生態文明視野下的政府責任問題研究

隋欣航+暴楷靜

摘 要：黨的十八大報告提出“五位一體”建設的總體布局，其中將生態文明建設列為總布局中的基礎，表明了我國對生態文明建設的高度重視。政府作為國家機關的構成，對生態文明的建設負有重要責任，對于社會整體生態環境的建設，是政府的職能所在。但是在推進生態文明建設的過程中，逐漸暴露出的政府職能缺失，行政人員生態意識淡薄等問題，文章針對這些問題，分析原因并探究出強化政府責任的對策，以推動生態文明建設的穩健發展。

關鍵詞：環境權 生態文明 政府職能 政府責任

中圖分類號：F205

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-053-02

一、生態文明與政府責任相關理論概述

1.生態文明的界定。隨著可持續發展理論、科學發展觀“五位一體”總布局的提出，生態文明建設隨之全面開展，那么對于生態文明內涵的界定就尤為重要。對于生態文明這一概念的界定，始終是仁者見仁、智者見智。1995年美國著名評論家羅伊·莫里森在《生態民主》中提出了現代意義上的生態文明概念，認為其是工業文明后的新型文明形態。我國有學者認為生態文明是繼原始文明、農業文明、工業文明之后人類社會發展的一個新的文明形態，意味著人類在處理人與自然的關系方面達到了一個更高的文明程度。如今我國所積極提倡的生態文明是，人類通過政治、經濟、文化、法治等多重方面的建設所取得的精神世界成果與物質領域成果雙重方面的總和。{1}本文對于生態文明的界定為，針對人與自然的和平相處與發展模式展開研究的過程及在這一過程中所取得的積極成果，則生態文明建設就是指為促進生態文明更好的發展而采取的一種戰略措施。

2.政府責任內涵的界定。生態文明建設作為國家的重要戰略部署，是國家為社會主體提供服務，改善環境生活質量的一項重要舉措。而政府作為公權力的行使者，同時也肩負著改善民生，促進社會整體發展的重要任務。

首先，政府在生態文明建設過程中的身份有兩個，一個是行政主體，另一個是機關法人。當政府依照法律法規行使其行政職權，貫徹國家的方針政策，推動其他社會主體積極參與生態文明建設的時候，政府是作為行政主體出現，那么其應當承擔的是政府行政責任。當政府作為一個單位，在生態文明這一建設過程中以身作則，規范自身的消費行為的時候，政府是作為機關法人出現，那么其應當承擔的是政府生態責任。{2}本文認為，政府責任的內涵分為兩個部分，即政府的行政責任與政府的生態責任。政府行政責任，指的是在生態文明建設過程中，政府作為行政主體依法行使權力促使各單位投入生態文明建設中來，作為生態文明建設推動者其所具有的法定責任。政府生態責任，指的是政府作為機關法人，調整自身行為與思想，作為生態文明建設的示范者所承擔的義務。政府的兩項責任，也是生態文明建設對其提出的內在要求。

二、生態文明建設中政府責任存在的問題

1.政府職能缺失。正如上文所說，政府在生態建設中因其自身性質，具有雙重身份。政府應當在承當行政責任的同時，也承擔著生態責任。政府工作人員往往認為解決好已出現的環境生態問題，是自己正確行使職能的方式，而對未來即將可能出現的生態問題不去加以重視，忽視自己在其中本應負擔的義務，對如何行使權力和如何履行職能的錯誤認識，這是政府職能缺失的表現。

2.行政工作人員生態責任意識淡薄。在生態文明建設的過程中，政府責任存在的另一個問題就是政府的行政工作人員生態責任意識淡薄。大多數的行政工作人員一味地將生態責任歸于企事業單位，同時認為對于企事業單位的管理問題應當主要由環保部門負責。但要全面推進生態文明的建設，僅僅依靠環保部門是無法獨立完成的，政府是這一項戰略部署的重要推動者與建設者。

3.監管機制的滯后性。目前我國政府各部門存在著行政工作各自為政的現象，對于生態文明建設工作，都一味地推給環保部門，其他部門并不對其進行負責。但從行政部門整體劃分來看，各地的環保部門的工作人員數量、資金經費并不足以支撐其直接進行環境監管、環境執法等工作的開展。政府對于環境監管意識的淡薄，對于環境監管問題的責任劃分不當，導致了生態事件的頻發。同時，對于環境違法的法律責任規定寬松，導致違法成本較低，基層環保部門的監管技術較為落后，并不能及時發現制止企業的違法行為。整體的監管機制的滯后，是政府在生態責任方面暴露的又一問題。

4.行政執法存在不當現象。隨著經濟的不斷發展，追逐GDP的增長值成為許多政府進行招商引資的重中之重，一味地只注重經濟效益，使得許多地方政府無視法律法規，不計后果地引入一些對生態環境破壞較大的企業與項目。政府為企業打開了地方保護傘，不去執行國家相關環境法律法規，使得立法的初衷被落空。政府一方面其自身行政責任缺失，另一方面這種保護主義無疑阻礙了環保部門對不法企業行為的管理。

三、政府責任存在問題的原因

1.現行法律體系不健全。政府職能缺失，在生態文明建設中不能完全擔負責任的一個重要原因，就是我國目前關于生態環境保護的相關法律的規定還不完善。現有的相關法律法規其內容大多針對企業，而針對政府主體的規定還處于較為模糊的狀態，這就直接導致了政府對于其職能的不明確，行政人員的生態責任意識較為淡薄。同時，在現有的環境保護法律法規中，對于違法行為的懲罰力度較低，再加上地方保護主義嚴重，違法成本較低，沒有將刑事責任引入現有的環境保護法律中，造成了一系列執法困難的問題的產生。

2.行政人員考核標準的滯后。政府目前對于行政人員的年度政績考核中，GDP增長率是其重要的參考標準。政府對于經濟效益的重視，以其為考核標準，使得行政人員為了政績會一味地追逐獲取更好的經濟效益而忽視生態文明的建設。考核體制中并沒有將生態文明建設的成績或者將生態保護指標包含其中，考核標準不能與國家的戰略部署與時俱進，考核標準的滯后性無疑會使政府的工作重心依舊全部放在經濟效益的增長上。

3.社會監督機制不健全。我國目前的行政部門之間監督機制并不健全，生態問題的處理上各個部門之間并不能互相協調，機制的不健全導致了許多監督機構、監督部門的職權并不能合理地行使，使得政府在處理生態事件的時候敷衍了事。監督部門與組織的形同虛設，直接導致了對于企事業單位的行為管理疏漏，而社會上對于政府權力行使往往也缺乏有效的監督機制。因此，政府忽視生態環境的保護，政府不承擔行政責任與生態責任，探究其真正的原因都是因為監督機制的不健全。

4.政策執行力的缺失。政府自身對于國家政策的執行，并沒有嚴格遵照國家的標準。比如，出于對GDP增長的考慮，或是對行政人員個人政績的考慮，地方保護主義盛行，對未達到國家環境保護標準的企業，并未按照國家相關法律規定進行嚴格處理。政策執行力的缺失會直接導致生態監管力度不夠，生態行政執法不嚴。

四、強化生態文明建設中政府責任的對策分析

1.完善法律法規，健全法律體系。法律法規是生態文明建設最有力的保障，因此完善法律法規，是針對現有的問題應當采取的首要措施。首先，應當對現有的與生態環境保護相關的法律法規進行補充與完善。目前的環境法律體系與具有先進經驗的發達國家相比還不是很成熟，缺乏整體規劃，法律條文較為分散零散并不統一，可操作性不強。對現有的法律法規進行調整，保證法律的統一性，避免法律之間的規定存有矛盾。其次，針對生態環境保護的法律空白領域，應當進行立法。目前我國的環境保護法律法規都是全國性的，但我國現實的國情是各個地方的水土資源并不一致，地方有地方的特殊情況，籠統的法律規定并不能兼顧所有地區的實際情況。因此，針對不同地區的具體實際進行專門立法是必要的，也能夠切實保障生態文明建設在每一個地區有力推行。

2.加強環境監管的人才隊伍建設。環境監管要依靠行政工作人員來落實到具體的工作，因此人才隊伍的建設尤為重要。對于人才隊伍的建設應當從幾個方面進行：首先，提高行政工作人員的專業素養能力。一是開展思想上的教育，努力培養執法人員的愛崗責任意識，充分調動起大家工作的積極性，解決“不愿管”的問題。二是關心執法監管人員，地方政府和上級環保部門要嚴格要求執法人員公正執法，不失職瀆職。三是加強業務培訓；不斷豐富行政工作人員的專業知識，從根本上提高其專業素養，加大培訓力度，切實提升執法人員素質，解決“不會管”的問題。四是在硬件設施上予以大力支持，獨立開展環境監管執法，合理配備基層環保部門的辦公用房、執法車輛和執法服裝等，不斷推進基層執法監察標準化建設，解決“不能管”的問題。其次，針對行政工作人員，要改變傳統的績效考核評估體系。黨的十八大報告中指出：“要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制。”{3}因此，將生態文明建設為導向的工作績效作為考核標準，有利于培養政府工作人員的生態責任意識，同時也利于環境監管的人才隊伍建設。

3.加快完善相關環保科學技術，提高政府監管水平。在政府實施監管的過程中，往往會出現監管技術落后，不能及時發現企業違法行為的尷尬情況。首先，充分調動地方的科研院所、高等學校為環保監管部門提供技術上的指導與支持。地方政府可以聘請科研院所的專家作為技術指導，也應當定期組織行政人員到高等學校、科研院所進行培訓，或者切實參與到一些項目的研究開發中去。其次，政府部門應當定期開展技術調查工作，不斷更新污染防治技術的動態系統。第三，地方政府應當定期發布與當地生態環境情況相符合的環境技術發展報告。

4.開展宣傳教育，促使公民參與到生態文明建設中來。我國推行的是民主政治，民主政治的核心就是公民參與。{4}公民參與到生態文明建設中來，可以提高其自身的生態保護意識，也可以使公民對于政府的具體行政行為進行監督，提高政府的公信力。因此，政府首先應當采取多種形式培育公民參與生態文明建設的意識。針對在校大學生，可以定期舉辦講座。其次，在政府作出與生態環境相關的決策之前，舉辦聽證會，鼓勵在校大學生參與聽證會發表意見。在寒暑假期，定期組織生態環境保護為主題的社會實踐，通過切身的體會培育其生態文明意識。第三，可以定期組織行政工作人員進社區開展環保知識的宣傳與普及，讓公民對生態文明有更為系統的認識，定期公布地區的生態環境各項指標的數據，加大政府工作的透明度與公信力。

注釋：

{1}李宏偉.生態文明建設的科學內涵與當代中國生態文明建設.求知，2011（12）：9

{2}獨家環保問責：基層主要擔心哪些問題[J].環境經濟，2014（8）

{3}楊朝霞，張曉寧.論我國政府環境問責的亂象及其應對——寫在新《環境保護法》實施之初[J].吉首大學學報：社會科學版，2015（4）

{4}中國共產黨第十八次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社，2012

（作者單位：東北林業大學文法學院 黑龍江哈爾濱 150040）

（作者簡介：隋欣航，東北林業大學文法學院本科生，研究方向：社會工作；暴楷靜，東北林業大學文法學院本科生，研究方向：社會工作。）

（責編：若佳）