸，預(yù)計(jì)到2005年底將形成33億噸鋼鐵生產(chǎn)能力，已大大超過(guò) 2005 年市場(chǎng)預(yù)期需求?！兑庖?jiàn)》指出對(duì)于當(dāng)前出現(xiàn)的盲目發(fā)展現(xiàn)象，如不加以引導(dǎo)和調(diào)控，將導(dǎo)致一些品種產(chǎn)量嚴(yán)重過(guò)剩和市場(chǎng)過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。2005年我國(guó)鋼產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到38億噸，超過(guò)預(yù)測(cè)，行業(yè)產(chǎn)品銷(xiāo)售率達(dá)到98%，并未出現(xiàn)預(yù)料中的產(chǎn)能過(guò)剩，因此國(guó)內(nèi)的投資和產(chǎn)能擴(kuò)張沒(méi)有停止。在國(guó)際金融危機(jī)之前這一時(shí)期，產(chǎn)能的階段性過(guò)?？赡艽嬖?，但是由于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度快、需求旺盛，階段性的過(guò)剩產(chǎn)能很快就被需求的快速擴(kuò)張所消化。

國(guó)發(fā)辦〔2013〕41號(hào)《國(guó)務(wù)院關(guān)于化解產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩矛盾的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，供給適度大于需求是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制發(fā)揮作用的前提，有利于調(diào)節(jié)供需，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步與管理創(chuàng)新。但產(chǎn)品生產(chǎn)能力嚴(yán)重超過(guò)有效需求時(shí)，將會(huì)造成社會(huì)資源巨大浪費(fèi)，降低資源配置效率，阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。如不及時(shí)采取措施加以化解，勢(shì)必會(huì)加劇市場(chǎng)惡性競(jìng)爭(zhēng)，造成行業(yè)虧損面擴(kuò)大、企業(yè)職工失業(yè)、銀行不良資產(chǎn)增加、能源資源瓶頸加劇、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題，直接危及產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，甚至影響到民生改善和社會(huì)穩(wěn)定大局。

隨著金融危機(jī)的爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大，眾多行業(yè)在快速發(fā)展過(guò)程中累積的矛盾和問(wèn)題逐漸暴露，產(chǎn)能過(guò)剩的問(wèn)題導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難加劇，虧損面和虧損額不斷擴(kuò)大，我國(guó)從階段性產(chǎn)能過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)殚L(zhǎng)期性產(chǎn)能過(guò)剩。國(guó)發(fā)辦〔2016〕6號(hào)《關(guān)于鋼鐵行業(yè)化解過(guò)剩產(chǎn)能實(shí)現(xiàn)脫困發(fā)展的意見(jiàn)》提出了去產(chǎn)能工作目標(biāo)：在近年來(lái)淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，從2016年開(kāi)始，用5年時(shí)間再壓減粗鋼產(chǎn)能1億～15億噸，行業(yè)兼并重組取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，資源利用效率明顯提高，產(chǎn)能利用率趨于合理，產(chǎn)品質(zhì)量和高端產(chǎn)品供給能力顯著提升，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益好轉(zhuǎn)，市場(chǎng)預(yù)期明顯向好?？梢?jiàn)這是個(gè)任重而道遠(yuǎn)的過(guò)程?！兑庖?jiàn)》明確強(qiáng)調(diào)嚴(yán)禁新增產(chǎn)能；化解過(guò)剩產(chǎn)能；嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)管；推動(dòng)行業(yè)升級(jí)。

經(jīng)過(guò)強(qiáng)制性的去產(chǎn)能調(diào)整，2016年上半年，鋼鐵行業(yè)運(yùn)行態(tài)勢(shì)呈回暖跡象，1月至5月，中鋼協(xié)會(huì)員鋼鐵企業(yè)盈虧相抵實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)8736億元，同比增長(zhǎng)738倍；虧損面2828%，同比下降1313個(gè)百分點(diǎn)；銷(xiāo)售利潤(rùn)率為083%；上半年，粗鋼產(chǎn)量下降11%，鋼材產(chǎn)量?jī)H增長(zhǎng)11%，表明鋼鐵業(yè)發(fā)展整體呈收縮態(tài)勢(shì)。要想實(shí)質(zhì)性實(shí)現(xiàn)去產(chǎn)能必須實(shí)現(xiàn)“僵尸”企業(yè)退出和企業(yè)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)精細(xì)化、高端化發(fā)展，因此化解眾多行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩是長(zhǎng)期任務(wù)，必須不斷推進(jìn)改革升級(jí)。

（二）我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩屬于全局性過(guò)剩，不是局部性過(guò)剩

經(jīng)過(guò)金融危機(jī)，我國(guó)由局部性產(chǎn)能過(guò)剩轉(zhuǎn)變?yōu)槿中援a(chǎn)能過(guò)剩。即我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩在2008年之前主要存在于鋼鐵、水泥、有色、煤化工和平板玻璃等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。國(guó)發(fā)辦〔2009〕38號(hào)《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展若干意見(jiàn)的通知》指出：不僅鋼鐵、水泥等產(chǎn)能過(guò)剩的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)仍在盲目擴(kuò)張，風(fēng)電設(shè)備、多晶硅等新興產(chǎn)業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)傾向，電解鋁、造船、大豆壓榨等行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩矛盾也十分突出。2012年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，2012年除了鋼鐵、水泥、平板玻璃、煤化工和造船等傳統(tǒng)行業(yè)產(chǎn)能大量過(guò)剩外，氮肥、電石、氯堿、甲醇和塑料等一度熱銷(xiāo)的化工產(chǎn)品也因?yàn)楫a(chǎn)大于需而銷(xiāo)售困難； 銅、鋁、鉛鋅冶煉等有色行業(yè)生產(chǎn)形勢(shì)低迷，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題凸顯，甚至多晶硅、風(fēng)電設(shè)備等新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)品也出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩。到2015年底工信部公布工業(yè)行業(yè)淘汰落后和過(guò)剩產(chǎn)能企業(yè)名單，鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃、船舶行業(yè)產(chǎn)能?chē)?yán)重過(guò)剩，而光伏和風(fēng)電被移出產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)。2016年2月中國(guó)歐盟商會(huì)發(fā)布《中國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩如何阻礙黨的改革進(jìn)程》報(bào)告顯示中國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩主要集中于鋼鐵、電解鋁、水泥、化工、煉油、平板玻璃、造船、紙和紙板八大行業(yè)。

通過(guò)對(duì)行業(yè)產(chǎn)出資本比的對(duì)比發(fā)現(xiàn)，在2007年之前絕大多數(shù)行業(yè)的產(chǎn)出資本比都持續(xù)提高，2008年之后普遍下降，“石油和天然氣開(kāi)采業(yè)” “黑色金屬礦采選業(yè)” “有色金屬礦采選業(yè)” “農(nóng)副食品加工業(yè)” “石油加工、煉焦及核燃料加工業(yè)” “黑色金屬冶煉及壓延加工業(yè)” “有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)” “金屬制品業(yè)”等產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出資本比仍然沒(méi)有恢復(fù)到國(guó)際金融危機(jī)之前的水平。國(guó)際金融危機(jī)前產(chǎn)能顯著過(guò)剩的主要是低端產(chǎn)品，而國(guó)際金融危機(jī)后高端產(chǎn)品也出現(xiàn)過(guò)剩，甚至出現(xiàn)同一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部高端產(chǎn)品賣(mài)不過(guò)低端產(chǎn)品的情況。因此我國(guó)目前的產(chǎn)能過(guò)剩是全局性的，涉及傳統(tǒng)行業(yè)和新興、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，行業(yè)數(shù)量多、范圍廣，去產(chǎn)能要著眼于全局，體制上、根本上的改革應(yīng)作為精細(xì)化實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的基礎(chǔ)。

（三）我國(guó)的產(chǎn)能過(guò)剩屬于體制性過(guò)剩，不是周期性過(guò)剩

我國(guó)產(chǎn)能過(guò)剩產(chǎn)生的誘因一定程度上是源于中國(guó)自身經(jīng)濟(jì)周期調(diào)節(jié)和金融危機(jī)的沖擊，但進(jìn)入 21 世紀(jì)以來(lái)，過(guò)度使用政策杠桿，形成了政府大于市場(chǎng)的“政府價(jià)格信號(hào)”，各級(jí)政府盲目追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，過(guò)度使用各種經(jīng)濟(jì)政策杠桿，大幅降低了生產(chǎn)要素價(jià)格，對(duì)GDP貢獻(xiàn)大的行業(yè)進(jìn)行大幅補(bǔ)貼，可謂是“上開(kāi)龍頭，下疏管道”，導(dǎo)致了政府創(chuàng)造的價(jià)格信號(hào)成為引導(dǎo)企業(yè)投資的重要調(diào)節(jié)信號(hào)，而不是依據(jù)市場(chǎng)信號(hào)，反而加劇了產(chǎn)能過(guò)剩，進(jìn)而形成上述長(zhǎng)期性、全局性產(chǎn)能過(guò)剩現(xiàn)象。

三、產(chǎn)能過(guò)剩的深層成因分析

本部分從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）行政考核機(jī)制誤導(dǎo)了企業(yè)的投資行為，致使投資結(jié)構(gòu)不合理、效益不理想

作為一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，追求增速一直以來(lái)都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要目標(biāo)，在中國(guó)特色的政治體制和行政管理體制下，各級(jí)政府背負(fù)一定的發(fā)展任務(wù)，由此制定出來(lái)一套以GDP增速為核心的政績(jī)考核體系，在這種體系下政府偏向于激勵(lì)可以帶來(lái)GDP和財(cái)政收入高速增長(zhǎng)的行業(yè)，由此帶來(lái)了投資“潮涌”現(xiàn)象的發(fā)生。下面從財(cái)政補(bǔ)貼、稅收誘惑、價(jià)格管控和土地財(cái)政四個(gè)方面論述政府行政考核機(jī)制的偏頗導(dǎo)致產(chǎn)能過(guò)剩愈加嚴(yán)重的過(guò)程。

第一，財(cái)政補(bǔ)貼是政府支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要工具，以光伏為例，光伏產(chǎn)業(yè)作為國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)，對(duì)調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、推進(jìn)能源生產(chǎn)和促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重大意義。光伏被很多地方政府列為重點(diǎn)支持對(duì)象，大干快干地招商引資，中央也對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)的財(cái)政補(bǔ)貼在很長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)達(dá)到了70%，從而引起了全國(guó)范圍內(nèi)光伏業(yè)投資熱潮，最終造成了盲目建設(shè)，粗放式擴(kuò)張的后果。2013年光伏產(chǎn)能利用率低于60%，企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，但政府仍然不斷鼓勵(lì)大量新企業(yè)進(jìn)入到光伏產(chǎn)業(yè)中，逐漸陷入了過(guò)剩和投資的惡性循環(huán)的怪圈。政府對(duì)于重點(diǎn)行業(yè)，應(yīng)采取多層、形式的財(cái)政補(bǔ)貼，而且應(yīng)該根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及時(shí)調(diào)整。

第二，稅收誘惑。增值稅是我國(guó)第一大稅種，增值稅在生產(chǎn)地和生產(chǎn)項(xiàng)下征收，在某一地區(qū)的生產(chǎn)型企業(yè)越多，稅后收入就越高，因此工業(yè)投資就成為地方政府稅收增長(zhǎng)的關(guān)鍵因素。地方政府為保證稅收來(lái)源最大化，不斷增加招商引資的力度，而對(duì)后期企業(yè)發(fā)展經(jīng)營(yíng)狀況并不關(guān)注。重點(diǎn)繳納增值稅的行業(yè)包括鋼鐵、汽車(chē)、建材、化工、機(jī)械、造紙、煤炭等，地方政府會(huì)幫助此類(lèi)行業(yè)擴(kuò)大投資，各地為了競(jìng)爭(zhēng)稅源導(dǎo)致地區(qū)重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)三角15個(gè)城市中有14個(gè)地區(qū)都將汽車(chē)設(shè)定為支出產(chǎn)業(yè)；2008年之后全國(guó)31個(gè)省都將光伏產(chǎn)業(yè)列入到重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)目錄，導(dǎo)致全國(guó)光伏產(chǎn)能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出同期國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求總和[9]。

第三，價(jià)格管控。目前我國(guó)還沒(méi)有完全建立市場(chǎng)決定價(jià)格機(jī)制，一些資源要素價(jià)格沒(méi)真實(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系。在土地價(jià)格方面，地方政府為了吸引企業(yè)投資，政府通常以遠(yuǎn)低于實(shí)際價(jià)格的廉價(jià)向企業(yè)提供工業(yè)用地，政府通常通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)和向社會(huì)公開(kāi)的方式出讓商業(yè)用地和居住用地，但是對(duì)于工業(yè)用地則長(zhǎng)期保持行政劃撥以及協(xié)議出讓的用地體制，沒(méi)有納入到市場(chǎng)化運(yùn)作體系中。在水電價(jià)干預(yù)方面，由于用電成本是鋼鐵、電解鋁、水泥等制造業(yè)中占比最高的成本，我國(guó)電價(jià)本身就在世界電價(jià)水平處于中等偏下水平，我國(guó)對(duì)于工業(yè)部門(mén)長(zhǎng)期實(shí)行優(yōu)惠政策，政府經(jīng)常通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼和直接降價(jià)等方式干預(yù)電價(jià)，以此來(lái)降低企業(yè)的生產(chǎn)成本，刺激企業(yè)生產(chǎn)投資，加快能源產(chǎn)能釋放。工業(yè)用水和用電同樣具有很多行政干預(yù)和優(yōu)惠政策。

第四，在現(xiàn)有土地財(cái)政帶來(lái)巨大吸引力下，政府的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)變成了實(shí)現(xiàn)土地的增值，由公共人變成了經(jīng)營(yíng)土地資本、追求土地收益最大的經(jīng)濟(jì)人。地方負(fù)債問(wèn)題已引起了中央的高度重視，地方政府之所以有強(qiáng)烈的負(fù)債投資的沖動(dòng)，根源在于房地產(chǎn)催發(fā)的土地財(cái)政收益的驅(qū)動(dòng)。在現(xiàn)有土地財(cái)政帶來(lái)巨大吸引力下，變成了以實(shí)現(xiàn)土地增值為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)，在很多地區(qū)土地出讓金收入要占預(yù)算外收入的60%以上。根據(jù)官方數(shù)據(jù)粗略估計(jì)，政府和銀行 2012 年從房地產(chǎn)獲得收入47917億元，占全年房地產(chǎn)業(yè)銷(xiāo)售額64萬(wàn)億元的75% 。

（二）我國(guó)生產(chǎn)要素定價(jià)機(jī)制不完善，供給效率低下

改革開(kāi)放近四十年來(lái)，我國(guó)的要素市場(chǎng)一直滯后于產(chǎn)品市場(chǎng)，土地、資本市場(chǎng)市場(chǎng)化進(jìn)程明顯慢于產(chǎn)品市場(chǎng)，政府掌握著資源配置的主導(dǎo)權(quán)。政府在現(xiàn)代企業(yè)制度逐漸完善的環(huán)境下更趨向于通過(guò)扭曲市場(chǎng)價(jià)格信號(hào)來(lái)引導(dǎo)投資方向。工業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格雙軌制名亡實(shí)存，在勞動(dòng)力市場(chǎng)和土地資源上表現(xiàn)得尤為明顯，商品價(jià)格走向市場(chǎng)化而基本的生產(chǎn)要素被強(qiáng)勢(shì)的行政力量控制，這被稱(chēng)為“新雙軌制度”。同時(shí)，產(chǎn)權(quán)模糊不清的現(xiàn)狀也致使資源配置效率低下，并最終導(dǎo)致要素資源配置的扭曲。我國(guó)的要素市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制不完善主要體現(xiàn)在資本、土地、資源型及環(huán)境要素等大量稀缺資源掌握在了政府手中，大幅壓低要素價(jià)格從而降低企業(yè)投資成本和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的成本。與此同時(shí)，要素市場(chǎng)扭曲也成為過(guò)剩產(chǎn)能退出市場(chǎng)的障礙。其一，由于低要素價(jià)格對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)虧損形成了直接的補(bǔ)貼，本來(lái)在市場(chǎng)無(wú)法生存的企業(yè)仍然存活并繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；其二，各地政府為收回在招商引資階段投入的大量土地要素、資本要素等“隱形成本”，千方百計(jì)阻止企業(yè)破產(chǎn)倒閉，由此產(chǎn)生了一大批嚴(yán)重產(chǎn)能過(guò)剩的“僵尸”企業(yè)。

我國(guó)低端產(chǎn)能過(guò)?，F(xiàn)象與供給效率低下有著很大的聯(lián)系。供給效率的低下主要受制度不完善和技術(shù)不發(fā)達(dá)兩方面影響。在制度供給方面，我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，尚未建立起完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，投資拉動(dòng)型經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式和財(cái)稅制度激勵(lì)地方政府盲目追逐經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)，同時(shí)生產(chǎn)要素市場(chǎng)扭曲、投融資體制缺陷和國(guó)有企業(yè)改革懸置給地方政府行政干預(yù)創(chuàng)造了客觀條件，使地方政府有能力弱化企業(yè)的成本約束，難以形成有效的供給結(jié)構(gòu)。在產(chǎn)能過(guò)剩的化解階段，技術(shù)發(fā)展的受阻一方面會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)升級(jí)、結(jié)構(gòu)調(diào)整造成較大障礙，延長(zhǎng)行業(yè)更新?lián)Q代周期；另一方面會(huì)對(duì)中國(guó)本土產(chǎn)品的出口和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)造成不良影響，因此也使得產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)想要靠走出去化解過(guò)剩產(chǎn)品難上加難，進(jìn)而減慢過(guò)剩產(chǎn)能釋放速度，為治理和化解產(chǎn)能過(guò)剩制造障礙，引起產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題的固化。

（三）產(chǎn)業(yè)政策的可實(shí)施性和針對(duì)性較差

不同政策工具對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的影響不盡相同，稅負(fù)降低會(huì)帶來(lái)產(chǎn)能利用率的下降，貿(mào)易保護(hù)程度的增強(qiáng)在短期內(nèi)會(huì)提高產(chǎn)能利用率，政府補(bǔ)貼對(duì)創(chuàng)新效率具有負(fù)作用。但我國(guó)產(chǎn)業(yè)政策對(duì)產(chǎn)能利用率的效應(yīng)顯著為負(fù)。我國(guó)到目前為止共經(jīng)歷了五次針對(duì)產(chǎn)能過(guò)剩的政策調(diào)整。第一次產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)控是在1993—1997年，財(cái)政部出臺(tái)了一系列政策措施著力解決經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中出現(xiàn)的亂集資、違章拆借和房地產(chǎn)管理等方面的問(wèn)題，提出了清理壓縮基本建設(shè)項(xiàng)目、控制固定資產(chǎn)投資過(guò)快增長(zhǎng)的要求，具體做好已開(kāi)工重點(diǎn)項(xiàng)目的物資保障、嚴(yán)格審批新開(kāi)工項(xiàng)目、加強(qiáng)資金市場(chǎng)規(guī)范化管理等，到1996開(kāi)始實(shí)施固定資產(chǎn)項(xiàng)目資本金制度。第二次產(chǎn)能過(guò)剩調(diào)整是在1998—2004年，國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、國(guó)務(wù)院對(duì)鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)的嚴(yán)重的產(chǎn)能過(guò)剩和重復(fù)建設(shè)問(wèn)題作出調(diào)整，嚴(yán)格控制產(chǎn)量，使企業(yè)新上項(xiàng)目要經(jīng)過(guò)更嚴(yán)苛的審批程序，同時(shí)進(jìn)一步嚴(yán)格控制土地和資金的共計(jì)，提高生產(chǎn)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)。第三次調(diào)整是在2005—2007年，這一時(shí)期政府采取措施對(duì)收入分配、社會(huì)保障等基本公共制度進(jìn)行完善，進(jìn)一步擴(kuò)大了內(nèi)需；同時(shí)中央采取措施加大支持國(guó)有企業(yè)和金融體制改革，加快政企分離的進(jìn)程，對(duì)鐵路和電信等活力差的壟斷行業(yè)進(jìn)行改革，完善金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控防范體制。第四次調(diào)整是在2008—2014年，受金融危機(jī)影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)走低，有效內(nèi)需不足、國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)嚴(yán)峻的環(huán)境下，中央采取強(qiáng)有力的措施刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不再?lài)?yán)格采取嚴(yán)格的抑制產(chǎn)能過(guò)剩，轉(zhuǎn)而實(shí)施有利于企業(yè)擴(kuò)大需求方面的政策。第五次調(diào)整是在2015年底至今，中央政府提出大力推進(jìn)供給側(cè)改革，用增量改革促存量調(diào)整，優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化投融資結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)提升產(chǎn)品質(zhì)量，優(yōu)化分配結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)公平分配，優(yōu)化流通結(jié)構(gòu)節(jié)約交易成本，優(yōu)化消費(fèi)結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)消費(fèi)品的不斷升級(jí)。

行政調(diào)控產(chǎn)業(yè)過(guò)剩存在一些問(wèn)題。第一，政府調(diào)控容易矯正過(guò)度，具有很高的操作風(fēng)險(xiǎn)，增加了“硬著陸”的概率。政府希望通過(guò)嚴(yán)格控制土地釋放抑制過(guò)剩，但是對(duì)于投資能力強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)可以充分利用廢棄廠房和設(shè)備擴(kuò)大再生產(chǎn)。第二，中央和地方政府在貫徹產(chǎn)業(yè)政策時(shí)“同船不同心”，地方政府會(huì)以本地區(qū)的實(shí)際利益為出發(fā)點(diǎn)，中央宏觀的調(diào)控的政策得不到有效的落實(shí)，中央與地方政府之間的博弈難度不斷加大。國(guó)家相關(guān)部門(mén)提高企業(yè)進(jìn)入口檻是對(duì)新増項(xiàng)目產(chǎn)能規(guī)模的抑制具有一定的作用，但地方政府甚至?xí)椭髽I(yè)通過(guò)各種途徑尋求達(dá)到準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的行為，使得提高門(mén)檻這一手段的效果大打折扣，同時(shí)通過(guò)這種方式保護(hù)了現(xiàn)存者、打壓了潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，完全不利于企業(yè)的優(yōu)勝劣汰和兼并重組，不利于產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化升級(jí)。第三，當(dāng)一個(gè)行業(yè)因產(chǎn)能過(guò)剩面臨調(diào)整時(shí)，政府刻板性地決定企業(yè)去留問(wèn)題本身就會(huì)刺激企業(yè)競(jìng)相擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，使產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題更加惡化。

四、政策建議

本部分從以下五個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）建立省域之間產(chǎn)能疏通渠道，積極促進(jìn)產(chǎn)能“走出去”

我國(guó)企業(yè)小而眾，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，要素利用效率低下是發(fā)生產(chǎn)能過(guò)剩的重要誘因，至今發(fā)達(dá)國(guó)家出現(xiàn)過(guò)多次大規(guī)模的收購(gòu)兼并浪潮，但是我國(guó)進(jìn)入到工業(yè)化發(fā)展的中后期仍然沒(méi)有發(fā)生過(guò)兼并收購(gòu)浪高潮，嚴(yán)重地制約了產(chǎn)能過(guò)剩糾偏。因此應(yīng)建立多層次資本市場(chǎng)，鼓勵(lì)企業(yè)兼并重組而不是破產(chǎn)，從而整合產(chǎn)業(yè)資源、提高市場(chǎng)集中度。

中央提出“一帶一路”重大戰(zhàn)略，微觀上牽頭設(shè)立金磚銀行、亞投行和絲路基金等，重要目的都是支持國(guó)內(nèi)傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)行業(yè)以及過(guò)剩行業(yè)能夠企業(yè)“走出去”，以化解國(guó)內(nèi)產(chǎn)能過(guò)剩。然而對(duì)于東歐大部分國(guó)家和美國(guó)而言，也已經(jīng)屬于產(chǎn)能過(guò)剩階段。因此，建議建立省域之間產(chǎn)能疏通渠道，如將河北的幾大鋼鐵廠轉(zhuǎn)移到更具有地理優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)的新疆建廠，兩地政府共同合作，優(yōu)化資源配置，節(jié)約生產(chǎn)成本，提高環(huán)保要求，將產(chǎn)能通過(guò)絲綢之路運(yùn)送到西亞地區(qū)，利用分稅互利，帶動(dòng)兩省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和居民就業(yè)。

（二）完善投融資制度的市場(chǎng)準(zhǔn)入退出制度，遏制盲目投資和重復(fù)建設(shè)

完善投融資體制，一方面要淡化單純的資金撥款意識(shí)，把重點(diǎn)放在改革僵化單一的投融資體制機(jī)制上，鼓勵(lì)多層次融資渠道的建立，大力支持新三板市場(chǎng)發(fā)展，不斷簡(jiǎn)化企業(yè)的融資程序，幫助企業(yè)拓寬融資渠道。

通過(guò)建立市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制遏制盲目投資和重復(fù)建設(shè)，具體為建立完善的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目節(jié)能評(píng)估和審查制度產(chǎn)業(yè)能效準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)限制，防止不合規(guī)企業(yè)進(jìn)入行業(yè)，提高市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)和技術(shù)創(chuàng)新。在落后企業(yè)退出市場(chǎng)方面，政府應(yīng)建立一套完善的企業(yè)突出援助機(jī)制，給予退出企業(yè)一定的優(yōu)惠政策和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，進(jìn)而應(yīng)該建立健全社會(huì)保障體系，保證由于企業(yè)退出產(chǎn)生的失業(yè)人員有最基本的生活保障。

（三）建立以市場(chǎng)為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型機(jī)制

政府部門(mén)應(yīng)逐漸退出直接行政干預(yù)市場(chǎng)，將市場(chǎng)機(jī)制作為資源配置的主體地位不動(dòng)搖，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，使企業(yè)自發(fā)進(jìn)行調(diào)整升級(jí)，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提升壟斷性規(guī)制產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。在以市場(chǎng)為核心的基礎(chǔ)之上進(jìn)行供給層改革，淘汰落后產(chǎn)能，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)集中度，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。建立產(chǎn)能利用率定期發(fā)布制度，最終應(yīng)建立可覆蓋全部規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)按月定期發(fā)布主要工業(yè)行業(yè)產(chǎn)能、產(chǎn)量和產(chǎn)能利用率數(shù)據(jù)，以此作為一種市場(chǎng)信號(hào)，引導(dǎo)企業(yè)的投資行為。

（四）積極推進(jìn)行政體制改革

中共中央組織部2013年12月出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》指出：不應(yīng)再把地區(qū)GDP及增長(zhǎng)率作為政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)的主要指標(biāo)，把有質(zhì)量、有效益、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善、社會(huì)和諧進(jìn)步、文化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、黨的建設(shè)等作為考核評(píng)價(jià)的重要內(nèi)容。強(qiáng)化約束性指標(biāo)考核，加大資源消耗、環(huán)境保護(hù)、消化產(chǎn)能過(guò)剩、安全生產(chǎn)等指標(biāo)的權(quán)重。更加重視科技創(chuàng)新、教育文化、勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況的考核。給國(guó)家利益造成重大損失的，損害群眾利益造成惡劣影響的，造成資源嚴(yán)重浪費(fèi)的，造成生態(tài)嚴(yán)重破壞的，盲目舉債造成不良后果的將會(huì)追責(zé)到底。把政府負(fù)債將成為政績(jī)考核的重要指標(biāo)，要實(shí)行負(fù)面清單管理，制定出禁止或限制投資的產(chǎn)業(yè)清單、政府的權(quán)力清單以及水平型產(chǎn)業(yè)政策或競(jìng)爭(zhēng)性政策清單。

（五）重視鼓勵(lì)科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新

提升企業(yè)創(chuàng)新效率。其一，應(yīng)完善創(chuàng)新補(bǔ)貼方式，可以通過(guò)稅收手段實(shí)現(xiàn)，對(duì)新興企業(yè)研發(fā)和生產(chǎn)階段產(chǎn)生的增值稅進(jìn)行合理補(bǔ)貼，對(duì)所得稅進(jìn)行相應(yīng)的扣除，規(guī)范補(bǔ)貼資金的分配和管理監(jiān)督，從而提高補(bǔ)貼效率。其二，應(yīng)該對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展有戰(zhàn)略性意義的新興產(chǎn)業(yè)應(yīng)予以創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)，建立動(dòng)態(tài)的壟斷制度來(lái)鼓勵(lì)創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。其三，要著重營(yíng)造對(duì)于創(chuàng)新和新興產(chǎn)業(yè)的良好投資氛圍，通過(guò)大力發(fā)展非銀行金融機(jī)構(gòu)總部經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)企業(yè)對(duì)科技研發(fā)的資金投入，給企化的創(chuàng)新發(fā)展創(chuàng)造有利的外部條件，激發(fā)企業(yè)的研發(fā)活力與創(chuàng)新動(dòng)力，通過(guò)自覺(jué)自發(fā)的科技創(chuàng)新使企業(yè)提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，成功轉(zhuǎn)型升級(jí)獲得技術(shù)提升。

參考文獻(xiàn)：

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