突發事件處置中的緊急救援與國家救助

摘 要：緊急救援與國家救助，是突發事件處置中最常見的兩種權利救濟措施，但兩者蘊含的權利基礎和制度要求卻完全不同，對國家財政運作的考量也不同。在厘清兩者區別的基礎上，有必要提出完善制度設計的建議，促進突發事件處置中國家財政運作的法治化。

關鍵詞：突發事件 處置 緊急救援 國家救助

中圖分類號：F062.6 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）03-042-03

突發事件爆發往往伴隨著人身、財產損失，受損者獲取權利救濟的方式有很多，既可以向國家政府尋求救助，也可以向社會保險機構、慈善組織和國際組織尋求幫助，甚至可以向普通人尋求救濟。其中，最常見的就是緊急救援和國家救助。

一、突發事件處置中的緊急救援

突發事件處置中的緊急救援，系指對突發事件中正在遭受損害的人及其財產，提供一定的解救行動的制度。在公共危機管理的流程中，突發事件處置中的緊急救援屬于一種典型的事中處置措施。

（一）緊急救援的權利基礎

1.生命健康權。對于普通公民而言，生存與發展是其作為人享有的各項人權中最基本的內容。唯有擁有生命、身體健康，人才能生存和發展，才可能論及其他基本權利的實現。雖然很多國家的憲法中并沒有明文規定生命權和健康，但這兩項基本權利作為自然法的意涵卻受到普遍承認。我國憲法條文中也可以解讀出生命權和健康權的依據和規范內涵。

突發事件爆發往往毫無征兆，身處其中的人生命權和健康權很可能遭受威脅和損害，而這種威脅和損害甚至可能是致命的，對其施以緊急救援，是保護其生命權、健康權的必要舉措。

2.財產權。作為公民謀求自身發展不可或缺的基本要件，作為市場經濟秩序中的一大法律支柱，財產權的確立與保護也是各國憲法的共識。我國憲法對此也作出了明確規定。故而，在突發事件處置中，對當事人正在遭受損害的財產施以援手，這也是基本權利保障的要求。

（二）緊急救援的內涵

1.救援主體。《突發事件應對法》里對緊急救援作出了規定，由履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府組織有關部門，調動包括人民解放軍、人民武裝警察部隊和民兵組織在內的應急救援隊伍和社會力量展開緊急救援。通過該法的規定可以看出，國家是突發事件處置的主導者和負責人，也是緊急救援的主力軍，畢竟，保護人民生命財產安全是政府應盡的責任。其次，社會力量出于公益和人道主義也可以參加緊急救援，也是救援主體。

2.救援對象。緊急救援針對的應該是在突發事件中，生命、人身、財產正在遭受侵害的當事人。這里的當事人既包括自然人，也包括組織。也就是說，正遭受財產損失的組織也是緊急救援的對象。

3.救援范圍。突發事件爆發，當事人權益可能遭受多種侵害，緊急救援的范圍主要限于突發事件本身給當事人所造成的損害，但并不限于此。如果損害系次生災害，或是他人行為所致，原則上也要給予救援。

4.救援內容。緊急救援主要針對當事人的生命健康和財產，所以救援的內容包括：正遭遇人身危險的人；當事人正遭受損害或即將遭受損害的財產。

（三）緊急救援的功能

緊急救援的功能或者說目的只有一個，就是減免當事人的生命財產遭受突發事件的損害，及時止損，避免損害繼續擴大。

（四）緊急救援的原則

緊急救援屬于突發事件中的一種臨場處置措施，以搶險救人為目的，實施原則是：

1.生命第一，財產第二。生命無價，故而在人和財產之間，應該先救人。

2.生者優先，死者次之。緊急救援中，有時會遇到當事人要求將已經遇難的親屬遺體救出，這個時候救援者應該保持理性，先將周邊其他還活著、依然陷于危難中的人救出來，再救出遇難者遺體，以免延誤時機，讓生者錯過救援。

3.人優先于家畜、寵物。雖然家畜（生產資料）、寵物對于某些家庭意義非凡，但在緊急救援中，它們應該排在自然人之后。

4.危急情況下只救援小型動產。不少突發事件尤其是自然災害類事件，一旦爆發都會有相應的持續期，比如海嘯、地震等，因為情況緊急，在救援時原則上不考慮不便攜帶的財產，一般只救援輕便的小型動產，這是為了確保財產所有人和救援者的安全。

二、突發事件處置中的國家救助

突發事件處置中的國家救助，系指對在突發事件中合法權益遭受損害的當事人，由國家免費提供一定的物質資料、社會服務和發展機會，從而救濟其權益、幫助其順利度過事件危機的制度。在公共危機管理的流程中，突發事件處置中的國家救助屬于一種事后恢復與重建措施。

（一）國家救助的權利基礎

生存權，是人為了像人那樣生活的權利。所謂像人那樣生活，就是說人不能像奴隸和牲畜那樣生活，是保全作為人的尊嚴而生活的權利。生存權被人權公約和世界各國憲法所承認。

一般而言，要保障公民的生存權得以實現，國家就要提供受教育和就業的機會，確保絕大部分公民能平等地接受基礎教育，能獲得賴以謀生的工作崗位，并且保護公民的合法財產，使公民能夠有尊嚴地生活，保有一定的生活水平。但現代社會也是風險社會，各種急劇增長的風險，使得普通人的生存權時常遭遇威脅，此時需要國家從另外的層面提供幫助，使公民能夠繼續生存下去。故而，社會保障權作為生存權的延伸，在各國的憲法中也都有所體現，其體現為一種積極的作為義務，要求國家主動為遭遇生存危機的公民提供相應幫助。

我國《憲法》規定，當公民的生存面臨一定風險時，國家有義務提供相應的物質幫助和社會服務，以保障其克服風險、繼續生存，并維持一定的生活水平。這也就是突發事件處置中國家救助的權利基礎。

（二）國家救助的內涵

1.救助主體。突發事件處置中的國家救助，其救助主體只能是國家，是政府以國家的名義向受損者提供相應的救濟。

2.救助對象。在突發事件處置中，國家救助的對象應該是在事件中遭受人身、財產等損害的人。這種損害可以是事件直接導致的，例如因地震而流離失所的災民，也可以是受事件影響而造成的，例如災害給某個行業帶來致命性打擊，從而使得大量工人失業短期內無法謀生。不管是直接損失還是間接損失，這樣的損失和突發事件之間一定要有直接的、必然的聯系。而且，原則上國家救助的對象應該是受突發事件嚴重影響的人，換言之，這樣的對象權益受損較為嚴重，已經難以維持當地當時的生活水平。若權益雖然受損但并不嚴重，可以通過別的途徑很快得到救濟，那也沒有國家救助的必要。對此，美國斯坦福法案劃定了一個標準，將國家救助的對象準確界定為“因重大災害直接影響而產生某種必要支出和迫切需求但無法通過其他途徑解決這些開支和需求的個人和家庭。”

3.救助范圍。突發事件爆發，處于事件當中的個人權益可能遭受多種侵害，但國家救助的范圍僅限于突發事件本身所造成的損害。如果損害系他人甚至政府行為所致，不屬于國家救助的范圍。

4.救助內容。作為一種事后恢復與重建措施，國家救助的內容包括：生產生活資料，諸如食物、藥品、衣物、住房、生產工具、低息或無息貸款等；社會公共服務，諸如交通運輸、醫療服務、心理咨詢、法律援助等；發展機會，諸如未成年人的入學、成年人的就業幫扶等；其他利益，如減免稅費，特殊政策等。所有的國家救助都不應該收取費用，這是其與保險（需要事前繳納保險費）的最大區別。

（三）國家救助的功能

1.填補損失。在突發事件處置中，國家救助的主要目的是權利救濟，其功能就是讓權益遭受突發事件毀損的人能得到救濟，能維持一定的生活水平。

2.危機處置。作為一種事后恢復與重建措施，國家救助還能在一定程度上扼制次生災害和危機的發生。比如對在自然災害中受傷的人提供免費醫療，給災區噴灑消毒藥劑，這不但可以防止疾病傳播，也能在經濟上給予災區群眾相應便利，能安撫災民，防范和扼制次生危機。

（四）國家救助的標準

與緊急救援不同，國家救助并非針對當事人的人身和遇險財產，而是從國家財政中支出資金，給予當事人相應的物質幫扶和社會服務，這種救助不可能隨心而欲，應該有相應的標準，否則無法讓廣大納稅人信服。目前我國立法尚無統一規定，《突發事件應對法》《社會救助暫行辦法》《自然災害救助條例》等法律規范中雖然對國家救助義務作出了規定，卻并未提及相應的標準。而《國家自然災害救助應急預案》雖然提及“中央和地方政府應根據經濟社會發展水平、自然災害生活救助成本及地方救災資金安排等因素適時調整自然災害救助政策和相關補助標準”，但也只是抽象、籠統的規定，并沒有明確具體操作方法。實踐中一般以突發事件是否是常規性事件來區分不同的救助標準。

1.常規性突發事件救助標準。根據學者的數據分析，我國對于常規性的突發事件，救助標準的確立主要依據下面四個要素：一是政府財力。國家救助由國家承擔，所以救助的標準肯定與政府財力有關。按照《預算法》的規定，政府用于突發事件處置的各種經費都是經過財政預算后預先設置的。可見倘若政府財力雄厚，預留的經費相對更充足，那么確立的救助標準就會高一些。二是居民消費水平。突發事件發生時，當地當時的生活水平，即居民的普通消費水平也決定了救助的標準高低。三是救助對象的數量。救助對象的數量與救助標準之間成反比關系，原則上，如果國家財政用于救助的總量固定，那么需要救助的人越多，救助標準越低，反之越高。四是救助對象的需求。目前很多規定都體現出救助對象的需求與個體救助標準之間具有關聯性，如2004年民政部《災區民房恢復重建管理工作規程》規定，“具體到戶補助標準應按建房對象分類制定，建房對象一般分為四種類型：即房屋全倒塌戶、部分房屋倒塌戶、嚴重危房戶和房屋損壞嚴重必須修復的戶。實行民主評議和張榜公布的辦法，確定建房對象的補助標準。補助標準的確定要突出重點，不得平均分配。”2012年民政部《關于加強自然災害救助評估工作的指導意見》為倒損農房重建救助需求規定的評估指標中也包括了“需救助對象的構成及自救能力”一項。這充分說明，救助對象的需求越高，個體救助標準也越高。

2.非常規性突發事件的特殊救助標準。所謂非常規性突發事件，是指“前兆不充分，具有明顯的復雜性特征和潛在的次生衍生危害，破壞性嚴重，采用常規管理方式難以有效應對的突發事件。”這類突發事件，特殊性較強，破壞性較大，社會影響較為嚴重。有學者對我國近年來的數據進行了分析，發現此類事件中的受害者所獲得的國家救助明顯高于當時的全國標準，也高于其他同類型常規性突發事件的救助標準數倍甚至數十倍。

按照亞里士多德的觀點，個體正義分為分配正義和矯正正義。分配正義的核心是“得其所應得”，而矯正正義的核心是“失其所應失，補其所不應失。”據此，對于突發事件中的受害者來說，他們的救助標準應該根據其具體損失和救助需求來確定。簡言之，此時的國家救助應該恰好能填平受害者的損失，并滿足其實際的救助需求。我國實踐中非常規性突發事件的國家救助遠遠高于常規性突發事件的國家救助，這顯然并不符合個體正義的要求。

前文已述，作為一種事后恢復與重建措施，國家救助不但可以填補損失，還具有危機處置的功能。一般來說，常規性突發事件伴隨的多是直接的人員傷亡、財產損失和環境破環，國家救助只要彌補受害者損失，幫助其盡快恢復事件爆發前的生活狀態和水平，就足以扼制次生災害和危機的發生。但對于非常規性突發事件而言，其往往不可預測、不可控，事件一旦爆發，造成的實際損害和社會影響都是巨大的，給人們所留下的心理陰影也是巨大的，甚至可能導致流言四起，引發恐慌、焦慮等負面情緒盛行，導致很多非理性行為出現，消極因素將在很長時間內難以消弭。如果國家救助僅僅從填補損失的角度出發，只考慮受害者的實際受損情況和救助需求，而不考慮受害者乃至社會公眾心理所承受的巨大壓力和強烈刺激，那么其實效性將大打折扣，甚至可能無法有效扼制公共危機的再次爆發。對于國家救助而言，危機處置的目的相比填補損失更為突出，個體正義必然地要讓位于公共安全，國家政府所做的利益衡量顯然更為復雜，為了充分滿足公眾對于公共安全的需求、為了維護社會穩定而適當犧牲所謂個體正義方面的平等，這應該被視為正當。

3.制度設計。“同命不同價”和“同損不同補”的存在，是對傳統平等觀念的一種挑戰，并且對規則意識形成了挑釁，會讓人懷疑政府的國家救助帶有很強的恣意性。法律必須對此作出很好的回應，相應的制度設計應該體現基本公正，以避免公眾將國家救助當作政府的政治交易或危機救急。

（1）完善立法，明確規定救助標準。全面建設法治國家，要求我們將一切納入法治的軌道，而制度建設自然是重要抓手。如果立法可以對非常規性突發事件處置中的特殊救助標準作出明文規定，就能從制度上予以明確，使之不再遭受合法性的質疑。

根據《突發事件應對法》的規定，我國的突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件，且按照社會危害程度、影響范圍等因素，分為特別重大、重大、較大和一般四級。建議今后的修法中可以明確規定每類突發事件每級的國家救助標準，充分賦予政府在此種情況下使用國家財政即公共資金的合法性。

立法尤其要對非常規性突發事件予以明確，限定只有此類事件的國家救助可以適用特殊的救助標準，避免實踐中出現混亂。有學者指出，非常規性突發事件是“特殊中特殊”的事件，其外延十分有限：一是指首次發生或者以極小的概率偶爾發生且類型未知，并引發嚴重后果的突發事件，如2003年的SARS疫情；二是指類型雖然已知但難以有效處置，且后果十分嚴重、損失十分驚人的大規模突發事件，如汶川大地震；三是指類型已知的多種常規突發事件在一定區域、短暫時間內同時或連續發生、疊加，相互之間又存在著復雜的關聯，以至于超出了應對主體的常規處置能力，如2008年的南方大雪災。此外，立法還應明確，即使是非常規性突發事件，也并非一定適用特殊救助標準，只有根據實際情況進行分析后，認定確有必要性和可行性，才能適用特殊救助標準，以扼制次生災害和危機的發生、穩定民心、增進團結、穩定社會。

（2）確立程序，兼顧公平與效率。我國對于突發事件中的國家救助，主要采取的是行政程序，今后的立法應該明確救助程序開始的時間節點，同時合理界定其與保險理賠、侵權訴訟之間的關系，在確保效率的情況下兼顧公平。

首先，對于已經獲得國家救助的災民而言，其獲得的保險賠付是否應該作為平行來源補償被抵扣？對于這個問題，筆者持否定觀點，至少在現階段不能抵扣。雖然緊急救援、國家救助、國家賠付、保險賠付以及社會捐贈共同構成災民獲得權利救濟的途徑，但從長遠來看，建立發達的災害保險體系是解決權利救濟，尤其是損害補償的根本途徑。目前我國災害保險的投報率是相當低的，相對于突發事件帶來的巨大損失，保險賠付簡直是杯水車薪，如果還要將災民獲得的保險賠付從國家救助中抵扣，恐怕會嚴重打擊公民投報的積極性，不利于保險體系的全面推廣，長遠看，對整個國家也是不利的。故而，建議現階段的立法對此加以明確，災民獲得的保險賠付不作為國家救助的平行來源補償，不予抵扣。

其次，對于本身構成民事侵權的突發事件，應當如何處理救助程序和侵權訴訟之間的關系？有時候，突發事件本身所帶來的損害后果可以歸責于民事侵權，如食品藥品安全引發的事件給當事人造成的損害按照法律本來應該由侵權人承擔，但是，巨額賠付帶給整個行業的將是滅頂之災，甚至可能危及整個國民經濟。政府出于公共利益的考量，很可能會對侵權人的責任范圍作出限制。2008年的“三聚氰胺奶粉事件”爆發后，法院就曾以不成文的規定暫不受理受害者家庭對責任企業提起的訴訟，直到由22家責任企業籌資成立的“患兒醫療賠償基金”與絕大多數受害者家庭達成賠償協議之后，法院才零星地受理此類案件。這等犧牲受害者利益而片面偏袒侵權責任人的做法，顯然是基于保護相關產業發展和維護社會穩定的考量，但倘若受害者放棄訴訟卻不能通過其他途徑獲得與預期的侵權賠償數額相當或更高的補償，這種做法就不具有正當性，蘊含著巨大的道德風險。因此，建議今后的法律可以明確，一旦突發事件本身構成侵權，只有當政府確定的國家救助標準與法定的侵權賠償數額相當或更高時，當事人才可以將放棄民事訴權作為接受國家救助的條件。這樣的國家救助使得受害者以更低廉的成本（包括時間成本）獲取更確定的、更多的救濟，本質并不有違公正。同時，受害者接受救助方案，就意味著接受和認可救助標準，以后再因救助標準發生爭議提起訴訟就可以免除司法審查。

最后，可以確立公眾參與程序來解決救助標準的人際差別問題。前文已述，對于非常規突發性事件，其國家救助的標準異于常規性突發事件，哪怕是同類事件，救助標準也不可能完全一樣，甚至，基于受害者不同的救助需求，還會出現人際差別，這是客觀存在的、無法回避的問題。當年美國的“9.11事件”對不同的受害者給予了完全個別化甚至相當懸殊的救助標準，而最終受害者是通過數千次個案聽證方才達成共識。但我國人口基數大，一旦爆發非常規性突發事件，波及面甚廣，受害者人數眾多且素質參差不齊，若是也效仿美國采用大規模個案聽證，不但成本消耗巨大的，而且延誤了及時救助的時機，可能導致危機處置陷入僵局，局面更加難以收拾。根據近年來我國基層民主的發展情況，可以在法律規范中明確規定相應的公眾參與機制，由負責處置突發事件的政府組織和引導一定區域內的被救助對象，以民主自治的方式參與分配國家救助資金。政府首先確定好國家救助的基本標準，其次通過公共參與引導救助對象結合每人每戶的具體受損程度、收入狀況、家庭成員結構、具體救助需求等因素綜合分析，比較公正合理地劃分出救助等級，最后再確定不同等級的救助標準，這樣公眾（包括受害者）的接受程度一定會大大提高。

三、余論

突發事件處置是對政府公共管理危機能力的一種考驗，而政府以國家名義開展的緊急救援和國家救助都涉及到國家財政的支出，從民主法治的角度看，這需要進行正當性考量。目前的制度設計尚不健全，尤其是國家救助的標準，應當盡快法制化。

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（作者單位：中共四川省委黨校 四川成都 610000）

（作者簡介：禹竹蕊，法學博士，中共四川省委黨校教授。）

（責編：賈偉）