淺析PPP在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的運作模式及風(fēng)險防范

徐愛君

淺析PPP在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的運作模式及風(fēng)險防范

徐愛君

PPP模式作為中央大力推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，地方政府化解存量債務(wù)困境的有效抓手，在全面深化改革的進程中具有極為重要的作用。因此，本文通過理解PPP的內(nèi)涵，以及對我國現(xiàn)有運作模式的研究，梳理分析該模式在發(fā)展過程中存在的問題，進而提出相應(yīng)的解決思路和建議，旨在防范PPP運作中的主要風(fēng)險，達到可持續(xù)應(yīng)用推廣的目的。

新型城鎮(zhèn)化；PPP運作模式；風(fēng)險防范

黨的第十八屆中央第三次全會指出“通過改革讓社會資本進入公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營”的發(fā)展目標。《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也明確了我國新型城鎮(zhèn)化方向、建設(shè)重點和機制體制設(shè)計，提出了新型城鎮(zhèn)化是一個強大的引擎，可以保持我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，是國家現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。官方預(yù)測，至2020年中國的城鎮(zhèn)化將帶來42萬億元的投資需求，全面涵蓋了供水、交通、能源等經(jīng)濟基礎(chǔ)方面設(shè)施和社保、養(yǎng)老、戶籍等社會基礎(chǔ)方面設(shè)施。2016年“國發(fā)〔2016〕8號”《國務(wù)院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》進一步強調(diào)了要在創(chuàng)新投融資機制方面強化政府和社會資本合作（即PPP模式）。財政部也希望通過推廣PPP模式替代先前由政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式以化解地方政府的償債壓力。

可見，中央全面深化改革的大方向，地方政府化解債務(wù)的迫切性和新型城鎮(zhèn)化的大力推進，都促使PPP模式成為國家可持續(xù)投資發(fā)展的首選方式。

一、PPP模式的基本內(nèi)涵

PPP模式（Public-Private Partnerships）即公私合作伙伴關(guān)系，在我國稱為“政府和社會資本合作”模式。在理解上，世界銀行（WBG）給出的定義是，PPP是私有資本與政府機構(gòu)間簽訂關(guān)于公共資產(chǎn)及服務(wù)提供的長期合同，同時私有資本應(yīng)承擔合約內(nèi)容的實質(zhì)風(fēng)險和管理義務(wù)；亞洲開發(fā)銀行（ADB）則指出，PPP是公共部門和私營部門之間因?qū)嵤┗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和其他服務(wù)而形成的一系列合作伙伴關(guān)系。我國“國辦發(fā)[2015]42號”文，認為PPP是運用市場機制的作用，有效改善公共服務(wù)質(zhì)量并提升其效率，最終達到公共利益最大化。即政府通過公開競爭的方法，優(yōu)選具備技術(shù)、資本或管理等能力的社會資本，簽訂公平協(xié)議，明確各自的責權(quán)利，約定社會資本是公共服務(wù)的提供方，政府或最終使用者依據(jù)績效評價等付費，確保社會資本在承擔項目風(fēng)險的同時得到合理收益。42號文所指的"社會資本”包括了地方國有企業(yè)和民營資本。

顯然，PPP除了是資金來源的一種獲得手段，而且包括了技術(shù)管理和社會治理等機制創(chuàng)新。主要有以下四大基本特征：

（一）全程合作

以一個共同目標為基礎(chǔ)的，建立在伙伴關(guān)系上的充分合作。在這一共同目標下，企業(yè)追求自身利益的實現(xiàn)，政府實現(xiàn)公共福利和利益的目標。

（二）提高效率

PPP“物有所值”，可以在長期使用過程中逐步付費，并且注重績效評價按結(jié)果付費。它避免了投資成本高，運行效率低，維護成本高，質(zhì)量不穩(wěn)定等傳統(tǒng)模式存在的缺點。

（三）利益共享

政府不以利潤（分紅）為唯一目的，也不允許企業(yè)在項目實施過程中產(chǎn)生超額利潤。除了分享PPP帶來的社會效益，企業(yè)的利益也可以通過價格調(diào)整機制獲得，以獲得相對穩(wěn)定的投資回報率。

（四）風(fēng)險分擔

PPP模式的目的是注重風(fēng)險應(yīng)對與分擔的最優(yōu)化，沒有人承擔項目的全部風(fēng)險，而是將風(fēng)險以合理的成本向合作各方轉(zhuǎn)移，這種管理模式的設(shè)計使得整體風(fēng)險最小，能給項目帶來更大的安全系數(shù)。

二、PPP在我國的主要運作模式

我國適宜采用PPP模式的項目，必須“物有所值”，能夠從技術(shù)、建造、財務(wù)、運營等多方面轉(zhuǎn)移風(fēng)險；能夠通過引入社會投資者提高政府資產(chǎn)和財政資金利用效率；能夠按質(zhì)量、業(yè)績付費，真正體現(xiàn)績效價值；必須規(guī)范程序、公開透明，透明監(jiān)督，最終達到項目全過程總體效益增加的目標。因此，不是所有的項目都可以采用PPP模式。PPP適合的項目主要為政府具有供給義務(wù)同時又可以市場化運作的公共服務(wù)類及基礎(chǔ)設(shè)施類項目，如居民所需的水電氣熱、污水垃圾處理等基本供給的市政設(shè)施工程，公路、鐵路、機場、城軌等交通基礎(chǔ)設(shè)施，醫(yī)療、康養(yǎng)、文旅等公共服務(wù)項目，以及資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目。若對項目的質(zhì)量等要求無法確定，或者不能對項目風(fēng)險進行明確劃分，無法進行"物有所值評價”，則該項目不宜推行PPP模式。

選擇適合的PPP運作模式至關(guān)重要，考量的因素主要有項目所處階段、投資規(guī)模大小、收益水平高低、費用定價機制、風(fēng)險分配方式、到期資產(chǎn)處置等。通常有委托運營（O&M）、管理合約（MC）、租賃-運營-移交（LOT）、改建-運營-移交（ROT）、建設(shè)-運營-移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓-運營-移交（TOT）、建設(shè)-擁有-運營（BOO）等幾種主流模式。上述PPP模式的順序，按照參與程度及責任承擔的大小，政府由大到小、社會資本由小到大。

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（一）PPP總體運作方式

根據(jù)不同的PPP模式，具體運作方式也存在差異，但總體上運作框架如下：項目發(fā)起人（通常為政府公共部門）與社會資本簽訂相關(guān)特許協(xié)議，社會資本據(jù)此全部或部分出資（項目發(fā)起人可部分出資），設(shè)立項目公司（SPV），SPV按照不同的PPP模式分別在項目設(shè)計準備、招標、建設(shè)、運營、移交等各階段環(huán)節(jié)決策實施，各類金融、保險、基金等機構(gòu)為SPV提供資金支持，政府公共部門監(jiān)督SPV提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量。

（二）針對不同項目階段的PPP模式

采用PPP模式的項目包括以下三個階段：一是已建成的存量公共資產(chǎn)和服務(wù)，二是有改擴建需求的現(xiàn)有項目，三是新建資產(chǎn)和服務(wù)項目。各階段的項目適用不同的PPP模式，如在已建成的項目中，一般采用委托運營、管理合同和移交-運營-移交等模式；在擴建和改造階段，一般采用租賃-運營-移交、改建-運營-移交等模式；而在新建階段，一般以建設(shè)-運營-移交、建設(shè)-擁有-運營等及其延伸模式為主。

（三）PPP的主要合同體系

PPP項目的參與方涵蓋了政府、社會資本、施工方、供應(yīng)商、金融機構(gòu)、保險機構(gòu)、中介機構(gòu)等諸多社會政治經(jīng)濟主體。各個主體間的合作基礎(chǔ)均是建立在若干明確了各自權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議合同上的。合同體系通常包括了PPP合作協(xié)議（特許經(jīng)營權(quán)合同）、股東決議、融資及保險合同，還有如工程承包、運營服務(wù)、產(chǎn)品或服務(wù)購買等各類履約合同等。系列合同的完整性、有效性對項目的成功起著重要的作用。

（四）PPP回報機制

該機制是指項目收益的來源，來源根據(jù)項目自身的經(jīng)營特性主要有使用者付費、政府缺口補助和政府付費三種。PPP回報機制設(shè)置的合理與否，對項目回報方式及穩(wěn)定性產(chǎn)生重大影響，進而直接影響了社會資本投資者的投資意愿，因此是PPP項目運作成功的關(guān)鍵。

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三、PPP模實踐中存在的問題

政府以PPP模式為手段，充分發(fā)揮市場機制，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益的最大化，對解決我國城鎮(zhèn)化問題以及通過股份制的形式推進混合所有制的改革創(chuàng)新起到了積極作用。但在大力推進PPP的進程中，我們也需要積極面對亟需解決的一系列問題。

（一）PPP相關(guān)法律法規(guī)尚未健全

PPP的立法滯后，目前關(guān)于PPP的大量制度文件，均以國家部門規(guī)章或地方性條例辦法的方式出臺，過多職能部門制定的制度辦法之間銜接性不強，存在諸多具體問題未能覆蓋的情況，甚至可能出現(xiàn)同一問題理解不一致而相互矛盾，因此這種開放式的制度設(shè)計不利于政府對PPP的有效管理，對PPP的健康持續(xù)發(fā)展造成嚴重制約。

（二）政府運作經(jīng)驗及管理能力不足

PPP是近幾年國家才大力推動的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)合作模式，歷史經(jīng)驗積累不夠充分，也缺乏明確的績效評估體系，在管理方面深度和廣度的把握上還存在不足。如目前PPP的行政審批繁瑣，過程復(fù)雜，導(dǎo)致項目推進效率低、財務(wù)負擔增加；同時，政府部門作為投資者、經(jīng)營者和監(jiān)管者具有多重身份，職能定位容易混亂，在具體工作中不利于項目客觀公正地推進。

（三）金融工具缺乏創(chuàng)新，項目融資難

PPP模式中，項目的前期投資大、回報周期長等特點，對社會資本的資金融通的要求很高，而在社會資本中占相當一部分的民間資本，相對于其他投資主體而言，融資渠道的多樣性不足、且融資成本高、規(guī)模小是其重大的缺陷，造成其在合作中處于不利地位，從而將更多的民間資本擋在了PPP門外，無法在項目中發(fā)揮其技術(shù)、管理等其他方面的優(yōu)勢。

（四）監(jiān)管不到位，缺乏契約精神

由于在監(jiān)管制度方面還不具備有效可行的實施細則，致使政府對于PPP的監(jiān)管多數(shù)處于形式重于實質(zhì)的狀態(tài)，監(jiān)管力度和準度還不夠；同時，中介組織也未能更好發(fā)揮應(yīng)有的作用。在PPP合作中，地方政府通常占有主導(dǎo)地位，而領(lǐng)導(dǎo)換屆、新政策出臺、大環(huán)境變化等諸多因素，都可能讓承諾好的合作戛然而止；同樣，監(jiān)管無法實質(zhì)到位，會使得社會資本為了達到節(jié)省成本、私利最大化的目的而放棄服務(wù)和產(chǎn)品質(zhì)量，在履約過程中出現(xiàn)不誠信的現(xiàn)象。

四、風(fēng)險防范建議

綜上可見，PPP模式作為國家新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中的重要有效手段，正在實踐中不斷糾錯完善，為確保其順利運行和可持續(xù)發(fā)展，重點要在法治體系、流程優(yōu)化、金融支持和監(jiān)督評價等方面加大建設(shè)力度。

（一）重視頂層設(shè)計，完善法治體系

自國家推行PPP模式以來，項目的實際進度和效果遠遠低于預(yù)期，究其因，一個重要因素就是該領(lǐng)域缺乏統(tǒng)一有效的法律法規(guī)。雖然財政部、國家發(fā)改委等部委相繼出臺了一系列部門規(guī)章，但缺乏一個保障各方利益的法律，所以長期來看，PPP立法非常重要。鑒于我國PPP發(fā)展中的一些實際問題還有待研究明晰，故國家應(yīng)先出臺PPP相關(guān)條例來規(guī)范一段時期的PPP運作，待該模式基本成熟后，再行推動立法工作。

（二）優(yōu)化流程規(guī)范，提高運作效率

規(guī)范的PPP流程，包含嚴格的項目評估、復(fù)雜的合同談判、合理的定價調(diào)價機制與收益風(fēng)險分配等一系列程序，因此需要運用科學(xué)的方法設(shè)計一套具有可操作性的、高效規(guī)范的PPP交易流程，通過技術(shù)和政策支持指導(dǎo)項目可持續(xù)運作，同時，有必要促進相關(guān)中介機構(gòu)的發(fā)展，由其提供專業(yè)化和的服務(wù)，以提高項目的效率和效益。

（三）創(chuàng)新金融政策，支持項目融資

現(xiàn)階段，我國PPP項目資金來源相對單一，主要是銀行貸款且要追加股東擔保，對發(fā)展PPP項目形成掣肘。因此，建議按國際上通常做法，設(shè)立真正的SPV公司，以其自身信用為擔保，積極發(fā)展適合其特點的股債結(jié)合的融資工具。同時，政府一方面應(yīng)通過搭建平臺、提供融資服務(wù)等形式，鼓勵吸引國內(nèi)各類金融機構(gòu)積極參與PPP項目；另一方面積極爭取世界銀行、亞洲投資銀行等國際金融組織及外國政府資金支持，通過吸引低成本的外資投入，拓寬PPP項目融資渠道，控制投資成本。

（四）強化監(jiān)督評價，促進持續(xù)發(fā)展

PPP項目投資規(guī)模大、周期長，在實施過程中不確定因素多，因此必須要建立全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)管機制，以及運行規(guī)范的統(tǒng)一信息平臺。通過法律法規(guī)的強制要求和暢通的信息交流，一是完善企業(yè)自我監(jiān)管和政府在采購等方面的監(jiān)管，必要時可由第三方機構(gòu)進行項目監(jiān)管和績效評價；二是充分信息披露，強化契約精神，確保公平競爭；三是發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量，完善公眾監(jiān)督渠道。

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徐愛君，東南大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，南京揚子國資投資集團。

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1008-4428（2017）03-05-03